II OSK 2729/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 260/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. S.na bezczynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na odmowę udostępnienia akt sprawy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] marca 2013 r. J. S. złożył skargę, w której domagał się uznania bezskuteczności aktu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) wyrażonego w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o odmowie udostępnienia akt z przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w dniu [...] listopada 2012 r. czynności kontrolnych na stanowiącej jego własność działce nr ew. [...] we wsi K., a przez to uznania uprawnienia do udostępnienia mu dokumentów z tej kontroli.

Sąd I instancji stwierdził, że z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych wynika, iż PINB w dniu [...] listopada 2012 r. przeprowadził na działce nr ew. [...] czynności kontrole w celu ustalenia stanu technicznego murowanego gospodarczego obiektu budowlanego. Z czynności tych sporządził protokół wraz z załącznikami w postaci szkicu sytuacyjnego oraz zdjęciami.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący, działający przez pełnomocnika zwrócił się do WINB z żądaniem wydania mu odpisów powyższych dokumentów. Poinformował przy tym wezwany organ, że z żądaniem takim zwracał się także do PINB oraz, że żądanie takie zostało wpisane do przedmiotowego protokołu, jednak dokumenty takie nie zostały mu wydane. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. PINB poinformował go jedynie o tym, że czynności kontrole w związku z interwencją zgłoszoną przez Gminę przeprowadzone zostały w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. postępowania skargowego, które nie przewidują możliwości wydawania odpisów dokumentów sporządzonych w toku takich czynności. Skarżący stwierdził, że ma interes prawny w otrzymaniu tych dokumentów, ponieważ kontrolę przeprowadzono w stosunku do przedmiotu jego własności. Dlatego zwrócił się do WINB o zajęcie merytorycznego stanowiska w tej kwestii, z uwagi na faktyczną odmowę wydania mu przez PINB żądanych dokumentów, a także o spowodowanie wydania mu ich.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. skierowanym do WINB pełnomocnik skarżącego podał, że będąc w dniu [...] stycznia 2013 r. w siedzibie organu ustnie odmówiono mu wglądu do akt sprawy z powołaniem się na tożsamą argumentację, jaką sformułował poprzednio PINB. Nie wydano jednak wtedy postanowienia o odmowie udostępnienia akt, o którym mowa w art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego wezwał WINB do wywiązania się z tego obowiązku, aby mógł skorzystać z prawa wniesienia zażalenia na odmowę udostępnienia akt.

Z kolei w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego skierował do WINB wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, powołując się na art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., poz. 270 zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez umożliwienie przeglądnięcia akt z czynności kontrolnych z dnia 29 listopada 2012 r. W ocenie autora pisma, działania administracyjne PINB (czynności kontrolne) mieściły się w pojęciu "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", w tym z ustawy – Prawo budowlane, w szczególności art. 81a i art. 81 c. Przepisy te określają prawa i obowiązki właścicieli obiektów budowlanych.

W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. WINB podał, że zarzuty podniesione przeciwko PINB w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. zostały rozpatrzone w trybie skargowym. WINB uznał, że PINB powinien udostępnić wnioskodawcy kopię protokołu, dlatego przekazano ją wnioskodawcy wraz z tym pismem. Jednak w ocenie WINB niezasadne było żądanie uwierzytelnienia takiej kopii. Czynności kontrole zostały przeprowadzone w trybie skargowym, a przepisy je regulujące nie odnoszą się do zagadnienia udostępnienia akt takiego postępowania. Nie znajdował zastosowania w sprawie art. 73 i art. 74 k.p.a.

W ocenie skarżącego, WINB w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił mu udostępnienia akt, czym naruszył jego interes prawny. Czynności kontrole przeprowadzone przez PINB, a w konsekwencji czynności WINB, mieszczą się w pojęciu "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Za stanowiskiem tym przemawiać ma dyspozycja art. 81a i art. 81 c ustawy – Prawo budowlane. Czynności organu nadzoru budowlanego rodzą w stosunku do właściciela obiektu budowlanego określone prawa i obowiązki. Skoro nie przybierają one formy decyzji lub postanowienia należy uznać je za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 260/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na bezczynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na odmowę udostępnienia akt sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w postępowaniu przed organem administracji publicznej, jest niekwestionowany przez strony i może stanowić podstawę faktyczną wyrokowania. Dla oceny trafności skargi istotne, zdaniem Sądu, są następujące ustalenia. W dniu [...] listopada 2012 r. PINB przeprowadził kontrolę stanu faktycznego budynku na działce nr [...], położonej w miejscowości K.. Pełnomocnik właściciela tej działki biorący udział w czynnościach kontrolnych zażądał od organu wydania odpisu protokołu kontroli wraz z załącznikami, a później także uwierzytelnienia tych dokumentów. PINB żądań tych nie uwzględnił. Dlatego w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił do WINB z żądaniem "zajęcia merytorycznego stanowiska w przedstawionej kwestii" i "spowodowanie by PINB wydał te dokumenty". W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego poinformował WINB, że poprzednie pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. stanowiło zażalenie na bezczynność PINB w sprawie wydania żądanych dokumentów. W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. poinformował WINB, że [...] stycznia, będąc w siedzibie organu, ustnie – bez wydania postanowienia - odmówiono mu wglądu do akt i dlatego wezwał WINB do udostępnienia mu ich. W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącego skierował do WINB wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez umożliwienie mu przejrzenia akt. Organ odpowiedział pismem z dnia [...] lutego 2013 r., z treści którego wynika, że kopię protokołu z kontroli przekazano wraz z odpowiedzią organu.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozstrzyganej sprawy, przedmiotem skargi jest bezczynność WINB polegająca na niewydaniu uwierzytelnionej kopii protokołu wraz z załącznikami. W takiej sytuacji, stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę mógłby zobowiązać organ do dokonania określonej czynności. Nieprecyzyjnie zatem skarżący przedmiot skargi określił "akt lub czynność", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ w takim przypadku, zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę mógłby tylko uchylić taki akt albo stwierdzić bezskuteczność czynności. Tymczasem celem skarżącego było uzyskanie protokołu kontroli. Dlatego wielokrotnie podkreślał, że pomimo zgłaszanych żądań nie uzyskał żądanych dokumentów. Świadczy to o podnoszeniu zarzutu bezczynności organu, aniżeli wadliwości "aktu lub czynności", których przedmiotem miałoby być wydanie protokołu. Powyższe sprecyzowanie przedmiotu skargi jest więc dla skarżącego korzystne, jeżeli chodzi o możliwe do zastosowania w tym postępowaniu środki prawne. Zdaniem Sądu, skarga jest jednak nietrafna, gdyż Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu. Protokół kontroli stanu technicznego budynku jest czynnością materialną potwierdzającą zaistnienie określonego faktu, czyli przeprowadzenia kontroli jej przedmiotu i czasu, w którym była dokonywana. Protokół taki, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest aktem ani czynnością wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie protokół potwierdzał oględziny stanu budynku przeprowadzone na podstawie przepisów Prawa budowlanego, które samodzielnie regulują sposób realizacji zadań przez organy nadzoru budowlanego. Nie był to jednak protokół potwierdzający czynność procesową dokonaną w toku postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie kontrolne nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Trafnie zatem wskazał WINB, że do kontroli realizowanej na podstawie przepisów art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania przepisy odnoszące się do akt sprawy administracyjnej, niemniej strona biorąca udział w czynności kontrolnej może domagać się kopii protokołu. Z tego też powodu udostępniono skarżącemu kopię protokołu, co zostało potwierdzone w piśmie WINB. W takim stanie rzeczy, w chwili orzekania przez Sąd spełnione zostało żądanie skarżącego, a to musiało skutkować oddaleniem skargi. Organ ten nie pozostawał bowiem w stanie bezczynności.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył J. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 3 § 2 pkt 4, art. 146 § 1 i § 2, art. 149 i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie miały miejsce czynności z zakresu administracji publicznej skutkujące powstaniem dla skarżącego kasacyjnie uprawnień i obowiązków oraz poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przedmiotem wniesionej skargi była bezczynność organu administracji polegająca na niewydaniu uwierzytelnionej kopii protokołu kontroli obiektu budowlanego, podczas gdy skarżący domagał się uznania bezskuteczności aktu administracyjnego wyrażonego pismem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], którym to aktem odmówiono skarżącemu udostępnienia akt dotyczących czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2012 r.,

2) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

– błędne uznanie, że sprawa dotyczy bezczynności organu administracji podczas gdy skarżący kwestionował prawidłowość aktu administracyjnego jakim była odmowa udostępnienia dokumentacji zgromadzonej w związku przeprowadzeniem kontroli obiektu budowlanego,

– lakoniczne odniesienie się do argumentów podniesionych w skardze.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. S.nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodzić należy się z podniesionym w skardze kasacyjnej stwierdzeniem, że Sąd I instancji niewłaściwe określił przedmiot skargi wniesionej przez J. S.. Analiza treści tej skargi pozwala stwierdzić, że intencją osoby ją wnoszącej było żądanie uznania przez Sąd "bezskuteczności aktu Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wyrażonego pismem z dnia [...].02.2013 r., nr [...]" (str. 7 skargi). Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien więc dokonać oceny zasadności tak określonej skargi. Nie było potrzeby interpretacji przez Sąd treści skargi i formułowania poglądu, że skarga ta jest w istocie skargą na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uchybienie Sądu nie mogło być jednak podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mimo przyjęcia przez Sąd błędnego założenia, że skarga wniesiona przez J. S.jest skargą na bezczynność rozstrzygnięcie Sądu polegające na oddaleniu skargi odpowiada prawu. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r.. nr [...]nie można uznać za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Aby czynność materialno-techniczna lub akt mogła być poddana kontroli sądu administracyjnego musi spełniać następujące warunki:

a) musi być podejmowana przez organ administracji lub inne podmioty uprawnione do rozstrzygania spraw administracyjnych;

b) musi mieć charakter władczy;

c) musi być podejmowana w sprawie indywidualnej;

d) musi mieć charakter publicznoprawny;

e) musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Treść pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] (k – 7 akt administracyjnych) wskazuje, że nie zostało w nim zawarte rozstrzygnięcie o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego kasacyjnie. Jest to pismo zawierające treści wyłącznie o charakterze informacyjnym. Organ administracji poinformował w nim skarżącego kasacyjnie, że powinna zostać mu udostępniona kopia protokołu, że kontrola przeprowadzona została w trybie postępowania skargowego, że do postępowania tego nie miały zastosowania art. 73 – 74 k.p.a. oraz, że akta postępowania skargowego są dokumentami o charakterze wewnętrznym i organ administracji nie ma obowiązku umożliwiania przeglądania tych akt przez podmioty, których dotyczyło postępowania skargowe. Organ administracji pismem tym nie nałożył na skarżącego kasacyjnie jakiegokolwiek obowiązku. Organ administracji przesyłając skarżącemu kasacyjnie informację zawartą w tym piśmie nie pozbawił skarżącego kasacyjnie uprawnień przysługujących mu na mocy powszechnie obowiązującego prawa.

Do postępowania skargowego (Dział VIII k.p.a.) nie ma zastosowania art. 73 § 1 k.p.a., który to przepis normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Dokumenty wytworzone w tym postępowaniu są jednak dokumentami urzędowymi, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej (Dz. U. z 6 września 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Z art. 6 ust. 1 pkt 4 a tej ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ administracji nastąpi poprzez wydanie decyzji (art. 16 ust. 1). Skarżący kasacyjnie chcąc zapoznać się z aktami postępowania skargowego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego może skorzystać z możliwości przewidzianych w tej ustawie. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że organy administracji, w odniesieniu do dokumentów wytworzonych w postępowaniu skargowym rozstrzygają kwestię dostępu do tych dokumentów poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej lub wydanie aktu administracyjnego. Nawet więc, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny, tak jak chciał tego skarżący rozpoznał skargę na "akt administracyjny Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonego w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]", to skargi tej nie mógłby uwzględnić. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 3 § 2 pkt 4, art. 146 § 1 i § 2 i art. 149 § 1 p.p.s.a. Nie ma również podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 134 § 1 p.p.a.s. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.