IV SAB/Gl 128/13

Uzasadnienie

W dniu [...] J.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wójta Gminy N. w związku z nieudostępnieniem mu żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu [...] złożył do wskazanego organu wniosek o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nagrań dźwiękowych z sesji Rady Gminy N. z okresu od [...] do [...] (ze wskazaniem konkretnych dat sesji). W piśmie z dnia [...] otrzymał odpowiedź organu, że na mocy Statutu Gminy N. nagranie przechowywane jest do czasu przyjęcia protokołu z obrad z poprzedniej sesji. Skarżący podniósł, że z sesji Rady Gminy z dnia [...] i [...] nagrania fizycznie istnieją, gdyż protokoły z tych sesji nie zostały zatwierdzone i przyjęte, więc organ co najmniej z tych sesji powinien udostępnić pliki dźwiękowe. Ponadto zaznaczył, że organ nie przedłożył żadnego dowodu na likwidację wcześniejszych nagrań z sesji, gdyż taka czynność nie miała dotychczas miejsca, a tym samym należy przyjąć, że nagrania z poprzednich sesji również fizycznie istnieją.

W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie. Motywując powyższe podniesiono, że w sprawie nagrań dźwiękowych sesji rady gminy w orzecznictwie sądowym prezentowane są dwa stanowiska. Według jednego z nich wskazane nagrania uznaje się za informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej (wyrok WSA w Opolu z 12.10.2009 r. sygn. akt II SA/Op 216/09 i WSA w Gdańsku z dnia 18/04.2012 r. sygn. akt II SAB/Gd 14/12). Natomiast według drugiego nie stanowią one informacji publicznej w przypadku, gdy "zapisy magnetofonowe stanowią jedynie środek pomocniczy do sporządzenia protokołu pisemnego" i nie zostały dopuszczone "jako format dokumentacji pracy rady i komisji w systemie kancelaryjnym urzędu". W takich przypadkach dopiero pisemny protokół stanowi informacje publiczną (wyrok WSA w Krakowie z dnia 25.10.2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Przytoczono także twierdzenia NSA zawarte w wyroku z dnia 16.04.2010 r. sygn. akt I OSK 14/10, że zasadą jest, że organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół , który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady.

Następnie wskazano na zapisy statutu Gminy N., w myśl których Sekretarz Gminy w uzgodnieniu z Przewodniczącym Rady sporządza z każdej sesji protokół oraz, że przebieg sesji może być nagrywany a nagranie przechowuje się do czasu przyjęcia protokołu z obrad poprzedniej sesji. Zaznaczono, że w statucie brak jest jakichkolwiek postanowień regulujących utrwalanie i przechowywanie przedmiotowych nagrań oraz zasad ich gromadzenia w systemie kancelaryjnym Urzędu Gminy N. Na tej podstawie wywodzono, że nagrania dźwiękowe sesji Rady Gminy N., są jedynie materiałem pomocniczym do sporządzenia pisemnego protokołu i nie stanowią informacji publicznej. Natomiast informacją publiczną jest pisemny protokół sesji i ten dokument podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazano, że w odpowiedzi na wniosek skarżący został poinformowany, że informację publiczną stanowi protokół sesji Rady Gminy, a także o zasadach udostępnienia tego dokumentu. Na prawidłowość udzielania wnioskodawcy odpowiedzi w oparciu o art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku gdy nagrania dźwiękowe z sesji rady gminy nie mogą być udostępnione wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 257/09. W związku z powyższym skargę uznano za bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana.

Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198), zwanej dalej "u.d.i.p.", udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialnotechnicznej. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zastosowanie trybu udostępnienia informacji publicznych przewidzianego w powołanej ustawie jest możliwe w przypadku, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja jest informacją publiczną, zaś adresat wniosku jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia i jest jej dysponentem.

W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje bezczynności Wójta Gminy N. w niezałatwieniu jego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...], dotyczącego udostępnienia nagrań dźwiękowych z sesji Rady Gminy N. za okres od [...] do [...] w formie płyty CD. Organ uznał natomiast, że nagrania te są jedynie materiałem pomocniczym do sporządzenia pisemnego protokołu i nie stanowią informacji publicznej. Natomiast informacją publiczną jest dopiero pisemny protokół sesji i ten dokument podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy nagranie z sesji rady gminy stanowi informację publiczną. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie przy czym przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy a zatem nie tworzy zamkniętego katalogu rodzaju i źródeł informacji. To natomiast prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Do wskazanych w art. 4 ust. 1 podmiotów niewątpliwie należą organy gminy, a więc także rada gminy. Rada gminy obraduje na sesjach, zatem nie ulega żadnej wątpliwości, że przebieg sesji rady stanowi informację o działalności tego organu, a więc jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i każdy ma prawo dostępu do takiej informacji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów pochodzących z powszechnych wyborów, a więc i do posiedzeń rady gminy. Prawo to znalazło swoje normatywne rozwinięcie w art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i 19 tej ustawy i jest realizowane poprzez wstęp na posiedzenia organów i udostępnienie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skoro w powyższych przepisach jest mowa o prawie "dostępu" oznacza to obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym też kopii nagrań w dostępnej formie, o ile w ten sposób dokumentuje się także posiedzenia rady, a więc o ile nagrania te zostały formalnie sporządzone (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 października 2009 r. sygn.. akt II SA/Op 216/09). Nagranie posiedzenia sesji rady jest niewątpliwie materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji i dokonanych czynności rady, a zatem jest przejawem działalności kolegialnego organu. Wobec tego przyjąć należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. , materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia organu władzy publicznej stanowią informację o sprawach publicznych. Nagranie posiedzenia sesji rady zapisane na nośniku w postaci m.in. taśmy magnetofonowej stanowią zatem informację publiczną. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. sygn.akt I OSK 2215/11, lex nr 1122883), w tym przypadku wyłącznie do protokołu z sesji.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zgodnie z postanowieniami statutu Gminy N. (§ 50 ust. 2) przebieg sesji może być nagrywany, co oznacza, że nagrania takie są formalnie sporządzane, a zatem posiadają walor nośnika informacji publicznej. Prawo do informacji realizuje się natomiast m.in. poprzez dostęp do materiałów z posiedzenia tego organu, a więc i do nagrań, bez względu na okoliczność, w jakim celu nagranie to organ wykonał. Zatem nie stanowi usprawiedliwienia dla odmowy udostępnienia tej informacji podnoszony aspekt, iż nagrania te stanowią wyłącznie materiał pomocniczy do sporządzenia pisemnego protokołu i z tego powodu nie są informacją publiczną. Natomiast okoliczność, że nagranie przechowuje się do czasu przyjęcia protokołu z obrad poprzedniej sesji (§ 50 ust. 2 statutu) może mieć znaczenie w przypadku żądania informacji w formie dostępu do tego nagrania, gdy zostało ono już skasowane po przyjęciu protokołu. Wówczas organ nie dysponując taką informacją z oczywistych względów nie ma obowiązku jej udostępnienia.

Jeżeli zatem posiedzenie rady zostało formalnie utrwalone w formie nagrania dźwiękowego, to brak jest podstaw aby materiału dokumentującego przebieg posiedzenia rady gminy w tej formie nie udostępnić, skoro świadczy on o działalności tego organu. Stanowi on bowiem informację o treści posiedzenia tego organu a zatem, jak już wskazano, jest informacją publiczną. Co więcej do czasu sporządzenia protokołu z sesji oraz jego zatwierdzenia materiał ten jest jedyną dostępną formą udokumentowania przebiegu obrad rady, a jego udostępnienie realizuje prawo do informacji publicznej określone w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy. Również NSA w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku wskazał na udostępnienie takich materiałów. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę sporządzenie oraz udostępnienie protokołu z sesji rady gminy nie stanowi podstawy do odmowy udostępnienia materiałów audiowizualnych sporządzonych z takiej sesji, gdyż te w przeciwieństwie do protokołu, rejestrują w pełni obrady tego organu. Przeciwny pogląd nie znajduje uzasadnienia w treści art. 19 u.d.i.p., w myśl którego organ sporządza i udostępnia protokół obrad, chyba że sporządzi i udostępni materiał rejestrujący w pełni obrady organu.

Skoro nagrania dźwiękowe z sesji Rady Gminy N. stanowią nośnik informacji publicznej to organ powinien je udostępnić w formie i w sposób wskazany we wniosku, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje organ nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wówczas organ powinien zastosować tryb określony w art. 14 ust. 2 ustawy. Natomiast , jeżeli organ nie dysponuje takimi nagraniami za dany okres określony we wniosku powinien o tym wprost powiadomić wnioskodawcę. Obowiązek udzielenia informacji ciąży bowiem na podmiocie zobowiązanym tylko wówczas, gdy taką informację posiada.

Tymczasem organ nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej w żądanej we wniosku formie i w sposób w nim wskazany, nie wydał w sprawie decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej, jak również nie powiadomił wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu żądanych nagrań za wskazane we wniosku okresy. Powyższe postępowanie organu świadczy zatem o tym, że pozostaje on w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...].

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 tej ustawy. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a.). Sąd nie dopatrzył się natomiast w powstałej bezczynności Wójta rażącego naruszenia prawa, gdyż organ ten zareagował na wniosek skarżącego, a bezczynność w zakresie informacji publicznej wynikła z błędnej oceny, co do realizacji żądania.