III SA/Lu 300/14

Uzasadnienie

Pismem z dnia 12 kwietnia 2013 r. J. Z. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część wniesionej w dniu 17 czerwca 2003 r. opłaty w wysokości 1.000 zł za wydanie karty pojazdu seria i numer [...], dotyczącej samochodu osobowego [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Wnioskujący uzasadnił swoje roszczenie tym, że będący podstawą pobrania od niego opłaty za wydanie karty pojazdu przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177) był niezgodny z art. 217 Konstytucji RP.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r. stwierdził, że wnioskodawcy nie przysługuje uprawnienie do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu i odmówił zwrotu kwoty 925 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek odwołania J. Z., decyzją z dnia 23 października 2013 r. uchyliło wymienioną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, stwierdzając, że sprawa nie powinna być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej, lecz przez wydanie innego aktu odmawiającego zwrotu nadpłaty lub podjęcie czynności materialno-technicznej zwrotu nadpłaty.

Następnie pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 12 kwietnia 2013 r. odmówił zwrotu kwoty 925 zł, stwierdzając, że roszczenie o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu jest bezpodstawne i wskazując na możliwość dochodzenia roszczenia w drodze sądowej.

Pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty w kwocie 925 zł.

Prezydent Miasta [...] do dnia złożenia skargi do sądu administracyjnego nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze do sądu administracyjnego na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 stycznia 2014 r. (w skardze omyłkowo wymieniono rok 2013) skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta [...] dokonania na jego rzecz zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu, zarzucając:

1/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.).

2/ naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, którego przepisy były podstawą pobrania opłaty za kartę pojazdu, zostało uchylone w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt U 6/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i z art. 217 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego nie tylko wskazany przepis, którego bezpośrednio dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego, był niezgodny Konstytucją i ustawą od początku jego obowiązywania, ale niezgodność ta dotyczy również przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wnosił o oddalenie skargi, podkreślając, że wydanie karty pojazdu i uiszczenie opłaty w wysokości 1.000 zł nastąpiło na podstawie przepisu prawa wiążącego organ, bowiem miało miejsce w okresie obowiązywania § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Przepisy wymienionego rozporządzenia nie były przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny. Według Prezydenta Miasta [...] sąd administracyjny nie może samodzielnie oceniać zgodności z Konstytucją i z ustawą przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, lecz powinien przedstawić odpowiednie pytanie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Organ jednak wskazał, że przedstawianie pytania Trybunałowi konstytucyjnemu byłoby bezcelowe, ponieważ rozporządzenie już nie obowiązuje, a ponadto cel skargi i tak nie zostałby osiągnięty, ponieważ roszczenie o zwrot opłaty przedawniło się z dniem 16 czerwca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem odmowa zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty pojazdu nastąpiła z naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej jest sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, zgodnie z art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Dla porządku, odnosząc się do formalnych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. decyzje administracyjne i postanowienia lub na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Skarżący spełnił powyższe wymogi dopuszczające do wniesienia skargi, gdyż pismo organu z dnia 13 stycznia 2014 r. zawierające negatywną odpowiedź na wniosek o zwrot części opłaty za kartę pojazdu z dnia 12 kwietnia 2013 r. (sformułowany nieściśle, jako wniosek o stwierdzenie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania od organu zwrotu kwoty 925 zł) doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 17 stycznia 2014 r., natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane na dzień 24 stycznia 2014 r. było nadane w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 28 stycznia 2014 r. i wpłynęło do kancelarii organu w dniu 30 stycznia 2014 r.

Pismem z dnia 3 marca 2014 r. nadanym w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 5 marca 2014 r. J. Z. wniósł skargę za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w sytuacji kiedy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem skarga złożona została przed upływem przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. sześćdziesięciodniowego terminu, liczonego w tej sprawie od dnia 28 stycznia 2014 r.

W niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu Prezydenta Miasta [...], polegającego na odmowie zwrotu kwoty 925 zł, którą to kwotę J. Z. wskazywał jako część opłaty, którą uiścił w wysokości 1.000 zł za wydanie w dniu 17 czerwca 2003 r. karty dla pojazdu dopuszczonego do ruchu czasowo. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., przewidujące w niektórych przepadkach opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 1.000 zł obowiązywało do 20 sierpnia 2003 r.

W związku z podniesieniem w odpowiedzi na skargę, że roszczenie skarżącego o zwrot części opłaty uległo przedawnieniu, należy wskazać, że organ nie wyjaśnił jaki przepis byłby jego zdaniem podstawą przedawnienia roszczenia o zwrot opłaty.

Podkreślić trzeba, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21) wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.

Te ostatnie stwierdzenie jest o tyle konieczne, że oceny obecnego stanu prawnego należy dokonać w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm., dalej powoływanej także jako u.f.p.), w której między innymi uporządkowano zagadnienia związane z pojęciem środków publicznych. W art. 60 pkt 7 tej ustawy zawarto otwarty katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono wymienione w tym katalogu dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do tej kategorii należy zaliczyć także opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pogląd ten znajduje oparcie w treści art. 5 u.f.p. Do środków publicznych ustawa zalicza między innymi dochody publiczne (art. 5 ust. 1 pkt 1), wśród tych zaś wymienia między innymi daniny publiczne oraz inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych (art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2). Do danin publicznych ustawa zalicza także opłaty, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw (art. 5 ust. 2 pkt 1).

Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe", regulującego między innymi zagadnienia nadpłaty (rozdział 9). Odesłanie do przepisów K.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., właściwy organ powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Podkreślić jednak trzeba wyraźnie, że takie postępowanie jest prawidłowe tylko w przypadku opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych.

Należy zauważyć, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy. W niniejszej sprawie opłatę pobrano w 2003 r. W związku z powyższym rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana przed 1 stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot tej nadpłaconej kwoty został złożony już po tym dniu.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wymuszające przez odesłanie do przepisów K.p.a. oraz Ordynacji podatkowej decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

Podkreślić należy, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia jej wysokości. Jak wcześniej wspomniano obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy i nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21), a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej. Jest to konsekwentne następstwo tego, że obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały i wynikają wprost z przepisów prawa, to jest z art. 77 ust. 3 u.p.r.d., stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty precyzyjnie określało rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. W związku z tym do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy nie może odnosić się przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanów faktycznych takich jak w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia. Oznacza to brak jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy w tej konkretnej ustawie jakie przepisy należy stosować w innych sprawach. Jednak jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż owa pozorna luka powinna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Przy tym regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, publ. ONSAiWSA 2006/3/71; SIP Lex nr 182508, uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r. w sprawie FPK 11/97, publ. ONSA 1998/1/10). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III Ordynacji podatkowej i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Należy zatem przyjąć, że rozstrzygnięcie o zwrocie części opłaty za kartę pojazdu, która została pobrana przed dniem 1 stycznia 2010 r. następuje w formie aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie w formie decyzji administracyjnej.

Takie stanowisko co do braku podstaw do stosowania nowych reguł co do formy rozstrzygnięcia w sprawach zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu nadpłaconych przed dniem 1 stycznia 2010 r. prezentowane jest w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (na przykład wyroki: z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2104/12 (SIP Lex nr 1366452), z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2091/12 (SIP Lex nr 1366444), z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 818/12 (SIP Lex nr 1311431), z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1282/12 (SIP Lex nr 1436985).

Sztuczne i nie mające wystarczającej podstawy normatywnej byłoby natomiast stanowisko nakazujące stosowanie do omawianych stanów faktycznych przepisów nowych, z takim zastrzeżeniem, że ze względu na wskazane wyżej skutki niekorzystne dla strony, bieg terminu przedawnienia rozpoczynałby się dopiero z dniem 1 stycznia 2010 r.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie - jak odmiennie przyjmuje się w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych - w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z dnia 2 lutego 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 913/11 (SIP Lex nr 1113894), WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt I SA/Po 777/11 (SIP Lex nr 1109654), WSA w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sygn. akt I SA/Bd 828/11 (SIP Lex nr 1149781), WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt III SA/L 674/12 (SIP Lex nr 1352169).

Kolejną konsekwencją zaprezentowanego stanowiska jest stwierdzenie, że w sprawach o zwrot opłaty za kartę pojazdu uiszczonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. nie stosuje się przedawnienia, w tym również na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń (terminy przedawnienia), jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydania karty pojazdu takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro z przedstawionych na wstępie przyczyn przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Przechodząc do oceny zasadności twierdzenia skarżącego, że opłata za kartę pojazdu w wysokości 1.000 zł została pobrana w części bez podstawy prawnej, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że ustawową podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł, zaś według § 1 ust. 2 rozporządzenia za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia opłata wynosiła 1.000 zł. Ten drugi przepis stanowił podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Żaden z tych przepisów nie był przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności z Konstytucją RP oraz z ustawą Prawo ruchu drogowym. Wymienione wyżej rozporządzenie zostało uchylone w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). W § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Nie powtórzono w tym rozporządzeniu przepisu przewidującego wyższą opłatę, odpowiadającego przepisowi § 1 ust. 2 poprzedniego rozporządzenia.

Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nieopartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Odnosząc się do przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska Prezydenta Miasta [...] co do braku możliwości samodzielnego badania przez sąd administracyjny zgodności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z Konstytucją RP oraz z ustawą Prawo o ruchu drogowym, należy stwierdzić że okoliczność, iż wskazane rozporządzenie nie było dotychczas przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przeszkody do dokonania samodzielnej oceny zgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją. Wskazując na kompetencje sądów trzeba zauważyć, że z art. 178 Konstytucji wywodzi się samodzielność sądów, w tym sądownictwa administracyjnego, w ocenie konstytucyjności aktów wykonawczych, bowiem zgodnie z tym przepisem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (zob. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r. w sprawie sygn. akt OPK 13/00, ONSA z 2001/2/63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt l OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/ 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i z ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt l OSK 418/08, SIP Lex nr 518241). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego (a także brak oceny Trybunału Konstytucyjnego) nie wiąże sądu administracyjnego (patrz: J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie sygn. akt P 10/07, ZNSA 2008/1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyroki NSA: z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 290/09, SIP Lex nr 505239; z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 179/09, SIP Lex nr 507638, z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 71/09, SIP LEX nr 507812; z dnia 6 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1745/07, SIP LEX nr 357511, z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1070/10, SIP Lex nr 1080864).

Ugruntowane jest orzecznictwo, że sąd ma możliwość dokonania samodzielnych ocen i w konsekwencji odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, który w jego ocenie jest niezgodny z ustawą lub Konstytucją (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., Nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., Nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09, SIP Lex nr 579207).

Oceniając zgodność z Konstytucją RP i ustawą Prawo o ruchu drogowym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu należy wskazać, że cała argumentacja przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 dotycząca niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji może być odniesiona także do oceny przepisów § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Należy zwrócić uwagi na argumentację Trybunału, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. z ustawą i z Konstytucją wynikała z faktu, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu regulacja wykraczała poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Biorąc pod uwagę zasadniczą zbieżność regulacji zawartych w paragrafach pierwszych obydwu rozporządzeń, można stwierdzić, że argumentacja Trybunału ma pełne zastosowanie również do § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. Jedyna różnica pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r., a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczy wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu w przypadku opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia. Przepisy rozporządzenia z 2003 r., w przeciwieństwie do rozporządzenia z 2002 r., nie przewidywały w tym przypadku podwyższonej opłaty. Zmianie nie uległa jednak ani podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres. Te same argumenty, którymi Trybunał Konstytucyjny podważył prawidłowość ustalenia opłaty w rozporządzeniu z 2003 r. na kwotę 500 zł, odnoszą się do kwot pobieranych na podstawie rozporządzenia z 2002 r. (500 lub 1.000 zł). Wysokość opłaty nie odzwierciedla faktycznych kosztów "usługi publicznej" w postaci wydania karty pojazdu, stanowi więc w istocie formę daniny publicznej, wykraczającej poza zakres upoważniania ustawowego i niezgodnej z zasadą ustawowej formy nakładania podatków i danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Potwierdza to treść aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym opłatę ustalono na kwotę 75 zł, bez podwyższania opłaty w przypadku wydawania karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia. Brak zróżnicowania w obydwu późniejszych rozporządzeniach wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu pozwala stwierdzić, że okoliczność, iż kartę pojazdu wydawano dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia, nie ma znaczenia według kryteriów branych pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty.

Dokonując w badanej sprawie oceny § 1 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu Sąd stwierdza, że jest on niezgodny zarówno z ustawą (art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 4 Prawa o ruchu drogowym) jak i z Konstytucją RP (art. 92 ust. 1 i art. 217), bowiem wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i wprowadza w istocie formę daniny publicznej w sposób sprzeczny z nakazem ustawowego nakładania podatków i danin publicznych.

Takie samo stanowisko w kwestii oceny rozporządzenia z 2002 r. i jego skutków zostało wyrażone w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki wymienione w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2014 r.).

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez Prezydenta Miasta [...] polegało w niniejszej sprawie na odmowie J. Z. zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym.

Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a.

Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to w sytuacji uchylenia aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. możliwe jest uznanie tego obowiązku w wyroku. W związku z tym, że uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty ponad kwotę wynikającą z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści orzeczenia (art. 146 § 2 P.p.s.a.). Przy tym jednak w wyroku rozstrzygnięcie na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a może (tak jak w niniejszej sprawie) przybrać także postać korelatu uznania uprawnienia strony poprzez uznanie odpowiedniego obowiązku organu.

W niniejszej sprawie Sąd uznając obowiązek organu zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 925 zł, kierował się argumentacją powołaną przez Trybunał Konstytucyjny w przytaczanym wyroku z 17 stycznia 2006 r.

Uiszczona przez skarżącego kwota 1.000 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać znaczenie karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, zwrotu skarżącej różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocny w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 1.000 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 925 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt l OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt l OSK 842/09, z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt l OSK 590/09, wyroków WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 46/10 oraz z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 982/13, wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 699/09, wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 109/08 - zamieszczone w CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony akt Prezydenta Miasta [...] dotyczący odmowy zwrotu opłaty J. Z.- na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. oraz uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącej zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu – na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 461).

Należne skarżącemu J. Z. koszty postępowania wynoszą 457 zł, na którą to kwotę składa się: 200 zł z tytułu wpisu od skargi, 240 zł z tytułu wynagrodzenia adwokata oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od złożenia do akt sprawy sądowej odpisu dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.

Pozostałe kwoty wymienione w złożonym przez adwokata spisie wydatków nie zostały zasądzone.

Nie podlegają zwrotowi: kwota 0,41 zł jako 1/14 kosztów (5,70 zł) przesyłki poleconej z dnia 18 kwietnia 2013 r., kwota 0,54 zł jako 1/7 kosztów przesyłki poleconej z dnia 10 września 2013 r., kwota 2,85 zł jako 1/2 kosztów przesyłki poleconej z dnia 28 stycznia 2014 r., kwota 2,10 zł jako 1/2 kosztów przesyłki poleconej z dnia 5 marca 2014 r. zawierającej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także kwota 1,00 zł kosztów prowizji banku za dokonanie opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa.

Podkreślić należy, że w ramach uregulowanej w rozdziale 1 działu V P.p.s.a. instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami, strona nie może domagać się zwrotu wszystkich kosztów jakie kiedykolwiek poniosła w związku ze sprawą administracyjną, która zwój finał znalazła przed sądem administracyjnym. Instytucja zwrotu kosztów postępowania uregulowana jest w ustawie dotyczącej wyłącznie postępowania przed sądem administracyjnym i już z tego względu odnosi się wyłącznie do kosztów, jakie strona ponosi w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się koszty ponoszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, ani koszty przygotowawcze przed wniesieniem sprawy do sądu. W związku z tym w niniejszej sprawie w zasądzonych kosztach postępowania nie zostały uwzględnione wykazywane przez adwokata jako wydatki koszty przesyłek pocztowych z dnia 18 kwietnia 2013 r., z dnia 10 września 2013 r. oraz z dnia 28 stycznia 2014 r.

Nie były to wydatki w postępowaniu sądowym, wszczętym skargą złożoną w dniu 5 marca 2014 r.

Wprawdzie tak samo przed złożeniem skargi do sądu zapłacona została w dniu 4 marca 2014 r. opłata skarbowa od złożenia odpisu pełnomocnictwa do akt sądowych, ale był to wydatek z tytułu daniny publicznej związanej ściśle z czynnością w postępowaniu przed sądem. W związku z tym, niezależnie od daty uiszczenia opłaty skarbowej z tytułu złożenia odpisu dokumentu do akt sprawy sądowej, wydatek z tego tytułu podlega rozliczeniu w ramach instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami.

Co do pozostałych wykazywanych przez pełnomocnika kosztów postępowania w kwocie 2,10 zł kosztów przesłania skargi, stwierdzić należy, że nie jest to wydatek podlegający zwrotowi, bowiem nie mieści się w katalogu niezbędnych kosztów postępowania wskazanych w art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.

Z treści art. 199 P.p.s.a. wynika, że podstawową zasadą ponoszenia przez strony kosztów postępowania sądowoadministracyjnego jest samodzielne ponoszenie kosztów postępowania związanych ze swoim udziałem w sprawie. Wynika stąd, że wszystkie przepisy ustawy powinny być interpretowane w sposób zapewniający realizację powyższej zasady, natomiast wszelkie odstępstwa w zakresie sposobu ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, wynikające z regulacji szczególnych muszą być traktowane, jako wyjątki podlegające wykładni ścisłej, a niekiedy wręcz zawężającej (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, teza 1 do art. 199).

Z zachowaniem tej reguły interpretacyjnej powinna być wykładana także treść art. 200 P.p.s.a., według którego w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W związku z tym należy zauważyć, że według przepisów P.p.s.a. cechą szczególną regulacji przewidujących uprawnienie strony, która uzyskała korzystne dla siebie orzeczenie, do zwrotu kosztów postepowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw jest kazuistyczny sposób ich sformułowania, który wskazuje, że wolą ustawodawcy było precyzyjne określenie sytuacji, gdy na stronę postępowania może być nałożony obowiązek dokonania zwrotu kosztów postępowania strony przeciwnej. Tego rodzaju regulacja, która odnosi się z jednej strony do sfery uprawnień, ale z drugiej do obowiązków stron postępowania sądowego, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, ani tym bardziej uzupełniana w drodze analogi (zob. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt I FSK 1101/07, SIP Lex nr 1013730).

Należy w związku z tym stwierdzić, że przepis art. 200 P.p.s.a. przewidujący odstępstwo od zasady samodzielnego ponoszenia kosztów postępowania przez stronę na rzecz zasady odpowiedzialności za wynik sprawy w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, nie przewiduje odpowiedzialności za wszystkie koszty postępowania związane z udziałem w sprawie, lecz wyłącznie za koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw. Przy tym jednak pojęcie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw nie może być interpretowane jako pojęcie autonomiczne w ramach art. 200 P.p.s.a., tylko z uwzględnieniem rozumienia niezbędności jako celowości lub potrzeby poniesienia kosztów. Interpretacja ta musi bowiem uwzględniać treść przepisów art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a., w których została przedstawiona definicja "niezbędnych kosztów postępowania" w sytuacji, gdy strona występuje osobiście lub jest reprezentowana przez nieprofesjonalnego pełnomocnika oraz w wypadku, gdy w jej imieniu występuje pełnomocnik będący adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym.

Zgodnie z treścią art. 205 § 2 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący (zob. między innymi postanowienia NSA z dnia 12 października 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1490/09, SIP Lex nr 743273 oraz z dnia 13 marca 2012 r. w sprawie sygn. akt II FZ 31/12, SIP Lex nr 1121121).

W związku z tym przedstawiony katalog niezbędnych kosztów nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, takie jak prowizja banku od przelewu obejmującego kwotę uiszczaną tytułem zapłaty kosztów sądowych lub prowizja banku od przelewu obejmującego kwotę uiszczaną z tytułu opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa, albo koszty związane z prowadzeniem korespondencji, w tym – tak jak w niniejszej sprawie – koszty przesłania skargi do organu administracji publicznej.

Koszty te nie mieszczą się w ramach wydatków adwokata lub radcy prawnego, ponieważ wydatki, o których mowa nie mogą obejmować takich kosztów, które strona zwykle musi ponosić, ale sama nie mogłaby dochodzić ich zwrotu, gdyby prowadziła postępowanie osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym.

Zgodnie z art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W katalogu tym nie mieszczą się wydatki drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego (np. prowizje bankowe, koszty korespondencji), co oznacza, że strona nie mogłaby dochodzić ich zwrotu, gdyby prowadziła postępowanie osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym.

Omawiane wydatki, w razie, jeżeli strona jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego, nie mogą być zaliczone do wymienionych w art. 205 § 2 P.p.s.a. wydatków adwokata lub radcy prawnego, ponieważ, jeżeli pokrywa je pełnomocnik, zastępuje w tym stronę. W takiej sytuacji wydatki te mogą być pokrywane przez wynagrodzenie pełnomocnika lub zwracane pełnomocnikowi przez stronę. Jednak okoliczność, kto ekonomicznie ponosi ciężar omawianych drobnych wydatków jest obojętna z punktu widzenia instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami. W żadnym bowiem wypadku wydatki takie nie są zaliczane do kosztów postępowania, które ma zwrócić organ, w razie uwzględnienia skargi.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania, zasądzając zwrot tylko części przedstawionych przez adwokata wydatków, to jest równowartość opłaty skarbowej od złożenia odpisu pełnomocnictwa do akt sprawy sądowej.

Koszty postępowania w części obejmującej wynagrodzenie adwokata zostały zasądzone w kwocie 240 zł przewidzianej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Sąd nie podzielił stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że w razie uwzględnienia skargi koszty postępowania w części obejmującej wynagrodzenie adwokata powinny być zasądzone w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. Według tego przepisu stawkę wynagrodzenia adwokata należałoby obliczyć na podstawie § 6 rozporządzenia, przyjmując, że przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna. Wówczas stawkę wynagrodzenia adwokata wynosiłaby 60 zł, biorąc pod uwagę wysokość stawki minimalnej wynagrodzenia adwokata przy wartości przedmiotu sprawy 425 zł (§ 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.).

Jednak przyjęcie, że przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna byłoby oczywiście nieprawidłowe. Przedmiotem zaskarżenia był bowiem akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżony akt i uznał obowiązek organu zwrotu skarżącej części opłaty za kartę pojazdu. Kwestia wysokości opłaty podlegającej zwrotowi była rzeczą wtórną. W związku z tym należy stwierdzić, że przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna w rozumieniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Ściślej rzecz ujmując przedmiotem zaskarżenia nie był akt kreujący określoną należność pieniężną, bądź stwierdzający jej istnienie albo nie istnienie, lecz akt stwierdzający z jednej strony brak uprawnienia skarżącego do żądania zwrotu opłaty i równocześnie brak obowiązku organu dokonania zwrotu.

Wskazać należy na potrzebę spójności w stosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.). Ukształtowany jest w orzecznictwie pogląd, że w sprawach, w których przedmiotem skargi są akty lub czynności organów dotyczące uprawnienia strony do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu nie pobiera się od skargi wpisu stosunkowego zależnego od wysokości należności pieniężnej, lecz wpis stały w wysokości 200 zł na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia odnoszącego się do skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA z dnia 10 października 2012 r. w sprawie sygn. akt I OZ 767/12, SIP Lex nr 1269700 oraz z dnia 15 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt I OZ 361/13, SIP Lex nr 1318814).

Podsumowując omawianą kwestię należy stwierdzić, że w sprawie o zwrot części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, wynagrodzenie adwokata jest niezależne od wysokości dochodzonej części opłaty i oblicza się je na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a nie na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 6 tego rozporządzenia, uzależniającego wysokość opłaty od wartości przedmiotu zaskarżenia.