II GSK 1621/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 50/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej zwanej "p.p.s.a."), uwzględnił skargę stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w miejscowości [...], uchylając decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2011 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu administracji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności koncesji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...], udzielonej O. Spółce z o.o. z siedzibą w [...] na wydobywanie kruszywa naturalnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji orzekającego w sprawie. Organ ten stwierdził, że pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. stowarzyszenie "[...]" wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. o przyznaniu O. Spółce z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego we wsiach [...], [...] i [...]. We wniosku stowarzyszenie wskazało, że wspomniana koncesja jest nieważna, bowiem wydano ją z naruszeniem art. 15 ust. 3, art. 22 ust. 3, art. 22 ust. 4, art. 25 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96) oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."). Naruszenie tych przepisów miało polegać na: pominięciu w koncesji terminu rozpoczęcia działalności i wymagań w zakresie działalności objętej koncesją (w tym w szczególności w zakresie ochrony środowiska), braku wskazania w koncesji zasobów złoża kopaliny możliwych do wydobycia, a także minimalnego stopnia ich wykorzystania, faktycznym udzieleniu koncesji na czas nieoznaczony, niesporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego obejmującego także wieś [...], wydaniu koncesji naruszającej wymagania ochrony środowiska.

Wspomniany wniosek o stwierdzenie nieważności został skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które uznało się jednak za organ niewłaściwy i postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. przekazało wniosek Ministrowi Środowiska. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej koncesji Wojewody [...], jednakże na skutek wniosku stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z dnia [...] października 2011 r. uchylił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie i odmówił stwierdzenia nieważności koncesji z dnia [...] kwietnia 1998 r.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że wprawdzie wspomniana koncesja nie zawiera jednoznacznego terminu rozpoczęcia działalności, jednak uchybienia tego nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Zdaniem Ministra, datę rozpoczęcia działalności wyznaczono w koncesji poprzez odesłanie do terminu zatwierdzenia projektu zagospodarowania złoża "[...]". Organ administracji podkreślił, że nie ma dowodów na to, iż decyzja o przyznaniu koncesji została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Takiego charakteru nie ma wskazane przez stowarzyszenie uchybienie art. 22 pkt 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, gdyż przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, że w treści koncesji obligatoryjnie należy podać dokładną datę rozpoczęcia działalności. W ocenie Ministra Środowiska, termin ten może być określony w sposób opisowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydane w sprawie decyzje Ministra Środowiska naruszały przepisy postępowania administracyjnego (w szczególności art. 107 § 3, art. 7 i art. 11 k.p.a.) w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister Środowiska naruszył przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a., to jest przepis określający elementy uzasadnienia decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, że w decyzji organu znajduje się jedynie lakoniczne stwierdzenie, iż brak jednoznacznie wskazanego terminu rozpoczęcia działalności nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tymczasem była to tylko jedna z kilku wad koncesji podniesionych przez skarżące stowarzyszenie. Minister nie odniósł się natomiast do pozostałych podniesionych przez stowarzyszenie powodów, które w ocenie strony miały uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu koncesji. Zdaniem Sądu, brak odniesienia się przez organ administracji do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., dotyczącego obligatoryjnej części decyzji, jaką jest jej uzasadnienie.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), a więc nie może być sformułowane ogólnikowo. Sąd zauważył ponadto, że przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał w związku z tym, że motywy, którymi kierował się organ rozstrzygając daną sprawę, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu, bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów. Ponadto, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny.

Sąd zobowiązał Ministra Środowiska, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadził postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a. i odniósł się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadził w sprawie, by następnie na jego podstawie podjąć rozstrzygnięcie prawidłowo uzasadnione i o przekonywującej treści.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła spółka z o.o. O. Spółka zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą polegającą na naruszeniu art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji,

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia, w jaki sposób wskazane w wyroku Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ w na wynik sprawy.

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że argumentacja organu w kwestii określenia w koncesji terminu rozpoczęcia działalności choć faktycznie nie może być zaliczona do obszernych, to jednak nie można jej uznać za lakoniczną, bowiem organ w zwięzły, ale jasny sposób przedstawił w tym zakresie swoje stanowisko. Zdaniem spółki, Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił również działania organu w zakresie odniesienia się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej. Wniosek ten wymienia co prawda kolejne zarzuty pod adresem decyzji koncesyjnej, ale - zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną - są one bezzasadne i bezzasadność ta ma charakter oczywisty.

W ocenie strony, brak w zaskarżonej decyzji obszernego uzasadnienia dotyczącego pozostałych zarzutów stowarzyszenia nie miał znaczenia, ponieważ nie mógł mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż szczegółowe odniesienie się do tychże zarzutów i tak prowadziłoby do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera argumentacji, która wskazywałaby, jaki był wpływ błędów popełnionych przez organ administracji na wynik rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska (reprezentowany przez radcę prawnego) poparł tenże środek odwoławczy i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W piśmie procesowym z dnia 18 września 2012 r. stowarzyszenie "[...]" (reprezentowane przez radcę prawnego) wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od spółki wnoszącej ten środek odwoławczy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej zakreślił zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) uznaniu, że organ administracji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz lakonicznie uzasadnił decyzję, 2) braku wykazania w uzasadnieniu wyroku wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy, 3) wydaniu wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji uchybił wspomnianym przepisom postępowania administracyjnego oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować wyeliminowaniem rozstrzygnięć organu z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla to rozstrzygnięcie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe było stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie taka zależność zachodziła.

Zasadniczym mankamentem wydanych w sprawie rozstrzygnięć organu administracji był brak odniesienia się w ich uzasadnieniach do wszystkich zarzutów sformułowanych przez stowarzyszenie "[...]" we wniosku o stwierdzenie nieważności koncesji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Takie działanie organu naruszało - co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji - przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a., ale również art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów określa, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 8 k.p.a. ("Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej") i art. 11 k.p.a. ("Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu") określają dwie istotne zasady postępowania administracyjnego - odpowiednio: zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasadę przekonywania. Niewątpliwie brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu wydawanej decyzji do wszystkich argumentów wskazanych przez stronę postępowania: 1) uchybia obowiązkowi właściwego sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia, 2) może wskazywać, że organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, 3) nie budzi zaufania strony, która podniosła takie pominięte zarzuty, a przede wszystkim 4) skutkuje brakiem wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził naruszenie przez organ administracji wspomnianych przepisów postępowania administracyjnego.

Pozostaje zatem ocenić, czy stwierdzone naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, bowiem tylko wówczas jest możliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również i w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Brak odniesienia się przez organ administracji do większości zarzutów wskazanych przez stowarzyszenie "[...]" we wniosku o stwierdzenie nieważności koncesji udzielonej O Spółce z o.o. ewidentnie uniemożliwił stowarzyszeniu uzyskanie wiedzy o powodach uznania przez organ, że wspomniana koncesja nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów wskazanych we wniosku. Co więcej, takie działanie organu administracji utrudniało sformułowanie przez stronę zarzutów w stosunku do wydanej decyzji, zaś Sądowi pierwszej instancji w istocie uniemożliwiło kontrolę legalności stanowiska Ministra Środowiska o braku podstaw do stwierdzenia nieważności wspominanej wyżej koncesji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku powody uznania stwierdzonych naruszeń procedury administracyjnej za istotne i skutkujące uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. Stwierdził bowiem (str. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że brak wskazania w decyzji motywów, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy, pozbawił stronę możliwości obrony jej słusznych interesów oraz że uzasadnienie decyzji stanowi jeden niezbędnych warunków skutecznej kontroli decyzji przez sąd administracyjny. Z uwagi na to uznać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny za całkowicie nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny może naruszyć ten przepis, jeśli wyda wyrok przed zamknięciem rozprawy albo gdy przyjęta przez sąd podstawa rozstrzygnięcia nie ma oparcia w aktach sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej starał się wykazać, że brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu decyzji do zarzutów stowarzyszenia nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem zarzuty te były bezzasadne i nie mogłyby zmienić rozstrzygnięcia organu. Kasator przytoczył argumenty, które - jego zdaniem - świadczyły o nietrafności wspomnianych zarzutów stowarzyszenia i stwierdził, że gdyby Sąd pierwszej instancji oparł się na aktach sprawy, to doszedłby do takich samych wniosków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną jest bezzasadne, bo pomija całkowicie ustanowiony w Polsce model sądowej kontroli działalności administracji publicznej, a nadto wskazuje na niezrozumienie normy skierowanej do sądu administracyjnego w art. 133 § 1 p.p.s.a. Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola legalności działań administracji publicznej a nie zastępowanie organów administracji w wypełnianiu ich ustawowych obowiązków. Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do rozpoznania zarzutów postawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności koncesji, lecz miał obowiązek skontrolować legalność stanowiska organu administracji m.in. w zakresie tych zarzutów. Wyczerpujące motywy stanowiska organu administracji strona postępowania administracyjnego powinna poznać z uzasadnienia wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia a nie dopiero z uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, kontrolującego takie rozstrzygnięcie organu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok nie na podstawie akt sprawy. Wręcz przeciwnie - uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd przeanalizował akta, stwierdzając że organ administracji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że strona, która wniosła rozpoznaną skargę kasacyjną (a uczestnik postępowania przed Sądem pierwszej instancji) - broniąc zaskarżonej decyzji - nie powinna ponieść skutków finansowych ewidentnych uchybień popełnionych przez organ administracji przy sporządzaniu uzasadnienia decyzji.

PG