II SA/Gl 1643/13

Uzasadnienie

W dniach [...] r. oraz [...] r. przedstawiciele Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. przeprowadzili wizje terenowe dotyczące zajęcia pasa drogowego ulicy [...] m.in. reklamą salonu samochodowego o wymiarach 1,7 x 5,2 m.

W dniu [...] r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. zawiadomił obecnie skarżącego B. S. – właściciela wspomnianej reklamy, o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez umiejscowienie reklamy o pow. 17,7 m2 bez zgody zarządcy drogi. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu [...] r.

Następnie skarżący został zapoznany ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z uchwałą Zarządu Miasta C. nr [...] w sprawie opinii dotyczącej zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych, wypisem z rejestru gruntów z okazaniem granic przebiegu działek oraz protokołem i dokumentacją fotograficzną z dnia [...] r. oraz z protokołem z dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta C. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez okres 148 dni. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.), zwanej dalej u.d.p. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż w pasie drogi powiatowej – ul. [...], na działce nr [...] obręb [...] bez zgody zarządcy drogi umieszczono reklamę jednostronną o wymiarach 1,7 x 5,2 m. Ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a w realiach rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że skarżący umieścił reklamę w pasie drogi publicznej bez uzyskania stosownego zezwolenia, to tym samym zobowiązany jest do uiszczenia z tego tytułu wspomnianej kary.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 u.d.p. oraz naruszenie prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W jego ocenie organ nie ustalił gdzie przebiegają granice oraz jaka jest szerokość pasa drogowego, nie wskazano również, że koliduje ona z elementami pasa drogowego. Zgromadzone w toku postępowania dokumenty nie dawały bowiem podstawy do przyjęcia ustaleń poczynionych przez organ. Ponadto, sporna reklama znajduje się w odległości większej aniżeli 0,75 m od zewnętrznej granicy drogi, a wobec tego, mając na względzie treść art. 34 u.d.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy należało uznać, że nie leży ona w pasie drogowym ul. [...]. Podkreślono również, że w pierwszej kolejności winna być wydana decyzja nakładająca obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu zgodnego z prawem, a dopiero później, w razie jej niewykonania należało orzec o nałożeniu kary, zaś sama reklama została postawiona w ramach procesu budowlanego związanego z powstaniem salonu samochodowego.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, w toku prowadzonego postępowania, na podstawie zgromadzonych dowodów, m.in. mapy, ustalono że sporna reklama znajdowała się w pasie drogi publicznej. Nadto nadmieniono, że art. 34 u.d.p. odnosi się do odległości od krawędzi pasa drogowego, nie zaś od krawędzi drogi. Oprócz tego organ zauważył, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie wskazują na to, że w pierwszej kolejności powinna być wydana decyzja nakładająca obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, a dopiero później orzeczenie o wysokości kary za zajęcie pasa drogowego. Kolegium nie podzieliło również poglądu na temat realizacji spornej reklamy w toku procesu budowlanego akcentując, że niezależnie od tego jej usytuowanie winno być poprzedzone uzyskaniem stosownego zezwolenia.

W skardze na tę decyzję skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu akcentując mylną, jego zdaniem interpretację art. 34 u.d.p., która skutkowała uznaniem, że reklama salonu samochodowego znajduje się w pasie drogi publicznej. W ocenie skarżącego, przy ul[...], poza jezdnią i poboczem, nie ma żadnych innych urządzeń infrastruktury drogowej, a wobec tego granica pasa drogowego przebiega od zewnętrznej krawędzi drogi. W konsekwencji należało uznać, że sporna reklama została zrealizowana poza pasem drogi publicznej. Dodatkowo podkreślono, że odrębną decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zezwolił na wykorzystanie przez skarżącego pasa drogowego na cele reklamowe, co potwierdza tezę, że reklama ta nie stwarza niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego. Skarżący nie podzielił również opinii Kolegium na temat dowolności w stosowaniu sankcji za zajęcie pasa drogowego, gdyż w jego ocenie najpierw należało wezwać stronę do usunięcia naruszenia prawa, a dopiero później karać za zajęcie pasa drogowego. Skarżący zaakcentował również, że decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r., nr [...], uzyskał pozwolenie na budowę autosalonu i serwisu samochodowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a skoro sporna reklama znajduje się na ternie objętym pozwoleniem na budowę, to tym samym decyzję wymierzającą karę za zajęcie pasa drogowego należy uznać za bezzasadną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. W ocenie organu odwoławczego chybiony jest zarzut braku dowodu na usytuowanie spornej reklamy w pasie drogi publicznej, albowiem fakt ten potwierdza znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy zasadniczej, na której uwidocznione zostały granice poszczególnych działek, w tym działki nr [...] – oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga. Z oświadczenia skarżącego wynika również, że uzyskał on zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co oznacza, że sporna reklama znajdowała się w pasie drogi publicznej. Nie zaakceptowano również stanowiska strony, zgodnie z którym udzielenie pozwolenia na budowę salonu samochodowego dotyczyło również możliwości umiejscowienia reklamy w pasie drogi publicznej.

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę zarzucając dodatkowo organom naruszenie przepisów art. 8, 9 i 10 k.p.a., które w jego ocenie miało polegać na prowadzeniu postępowania bez jego formalnego wszczęcia i bez udziału strony. Zwrócił równocześnie uwagę na przewlekłość toczącego się postępowania - różnicę w czasie pomiędzy przeprowadzeniem oględzin a wszczęciem postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie do odparcia okazały się niektóre, podniesione w niej zarzuty.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w zgromadzonym materiale dowodowym istnieją braki, które zdaniem Sądu uniemożliwiały jednoznaczne rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i orzeczenie o nałożeniu na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Swoboda doboru materiału dowodowego nie oznacza jednak zupełnej dowolności w kwestii traktowania określonych dokumentów jako dowodów. W postępowaniu poddanym kontroli Sądu organy uznały, że zasadniczym dowodem na zajęcie pasa drogowego przez skarżącego są znajdujące się w aktach sprawy mapy, na których widać przebieg granicy nieruchomości drogowej oraz umiejscowienie spornej reklamy. Tymczasem zasadniczym dokumentem, w oparciu o który należało czynić ustalenia dotyczące parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, winna być książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). To właśnie w książce drogi, w kolumnie nr 35 podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. Nie ulega więc wątpliwości, że jest to dokument urzędowy o zasadniczym znaczeniu dla oceny, czy doszło do zajęcia pasa drogowego, a tym samym jego treść powinna stanowić punkt odniesienia do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w toku postępowania. Nie sposób natomiast za tego rodzaju dowód potraktować map, którymi w niniejszym postępowaniu posługiwał się organ pierwszej instancji zwłaszcza, że brak jest jakichkolwiek informacji na temat ich pochodzenia oraz celów, do jakich zostały sporządzone. Nadto na mapach tych liniami uwidoczniono przebieg granic ewidencyjnych działek oraz oznaczono usytuowanie reklamy, natomiast nie oznaczono granic pasa drogowego, takiej informacji nie zawiera również opis mapy. Wskazać należy, że granice ewidencyjne działek, w tym również działek drogowych wcale nie muszą pokrywać się z granicami pasa drogowego. Zgodnie z art. 4 ust.1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Już z przytoczonej definicji pasa drogowe niewątpliwie wynika, że granica pasa drogowego nie jest granicą ewidencyjną działki. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z uwagi na treść art. 40 ust.12 pkt 1 u.d.p. zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną. Przepis ten nie przewiduje wymierzania kary za zajęcie działki drogowej. Zatem warunkiem koniecznym do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość przebiegu pasa drogowego, a dopiero na tej podstawie stwierdzenie, czy przedmiotowa reklama znajduje się faktycznie w pasie drogowym.

Aby więc w należyty sposób udowodnić przebieg granic pasa drogowego, poza analizą treści książki drogi koniecznym było przedłożenie map z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi pasa drogi publicznej, a nie takich, które jedynie wskazują granice działki ewidencyjnej, co jak wskazano wyżej nie może być utożsamiane z granicami pasa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 171/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 705/07 dostępne w http://orzeczenia.nas.gov.pl). Wobec powyższego brak jednoznacznego ustalenia przebiegu pasa drogowego powoduje stwierdzenie, że organy naruszyły art.7 k.p.a. i art.77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając, mimo obowiązku, stanu faktycznego sprawy, co bezpośrednio rzutowało na jej wynik i wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organy obu instancji. Sąd podziela pogląd zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadząc postępowanie zmierzające do nałożenia na obywatela kary pieniężnej, zobowiązane są do szczególnej staranności w zebraniu pełnego materiału dowodowego w taki sposób, aby obywatel miał jasność co do kryteriów, jakimi kierował się organ w tym zakresie.

Zasadne okazały się też zarzuty naruszenia przez organy obu instancji zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.

Przypomnieć przyjdzie, że postępowanie w sprawie wymierzenia tej kary za zajęcie pasa drogowego toczy się w oparciu o przepisy k.p.a. ze wszystkimi płynącymi z tego faktu konsekwencjami. Zgodnie z treścią art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada ta znalazła rozwinięcie w dwóch kolejnych przepisach – art. 9 (informowania stron postępowania) i art. 10 (zasady zapewniania czynnego udziału stronom w postępowaniu). W realiach rozpoznawanej sprawy pracownicy organu dwukrotnie – tj. w dniach [...] r. oraz [...] r. dokonali oględzin nieruchomości określonych w protokołach mianem wizji terenowej dotyczącej zajęcia pasa drogowego. Natomiast dopiero w dniu [...]r. skarżący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu tego rodzaju czynności przeprowadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie mogą pociągać za sobą skutków procesowych dla strony w postaci uznania ich za dowody, albowiem zgodnie z treścią 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Na gruncie niniejszej sprawy skarżącego nie zawiadomiono o terminie wspomnianych oględzin w sposób określony w art. 79 § 1 K.p.a. uniemożliwiając mu tym samym nie tylko udział w przeprowadzeniu dowodu, lecz również wypowiedzenie się co do ustaleń poczynionych w trakcie tych czynności. Uchybienia tego nie konwaliduje zaś późniejsze zapoznanie strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jest to istotne chociażby ze względu na to, iż w toku całego postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie twierdził, że sporną reklamę umiejscowiono poza pasem drogowym drogi publicznej.

Sąd zauważa, że niedopuszczalną z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady związania organów władzy publicznej prawem (art. 7 Konstytucji RP) jest praktyka karania osoby, która dokonała zajęcia pasa drogi publicznej za okres sprzed wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W ocenie składu rozstrzygającego w niniejszej sprawie charakter kary administracyjnej uregulowanej w art. 40 ust. 12 u.d.p. wskazuje na to, że jednym z istotnych elementów powstania odpowiedzialności w tym zakresie jest bezprawność działania osoby dokonującej zajęcia pasa drogowego. Fakt działania niezgodnie z obowiązującymi przepisami musi być jednak stwierdzony w toku postępowania administracyjnego, a przynajmniej strona winna mieć świadomość, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do legalności jej poczynań. Wobec tego, w takiej sytuacji organ powinien zawiadomić stronę o istnieniu wątpliwości w tym zakresie albo poprzez informację o wszczęciu postępowania administracyjnego w tym zakresie albo zawiadamiając niezwłocznie o zastrzeżeniach co do lokalizacji obiektu w pasie drogi publicznej wynikających z oględzin dokonanych jeszcze przed wszczęciem takiego postępowania. Mając jednocześnie na uwadze, że organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zaistniały w realiach niniejszej sprawy stan faktyczny stanowi nie tylko ewidentne naruszenie zasady z art. 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu praktyka, polegająca na nakładaniu kary za zajęcie pasa drogowego za okres ponad 100 dni sprzed wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy strona kwestionuje ustalenia dotyczące usytuowania spornego obiektu a zarazem nie miała świadomości bezprawności swojego działania, jest niedopuszczalna i godzi nie tylko we wskazany wyżej przepis k.p.a. lecz również w art. 2 Konstytucji RP. Tego rodzaju działania organów administracji publicznej nie mogą znaleźć aprobaty, gdyż oznaczałoby to, iż organ zasadnie zwlekał z zainicjowaniem postępowania administracyjnego jedynie w celu zwiększenia wymiaru kary, która zostanie nałożona na stronę. W ocenie Sądu stanowi to przejaw naruszenia konstytucyjnej zasady związania organów władzy publicznej prawem, a w szczególności przepisu art. 12 § 1 k.p.a., który nakłada na organy obowiązek szybkiego działania, czego nie sposób dopatrzyć się w niniejszej sprawie. Trudno zarazem doszukać się innych motywów zaistniałej zwłoki, albowiem nigdzie, w toku całego postępowania poddanego kontroli Sądu nie wyjaśniono, dlaczego od daty pierwszych oględzin (tj. od dnia [...] r.) do dnia wszczęcia postępowania ([...] r.) upłynął tak znaczny okres czasu rzutujący przecież na wymiar kary nałożonej na stronę, co rodzi uzasadnione wątpliwości odnośnie rzeczywistych intencji, którymi kierował się organ pierwszej instancji rozstrzygając w niniejszej sprawie.

Chybiona okazała się natomiast argumentacja strony, zgodnie z którą lokalizacja spornej reklamy była konsekwencją realizacji uprawnień płynących z pozwolenia na budowę. Zezwolenie na zajęcia pasa drogowego jest bowiem wydawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym i nawet wówczas, gdy lokalizacja konkretnego obiektu w pasie drogi publicznej stanowi realizację innego przedsięwzięcia (na co w niniejszej sprawie brak jest jednoznacznych dowodów) nie zwalnia to inwestora z uzyskania stosownej decyzji w tym zakresie.

Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organy wezmą pod uwagę sformułowane przez Sąd uwagi oraz podejmą kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z dochowaniem reguł postępowania dowodowego, zapewnienia stronie udziału w całym postępowaniu, w tym również we wszystkich czynnościach dowodowych, zawiadamiając ją o nich z odpowiednim wyprzedzeniem. Orzekając o wymierzeniu ewentualnej kary pieniężnej organy rozważą jej wymiar mając na względzie poczynione w niniejszym wyroku uwagi dotyczące okresu zajęcia pasa drogi publicznej i płynących z tego faktu konsekwencji. W szczególności organy wezmą pod uwagę, że kara pieniężna nie powinna być nałożona za okres poprzedzający wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) stwierdzając w oparciu o art. 152 tej ustawy, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ustawy, a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika procesowego oraz ekwiwalent opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.