I SA/Wa 1894/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania H. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A i A. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. i A. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ strona w terminie trzyletnim nie zwróciła się do organu o podjęcie zawieszonego postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i kontynuowanie postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Zdaniem wnioskodawczyni organ I instancji błędnie przyjął, że podstawę zawieszenia postępowania stanowi art. 98 § 1 kpa podczas, gdy obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Skarbu Państwa wskazał, że na wniosek W. O. z 12 grudnia 1990 r. (następnie podtrzymany pismem z 18 czerwca 2006 r. przez H. W.) wszczęte zostało postępowanie w sprawie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. i A. G. nieruchomości w miejscowości K., powiat [...], województwo [...] (obecnie na terytorium [...]).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z 7 września 2009 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wystąpił do organu wojewódzkiego o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu uzyskania odpowiedzi z Ukrainy, jak również zakończenia postępowań spadkowych po małżonkach A. i A. G.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2009 r., zawiesił na wniosek strony, w trybie art. 98 § 1 k.p.a. postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W treści postanowienia organ poinformował stronę, iż zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Postanowienie Wojewody [...] zostało doręczone w dniu 22 września 2009 r., a upływ trzyletniego terminu, w którym strona mogła zwrócić się o podjęcie zawieszonego postępowania nastąpił [...] września 2012 r.

Strona postępowania, co zaznaczył Minister, przed upływem trzyletniego terminu nie wystąpiła do organu wojewódzkiego z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek stron (art. 98 § 1 k.p.a.), a nie jak podnosi odwołująca się art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Wynika to jednoznacznie z art. 98 § 2 k.p.a. O ile strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Minister stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W ocenie Ministra organ wojewódzki prawidłowo stwierdził, że brak wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania powoduje, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe i wymaga umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. W.

W skardze skarżąca wskazała, iż podtrzymuje zarzuty zgłoszone w odwołaniu od pełnomocnika od decyzji Wojewody i zaskarża ww. decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 98 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jak też naruszającą interes osób, które będąc stronami postępowania nie zostały poinformowane o zawieszeniu i umorzeniu postępowania. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i kontynuowanie postępowania zgodnie z wnioskiem.

Autorka skargi wywiodła, że prowadzone postępowanie zostało zawieszone – wskutek błędu organu – na podstawie art. 98 kpa, podczas gdy obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd tj. uznanie A. G., właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami kraju, za zmarłego i stwierdzenie prawa wnioskodawczyni do dziedziczenia po A. G.

Ponadto, skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że w toku oprowadzonego postępowania nie ujawniła danych osobowych ewentualnych spadkobierców, gdyż na chwilę obecną nie jest to możliwe ponieważ trwa poszukiwanie jakichkolwiek dokumentów na [...] Poza tym skarżąca wskazała na fakt, że ustalenie stron postępowania jest obowiązkiem organu, tak by mógł prawidłowo prowadzić postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływana dalej jako "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie jest zasadna, gdyż zarówno decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. odpowiadają bowiem prawu.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. zawiesił na wniosek H. W., reprezentowanej przez adwokata, postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. i A. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W treści ww. postanowienia zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, iż strona nie złożyła zażalenia na powyższe postanowienie o zawieszeniu postępowania. W okresie zawieszenia postępowania strona nie zwróciła się z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Nie składała też żadnych innych wniosków. Jak wynika z akt sprawy pierwszym podaniem, jakie wystosował pełnomocnik wnioskodawczyni po zawieszeniu postępowania, było odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. o umorzeniu postępowania.

W takiej sytuacji, w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie - co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10, LEX nr 1138074).

Stosownie do art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wykonania wezwania organu do zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełniania braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to wyłącznie od woli strony zależał będzie dalszy bieg postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005, s. 450 oraz H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, str. 126).

Zgodnie zatem z art. 98 § 2 k.p.a., brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, a za nim także Minister Skarbu Państwa, prawidłowo zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia, a postępowanie to może toczyć się wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa – art. 98 § 2 k.p.a. - nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, LEX nr 78917).

Prawidłowość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w słusznie przywołanym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, LEX nr 1082581, w którym Sąd ten podkreślił, iż w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji.

Nie sposób jest również podzielić wskazanego w skardze zarzutu naruszenia art. 98 § 1 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro, jak wynika z powyższych wywodów, organ zawiesił postępowanie na żądanie strony w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a., to podstawą zawieszenia tego postępowania nie mógł być art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na marginesie, wskazać trzeba, iż z przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wynika, iż ciężar udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej spoczywa na wnioskodawcy. Składając bowiem wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty strona powinna dołączyć do niego niezbędne dokumenty wymienione w art. 6 ww. ustawy. Jeśli strona tego nie uczyni, to zgodnie z art. 6 ust. 6 ww. ustawy, organ wzywa ją do usunięcia tych braków w terminie wskazanym w ustawie. Z przytoczonych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z akt sprawy wynika, iż szczególny tryb dowodzenia tych okoliczności został prawidłowo zastosowany przez organ w przedmiotowej sprawie. Organ wezwał skarżącą do zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Z uwagi na konieczność wykonania tego wezwania skarżąca wniosła o zawieszenie postepowania do czasu uzyskania odpowiedzi z [...], jak również zakończenia postępowań spadkowych po małżonkach A. i A. G., a organ prawidłowo uznał ten wniosek jako wniosek o fakultatywne zawieszenie postępowania w oparciu o art. 98 § 1 kpa.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia, wskutek wydania zaskarżonej decyzji, interesu osób, które będąc stronami postępowania nie zostały poinformowane o zawieszeniu i umorzeniu postępowania. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, iż niniejsze postępowanie, wszczęte na wniosek H. W., nie zamyka innym ewentualnym spadkobiercom A. i A. G. możliwości ubiegania się o rekompensatę w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji