II SA/Wa 1439/13

Uzasadnienie

Rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] (pkt 1) Dowódca Sił [...], stosując art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 44 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), a także art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) w związku z art. 78 ust. 1 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. Nr 218, poz. 1699 ze zm.), zwolnił B. O. ze stanowiska służbowego radcy prawnego w Dowództwie [...] i z dniem [...] lutego 2005 r. wyznaczył na stanowisko służbowe referenta prawnego [...] w Dowództwie [...], etat [...], stopień etatowy: [...], U: 15B, [...], ustalając okres kadencji od dnia [...] lutego 2005 r. do dnia [...] stycznia 2008 r.

Nie zgadzając się z powyższym rozkazem personalnym, B. O. w odwołaniu do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego zakwestionował nieprawidłowe zaszeregowanie jego stanowiska służbowego do grupy uposażenia 15B, zamiast do grupy 16A, wskazując, że stanowisko radcy prawnego winno odpowiadać stanowisku głównego specjalisty lub równorzędnemu. W jego ocenie, przyznanie radcy prawnemu uposażenia na poziomie starszego specjalisty świadczy o rażącym naruszeniu art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ww. ustawy o radcach prawnych, a także o naruszeniu art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), a ponadto jest wyrazem ignorowania utrwalonej linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego w przedmiotowej kwestii. Podniósł również, że stanowisko referenta prawnego nie odpowiada statusowi radcy prawnego, który posiada od dnia [...] października 1998 r.

Zainteresowany, podnosząc przedstawione zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zaszeregowania stanowiska służbowego do grupy uposażenia 15B oraz nazwy stanowiska i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie uposażenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty, zaszeregowanego do grupy uposażenia 16A, i poprzez zmianę stanowiska z referenta prawnego na radcę prawnego.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, mając za podstawę art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Dowódcy Sił [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] (pkt 1), nie znajdując przesłanek do uwzględnienia odwołania.

W motywach decyzji organ wyjaśnił, że jakkolwiek przepisy ww. ustawy o radcach prawnych przyznają radcy prawnemu – żołnierzowi zawodowemu uposażenie na poziomie nie niższym, niż uposażenie przewidziane dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska, to jednak w niniejszej sprawie wyznaczenie B. O., będącego radcą prawnym, na stanowisko referenta prawnego w tej konkretnej jednostce wojskowej z uposażeniem 15B spełnia warunki ustawowe. Jeśli bowiem zarówno regulaminy organizacyjne, jak i przepisy płacowe nie przewidują w danej jednostce stanowiska głównego specjalisty, to zasadnym jest przyznanie radcy prawnemu, pełniącemu służbę na stanowisku referenta prawnego, uposażenia na poziomie stanowiska równorzędnego. Zdaniem organu, zaszeregowanie stanowiska radcy prawnego na poziomie kierowników znaczących komórek organizacyjnych jednostki wojskowej odpowiada przepisom ustawy o radcach prawnych. Natomiast nazwa stanowiska służbowego "referent prawny" została określona etatem [...] i na tak oznaczone stanowisko może być wyznaczony jedynie żołnierz zawodowy posiadający uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego. Z tych względów organ uznał, że zaskarżony rozkaz personalny jest prawidłowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. O. wyraził krytyczną ocenę stanowiska prezentowanego przez orzekające w sprawie organy wojskowe, podnosząc, że w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej grupą uposażenia przewidzianą dla stanowiska służbowego głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska jest grupa uposażenia 16A, z zaszeregowaniem do stopnia etatowego pułkownika, natomiast grupa uposażenia 15B przewidziana została w Siłach Zbrojnych RP dla stanowiska starszego specjalisty, z zaszeregowaniem do stopnia etatowego podpułkownika. Okoliczność ta w sposób jednoznaczny wskazuje, że uposażenie z grupy 15B nie będzie się kształtować na poziomie uposażenia głównego specjalisty, a radca prawny ma być uposażony na tym właśnie poziomie. Radca prawny, będący żołnierzem zawodowym, uposażony jak starszy specjalista, nie jest uposażony jak główny specjalista, to zaś świadczy o oczywistym naruszeniu art. 224 ust. 1 ww. ustawy o radcach prawnych, które powinno być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto, nazwa stanowiska służbowego "referent prawny" nie odpowiada jego kwalifikacjom i uprawnieniom radcy prawnego, które posiada od dnia [...] października 1998 r. W ocenie skarżącego, podjęcie w jego sprawie decyzji, które naruszają jego status zawodowy i uposażeniowy jako radcy prawnego, winno prowadzić do uwzględnienia skargi i wyeliminowania wadliwych rozstrzygnięć z obrotu prawnego, poprzez ich uchylenie, a także stanowić podstawę do zasądzenia ewentualnych kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jaką przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego.

Z uwagi na fakt, iż sprawa niniejsza dotyczy radcy prawnego, będącego żołnierzem zawodowym, konieczne jest także przywołanie treści art. 8 ust. 5 ww. ustawy o radcach prawnych, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie".

Artykuł 75 ustawy o radcach prawnych wyjaśnia, że stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich, będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej (co oznacza żołnierzy zawodowych), funkcjonariuszami Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Służby Więziennej w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą określają przepisy odrębnych ustaw. Z przepisu tego wynika zatem, że w zakresie nieuregulowanym ustawą o radcach prawnych kwestie związane z treścią stosunku służbowego radcy prawnego, będącego żołnierzem zawodowym, w tym w szczególności kwestię uposażenia, określają przepisy pragmatyczne.

Stosując art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 w związku z art. 75 ww. ustawy o radcach prawnych odpowiednio do sytuacji skarżącego, jego treść winna być odczytywana następująco: radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku służbowego żołnierza zawodowego ma prawo do uposażenia i innych świadczeń określonych w przepisach regulujących stosunek służbowy żołnierza zawodowego. Wiadomym jest, że do wszystkich żołnierzy zawodowych stosuje się te same przepisy pragmatyczne, a więc dla uposażenia nie ma znaczenia prawnego, w której jednostce wojskowej, i na którym poziomie dowodzenia radca prawny, będący żołnierzem zawodowym, pełni służbę. Istotne natomiast jest, że uposażenie to nie może być niższe od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska.

Przepis art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) stanowi, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Kwestię stawek uposażenia zasadniczego i grup uposażenia normują: rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 423 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie określenia grup uposażenia (Dz. U. Nr 50, poz. 487 ze zm.). Pierwszy z tych aktów prawnych wskazuje grupy uposażenia i przypisane do nich określone wartości kwotowe miesięcznego uposażenia, drugi natomiast przyporządkowuje stopień etatowy do określonej grupy uposażenia. I choć ich treść nie określa stanowiska głównego specjalisty, to orzekające w sprawie organy wojskowe nie negują, że takowe funkcjonuje w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych, jest bowiem normowane przepisami wewnętrznymi, lecz występuje jedynie na wyższych poziomach dowodzenia Siłami Zbrojnymi. Chodzi zatem o wewnętrzne źródło prawa, regulujące strukturę stanowisk służbowych, przewidzianych dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę w Siłach Zbrojnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 3 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 1494/08 (publ. LEX nr 595166) i z dnia 30 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 664/11 (publ. LEX nr 1149414) zwrócił uwagę, że art. 224 ust. 1 ww. ustawy o radcach prawnych składa się z dwóch części, z których pierwsza to zasada stosowania w zakresie uposażeń żołnierzy zawodowych przepisów pragmatycznych (poprzez art. 8 ust. 5 w związku z art. 75 ww. ustawy o radcach prawnych), druga zaś – statuuje zakaz przyznawania radcom prawnym – żołnierzom zawodowym uposażenia na poziomie niższym od uposażenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego.

Bez wątpienia regulacja ta ma charakter gwarancyjny, gdyż w ten sposób ustawodawca zrównuje pod względem wynagrodzenia (uposażenia) stosunek pracy radcy prawnego ze stosunkiem służbowym, zapewniając, by w obu przypadkach radca prawny nie otrzymywał niższego wynagrodzenia (uposażenia), niż to, które przysługuje w danej strukturze organizacyjnej na stanowisku głównego specjalisty lub stanowisku równorzędnym. Między innymi dlatego w przepisie art. 224 ust. 1 ww. ustawy o radcach prawnych jest mowa o "jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego", wszak chodzi tu o każdy, nawet najmniejszy, podmiot mający zdolność zatrudniania. W przypadku struktury wielozakładowej, oznaczać to będzie konieczność obowiązywania w każdej jednostce tych samych zasad kwalifikowania stanowisk i wynagradzania.

Właśnie poprzez fakt, że przepis ten ma charakter gwarancyjny należy jego brzmienie odnosić do wszystkich radców prawnych, a więc nie tylko zatrudnionych na podstawie stosunku pracy w podmiotach prawa prywatnego, ale także we wszelkich instytucjach publicznych, w tym także do tych radców prawnych, którzy wykonują ten zawód na podstawie stosunku służbowego. Jest rzeczą oczywistą, że w wielu podmiotach prawa prywatnego w strukturze zatrudnienia nie przewiduje się stanowisk głównego specjalisty, dlatego wówczas wynagrodzenie radcy prawnego winno odpowiadać stanowisku równorzędnemu, czyli najwyższemu specjalistycznemu stanowisku w obowiązującej strukturze. Prawo radcy prawnego do wynagrodzenia nie niższego, niż wynagrodzenie przewidziane dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, powstaje także w sytuacjach, w których u danego pracodawcy układ zbiorowy pracy lub przepisy o wynagradzaniu pracowników nie zawierają tabel zaszeregowania pracowników oraz tabel ich wynagradzania, a ustalenie wynagrodzenia dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy następuje na podstawie indywidualnej decyzji pracodawcy.

W instytucjach i podmiotach prawa publicznego zasadniczo mocą przepisów powszechnie obowiązujących normuje się strukturę zatrudnienia, ale także w wielu przypadkach, w których brak takich przepisów, funkcjonują także wewnętrzne uregulowania w zakresie szczegółowej struktury stanowisk służbowych, czego dowodem jest wspomniana wewnętrzna organizacja struktury stanowisk występująca w Siłach Zbrojnych. Nie oznacza to jednak, że radca prawny, będący żołnierzem zawodowym, a więc żołnierzem służącym w danej jednostce Sił Zbrojnych, ma być uposażony wedle struktury stanowisk służbowych, jakie z powodów organizacyjnych zostały wprowadzone tylko w tej jednostce wojskowej. Skoro bowiem wszystkie jednostki wojskowe tworzą Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej, to każdy radca prawny, będący żołnierzem zawodowym, musi być uposażony według tych samych, powszechnie obowiązujących kryteriów. Przyjmując za prawidłowy odmienny punkt widzenia, który zmierzałby de facto do ukształtowania uposażenia radcy prawnego na poziomie najwyższego stanowiska specjalistycznego w danej jednostce wojskowej, ale niższego od stanowiska głównego specjalisty, doszłoby do wyeliminowania funkcji gwarancyjnej i ochronnej przepisu art. 224 ust. 1 ww. ustawy o radcach prawnych. Jednostka wojskowa jest jedynie częścią Sił Zbrojnych, w których – jako całości – muszą obowiązywać te same zasady uposażeniowe, natomiast fakt, że jednostka wojskowa ma samodzielną zdolność zatrudniania, nie może tych zasad wyłączać w zależności od poziomu dowodzenia i struktury organizacyjnej stanowisk służbowych, jakie w konkretnej jednostce wprowadzono. Wszystkie jednostki wojskowe tworzą wszak całość Sił Zbrojnych i z tego względu uposażenie radców prawnych – żołnierzy zawodowych musi kształtować się we wszystkich jednostkach wojskowych na tym samym poziomie.

Błędnym jest zatem pogląd orzekających w sprawie organów wojskowych, że w sytuacji skarżącego porównania stanowisk można dokonać tylko w odniesieniu do stanowisk służbowych przewidzianych w danej jednostce wojskowej, w której pełni on służbę, a nie w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych występujących w Siłach Zbrojnych. Skoro przepis art. 224 ust. 1 ww. ustawy o radcach prawnych pełni funkcję gwarancyjną, to konsekwencją tego jest zapewnienie wszystkim radcom prawnym, pełniącym służbę w Siłach Zbrojnych, uposażeń na tym samym poziomie, odpowiadającym uposażeniu głównego specjalisty. Na każdym szczeblu dowodzenia obowiązują przecież te same przepisy w zakresie uposażenia i dowódcy wszystkich jednostek wojskowych zobowiązani są do ich stosowania względem podległych im żołnierzy. Nie ma znaczenia prawnego, czy stanowisko głównego specjalisty występuje, czy też nie, na danym poziomie dowodzenia, ważne natomiast jest, że takie w ogóle istnieje w Siłach Zbrojnych i z tego powodu uposażenie radcy prawnego ma się kształtować na tym samym poziomie. Gdyby takiego stanowiska w Siłach Zbrojnych w ogóle nie przewidziano, wówczas konieczne byłoby odniesienie się do równorzędnego stanowiska służbowego.

Tymczasem stanowisko głównego specjalisty w strukturze Sił Zbrojnych istnieje i zostało zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika oraz do grupy uposażenia 16A. Z kolei przyznana skarżącemu grupa uposażenia 15B została zaszeregowana do stanowiska starszego specjalisty. Okoliczność ta, zestawiona z treścią art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ww. ustawy o radcach prawnych, wskazuje w sposób jednoznaczny, że uposażenie skarżącego nie kształtuje się na poziomie uposażenia głównego specjalisty. I nie chodzi tu o wykładnię przepisu prawa, którego brzmienie w istocie nie budzi żadnych wątpliwości. Radca prawny, będący żołnierzem zawodowym, uposażony jak starszy specjalista, nie jest przecież uposażony jak główny specjalista.

O ile zaszeregowanie konkretnego stopnia etatowego z grupą uposażenia do określonego stanowiska specjalistycznego jest zabiegiem wewnętrznym, to jednak w przypadku żołnierza zawodowego, będącego radcą prawnym, zabieg ten musi odbywać się z poszanowaniem powyższych regulacji. Dotyczy to także nazwy samego stanowiska, na którym radca prawny ma pełnić służbę. Trudno bowiem uznać, by stanowisko referenta prawnego, na które skarżący został wyznaczony, odpowiadało statusowi radcy prawnego zarówno pod względem kwalifikacyjnym, jak i uposażeniowym. Stanowisko radcy prawnego w strukturze Sił Zbrojnych ma być zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika oraz do grupy uposażenia 16A, jak w przypadku głównego specjalisty. Przyznanie zatem radcy prawnemu – żołnierzowi zawodowemu uposażenia w wysokości niższej, niż przysługuje na stanowisku głównego specjalisty, świadczy w sposób oczywisty o naruszeniu art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ww. ustawy o radcach prawnych, które winno być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Dlatego też, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego rozstrzygnięcia orzekających w sprawie organów wojskowych, stwierdzając ich nieważność.

Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wobec rażącego naruszenia art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ww. ustawy o radcach prawnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

Odnosząc się także do zawartego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, należy wyjaśnić, że pomimo uwzględnienia skargi, Sąd nie miał podstaw do zasądzenia kosztów postępowania, gdyż te w sprawie nie wystąpiły. Sprawa korzysta bowiem z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i do czasu zamknięcia rozprawy nie przedstawił spisu wydatków związanych ze sprawą, o czym został prawidłowo pouczony w piśmie Sądu z dnia 21 stycznia 2014 r., zawiadamiającym o terminie rozprawy.