II SA/Gd 753/13

Uzasadnienie

T. G. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 27 grudnia 2012, nr [...], ustalającą wysokość opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (obręb [...]) położonej w R. w rejonie ulicy O. w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie od południowego odcinka ulicy O. do granicy administracyjnej z R., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 5 lipca 2007 r. w związku ze sprzedażą przedmiotowej działki umową z dnia 2 marca 2011 r.

Zaskarżone decyzje wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zawiadomieniem z 15 maja 2012 r., doręczonym w dniu 17 maja 2012 r., Burmistrz Miasta zawiadomił T. G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty planistycznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego w nawiązaniu do sprzedaży w dniu 2 marca 2011 r. działek o nr [...] i [...] (obręb [...]) w R. w rejonie ulicy O.

Decyzją z dnia 27 grudnia 2012 r. Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił T. G. opłatę planistyczną w wysokości 126.000 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] położonej w R. w rejonie ulicy O. w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie od południowego odcinka ulicy O. do granicy administracyjnej z R., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 5 lipca 2007 r. oraz w związku ze sprzedażą tej działki w dniu 2 marca 2011 r. W drugim punkcie tej decyzji Burmistrz umorzył postępowanie w części naliczenia opłaty planistycznej w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] w R. w rejonie ulicy O. z powodu braku wzrostu wartości nieruchomości.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia 5 lipca 2007r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie od południowego odcinka ulicy O. do granicy administracyjnej z R. (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2007 r. nr 129, poz. 2330), który wszedł w życie 21 września 2007r., obejmujący obszar, w którego granicach znajdują się działki nr [...] i [...]. W niniejszej uchwale przewidziano 30% stawkę służącą naliczaniu opłaty planistycznej (§ 2 ust. 2). Z ustaleń tejże uchwały wynika, iż dla ww. terenu jako przeznaczenie określono: GP tereny gospodarczo-przemysłowe, U usługi, MW tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§11, karta terenu nr 02 i 04 uchwały) oraz KDW (drogi). Organ wyjaśnił, że bezpośrednio przed uchwaleniem obowiązującego planu na przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta R. uchwalony przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr [...] z dnia 31 maja 1988 r. (Dz.Urz.Woj.Gd. Nr 15, poz. 105), w którym przedmiotowe działki znajdowały się w obszarze o przeznaczeniu pod uprawy polowe i ogrodnicze, z adaptacją istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Dla przedmiotowych działek nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Umową z dnia 2 marca 2011 r. właściciel – T. G. zbył działki nr [...] i nr [...] (akt notarialny z dnia 2.03.2011 r., rep. [...]).

Wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty planistycznej dokonano w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone dla każdej z działek oddzielnie, przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz metod porównywania parami i korygowania ceny średniej. W operatach wskazano, że dla obu działek wejście w życie obowiązującego planu spowodowało zmianę przeznaczenia tych nieruchomości w porównaniu z ich poprzednim faktycznym wykorzystaniem jako terenu położonego w granicach miasta R., poza terenem zainwestowanym, na obszarze bez określonych zasad zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o operat szacunkowy sporządzony rzeczoznawcę majątkowego dla działki [...] organ stwierdził, że wejście w życie obowiązującego planu miejscowego nie spowodowało wzrostu jej wartość, co uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W odniesieniu natomiast do działki o nr [...] organ wyjaśnił, że do naliczenia jednorazowej opłaty w związku z uchwaleniem planu miejscowego i wzrostem wartości nieruchomości oraz zbyciem przedmiotowej działki przyjęto różnicę wartości działki liczoną według jej faktycznego sposobu wykorzystania określoną przez rzeczoznawcę w operacie na kwotę 2.812.000 zł i według przeznaczenia po uchwaleniu nowego planu miejscowego wynoszącą 3.232.000 zł. Na tej podstawie organ ustalił opłatę planistyczną, której wysokość przy zastosowania określonej w planie 30% stawki opłaty wyniosła 126.000 zł.

Organ I instancji ocenił oba sporządzone w sprawie operaty szacunkowe jako sporządzony rzetelnie i zgodnie z wymogami prawnymi, przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami, nie stwierdzając w nich jakichkolwiek uchybień procesowych.

T. G. wniósł odwołanie od decyzji ustalającej wysokość opłaty planistyczną zarzucając, że organ administracji wydał decyzję po upływie ustawowego terminu wynikający z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji w całości.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lipca 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, że zgłoszenie roszczenia, tj. doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, nastąpiło przed upływem terminu określonego w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan bowiem wszedł w życie w dniu 21 września 2007 r., zaś doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nastąpiło w dniu 17 maja 2012 r. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przez Burmistrza Miasta nastąpiło zatem przed upływem 5 lat, od dnia wejścia w życie plan miejscowego.

Dodatkowo, odnosząc się dokonanej w sprawie wyceny przedmiotowych nieruchomości, Kolegium podzieliło stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. organ szczegółowo opisał zastosowany przez rzeczoznawcę sposób i metody wyceny. Kolegium uznało sporządzone w sprawie operaty szacunkowe za prawidłowe i stanowiące wiarygodny dowód potwierdzający wzrost wartości działki nr [...] w związku z uchwaleniem planu miejscowego i brak tego wzrostu w odniesieniu do działki nr [...], co doprowadziło w efekcie do umorzenia postępowania w tym zakresie. Za prawidłowe uznano dokonane oszacowanie wartości działek nr [...] i nr [...] uwzględniając ich przeznaczenie przed wejściem miejscowego planu w życie, przy braku decyzji o warunkach zabudowy, według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości oraz ich przeznaczenie w obowiązującym planie miejscowym. Kolegium zaakceptowało ustalenia rzeczoznawcy majątkowego, który uznał, że przedmiotowe działki przed wejście w życie planu nie były wykorzystywane na cele mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, przemysłowe, produkcyjne, składowe, magazynowe, leśne, drogowe. Ustalając faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed wejściem w życie planu przyjęto, że obie działki położone są w granicach miasta R., poza terenem zainwestowanym, położony na terenie bez określonych zasad zagospodarowania przestrzennego. Według Kolegium ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę i dokonane przez niego oszacowanie obu działek nie było obarczone żadnym błędem i w sposób oczywisty wykazało wzrost wartości działki nr [...] o 420.000 zł, co dawało podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w wysokości 126.000 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. G. zaskarżył powyższą decyzję w części, w której utrzymała ona w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. w pkt 1 ustalającą opłatę planistyczną w wysokości 126.000 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...]. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na braku ustalenia związku pomiędzy wzrostem wartości działki nr [...] a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego w życie uchwałą Rady Miasta z dnia 5 lipca 2007 r. oraz na braku dokładnego oznaczenia nieruchomości, tj. niewskazaniu obrębu działki, co uniemożliwiło jej zindywidualizowanie. Zarzucono również naruszenia art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe ustalenie wartości działki nr [...] sprzed uchwalenia przedmiotowego planu i po jego uchwaleniu oraz naruszenie art. 154 ust. 2 tej ustawy poprzez brak ustalenia, czy dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co ma istotne znaczenie przy ocenie przeznaczenia działki przed uchwaleniem nowego planu. Nadto zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji po upływie 5-letniego terminu określonego w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając skargę uszczegółowiono, że nieprawidłowości w zakresie indywidualizacji działki nr [...] polegają na niedokładnym jej oznaczeniu numerem i braku wskazania obrębu geodezyjnego, co utrudnia jej lokalizację w mieście. Nadto podkreślono, że nie ustalono związku pomiędzy wzrostem wartości działki a faktem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając przeznaczenie działki przed wejściem w życie nowego planu, nie rozważono również, czy obowiązywało tam studium, albowiem rzeczywisty sposób wykorzystywania działki można oceniać dopiero wówczas, gdy na danym terenie nie obowiązuje studium. Wątpliwości skarżącego wzbudził wzrost wartości działki nr [...], która jest działką większą i trudniej zbywalną, podczas gdy wartość działki mniejszej o nr [...] nie wzrosła. Zarzucono również naruszenie § 18 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez brak zastosowania przy wycenie nieruchomości rolnych metody wskaźników szacunkowych gruntów. Nadto nie dokonano prawidłowej analizy nieruchomości podobnych, gdyż nie wskazano ich cech charakterystycznych w postaci powierzchni, przeznaczenia, infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania, stanu prawnego. Skarżący zarzucił również opieszałość organów administracji, skutkiem czego postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej wszczęto po upływie 1 roku i 2 miesięcy od daty zbycia nieruchomości, a organ powinien wszcząć je niezwłocznie, chroniąc właściciela przed niekorzystnym stanem niepewności prawnej. Według skarżącego samo wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej w ciągu 5 lat od daty wejścia w życie planu nie powoduje zachowania terminu. Jego zdaniem w tym terminie należy wydać decyzję ustalającą opłatę, co potwierdza orzecznictwo sądowe. Skarżący wskazał również, że w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określono, kogo ma obciążać opłata planistyczna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji, gdy pomiędzy utratą mocy obowiązującej przez poprzedni plan a wejściem w życie nowego istniał stan tzw. przerwy planistycznej, faktycznym punktem odniesienia dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości jest faktyczny sposób wykorzystania tej nieruchomości. Kolegium nie podważyło ustaleń i wyceny dokonanej w operacie szacunkowym. Odnosząc się do naruszenia przy wycenie nieruchomości rolnych przepisu § 18 rozporządzenia, Kolegium uznało zarzut ten za nietrafny, gdyż rzeczoznawca przyjął transakcje z rozszerzonego rynku z obszaru miast województwa pomorskiego, a zatem nie ma mowy o braku transakcji rynkowych. Nadto Kolegium wyjaśniło, że termin określony w art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu ma charakter instrukcyjny, a więc z jego przekroczeniem nie wiążą się skutki prawne tożsame z uchybieniem terminu prawa materialnego. Ma on na celu zdyscyplinowanie organów administracji w dochodzeniu należności budżetowych gminy. Kolegium podkreśliło, że przepis art. 36 ust. 4 ustawy nie rodzi wątpliwości, że zobowiązanym do uiszczenia opłaty planistycznej jest właściciel, który zbył działkę, której to wartość w związku z wejściem w życie nowego planu wzrosła.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzut dotyczący upływu terminu do ustalenia opłaty twierdząc, że w tym zakresie ma odpowiednie zastosowanie uchwała NSA podjęta w sprawie I OPS 6/13. Wskazał nadto, że działki przyjęte do analizy nie są obszarowo podobne. Zarzucił też, że w operacie nie zaznaczono czy są uzbrojone. Wyceniona działka nie jest natomiast uzbrojona, a na stronie 29 operatu przy wycenie faktycznego sposobu wykorzystywania przyjęto wagę tej cechy na 20%.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrolując legalność, sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ ani Burmistrz Miasta ustalając opłatę planistyczną, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy, nie naruszyły prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślić należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie utrzymania w mocy punktu pierwszego decyzji organu I instancji, a mianowicie zakwestionowanego ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kontrolowane postępowanie administracyjne o ustalenie opłaty planistycznej odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej ustawą.

Z bezspornego w sprawie stanu faktycznego wynika, że na podstawie umowy zawartej w dniu 2 marca 2011 r. skarżący jako właściciel nieruchomości stanowiących działki oznaczone nr [...] i [...] obr. [...] położone w R. w rejonie ulicy O. zbył ich własność.

Dla terenu, na którym położone są wskazane działki uchwałą Nr [...] z dnia 5 lipca 2007 r. Rada Miejska przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie od południowego odcinka ulicy O. do granicy administracyjnej z R. (Dz.Urz. Woj. Pom. z 2007 r. Nr 129, poz. 2330). Plan ten wszedł w życie w dniu 21 września 2007 r. Zgodnie z postanowieniami uchwalonego planu działki skarżącego przeznaczono pod realizację funkcji gospodarczo – przemysłowej, usług, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz drogi. W planie określono, że dopuszczalną funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, lokalizacja usług publicznych i mieszkań w terenach gospodarczo – przemysłowych i usługowych jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. W § 2 ust. 2 planu przewidziano, że stawka służąca naliczeniu opłaty planistycznej będzie wynosić 30%.

Przed wejściem w życie nowego planu na terenie przedmiotowych nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta. Do dnia 31 grudnia 2003 r. dla wskazanych nieruchomości obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta R. uchwalony przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr [...] z dnia 31 maja 1988 r. (Dz.Urz.Woj.Gd. Nr 15, poz. 105), w którym przedmiotowe działki znajdowały się w obszarze o przeznaczeniu terenów pod uprawy polowe i ogrodnicze, z adaptacją istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Z ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym dotyczącym wyceny działki nr [...] wynika, że w okresie pomiędzy utratą mocy obowiązującej przez plan z 1988 r. a uchwaleniem obecnego planu z 2007 r. przedmiotowa działka nie była wykorzystywana na cele mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, przemysłowe, produkcyjne, składowe, magazynowe, leśne, drogowe. Ustalając faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed wejściem w życie planu przyjęto, że działka położone są w granicach miasta R., poza terenem zainwestowanym, bez określonych zasad zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zasadniczej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestii zachowania terminu do zgłoszenia roszczenia o ustalenie opłaty planistycznej i odpowiedzieć na pytanie, czy dla zachowania 5-letniego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, konieczne jest wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty, czy też wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Przepis art. 37 ust. 3 i 4 ustawy stanowi, że roszczenie, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wynika z tego, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłata planistyczna) może zostać ustalona, jeżeli w 5-letnim terminie organ zgłosi roszczenie w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż za zgłoszenie roszczenia uznać należy zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1400/11, Lex Nr 1367252). Konstrukcja zgłoszenia roszczenia zastosowana przy opłacie planistycznej różni się od tej, którą ustawodawca posłużył się przy opłacie adiacenckiej, określając termin, w jakim opłata adiacencka może zostać "ustalona". W konsekwencji postulowane przez pełnomocnika skarżącego odpowiednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., I OPS 6/13 (Lex Nr 1391607), odnoszącej się do opłaty adiacenckiej nie ma uzasadnienia prawnego, gdyż dotyczy odmiennej regulacji prawnej. Przy czym podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest rozbieżności w zakresie wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do sposobu określenia terminu zgłoszenia roszczenia (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 250/10, LEX nr 1071222, z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 984/07, LEX nr 466020, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po59/12, LEX nr 1139623).

Okoliczności niniejszej sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że Burmistrz Miasta zgłosił roszczenie z tytułu opłaty planistycznej w terminie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie w dniu 21 września 2007 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania doręczono skarżącemu w dniu 17 maja 2012 r. Upływ terminu 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego nastąpił w dniu 21 września 2012 r. Przywołane daty potwierdzają, że zgłoszenie roszczenia z tytułu opłaty planistycznej nastąpiło w okresie 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługą na uwzględnienie.

Przystępując do szczegółowych rozważań, należy w tym miejscu przypomnieć, iż w myśl art. 36 ust. 4 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. rentę planistyczną) ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przytoczony przepis regulując kwestię partycypacji gminy w dochodzie, jaki przynosi sprzedaż nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym, przewiduje zatem prawo i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty na osoby, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyły. W tym miejscu, w odpowiedzi na sformułowany wyraźnie zarzut skargi, wypada podkreślić, że dyspozycja wskazanego przepisu nie rodzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, co do tego, że podmiotem zobowiązanym do poniesienia opłaty planistycznej jest właściciel, który sprzedał nieruchomości, której wartość na skutek uchwalenia bądź zmiany planu wzrosła. W przepisie art. 37 ust. 1 ustawy chodzi wyłącznie o takiego właściciela (użytkownika wieczystego), który był właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Opłata obciążająca właściciela nie jest zatem zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości osiągnął on korzyść (zysk) w związku ze zbyciem nieruchomości. Decydujące jest zbycie w drodze czynności prawnej (umowy) nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 37 ust. 1 i 11 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Podkreślenia wymaga także w tym miejscu, że z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, (Lex Nr 551972), przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Oznacza to w konsekwencji, że jeśli nieruchomość była w przeszłości objęta planem miejscowym i przewidywał on takie samo jej przeznaczenie jak plan obecnie obowiązujący, to pomimo, że pomiędzy planami była przerwa nie należy brać pod uwagę faktycznego wykorzystania nieruchomości w okresie bezplanowym lecz uznać, że w tej części nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Wobec tego pierwszoplanowym obowiązkiem organu, w przypadku gdy nieruchomość była w przeszłości objęta planem miejscowym, jest dokonanie porównania przeznaczenia terenu przewidzianego w planie poprzednio obowiązującym i przeznaczenia w planie obowiązującym aktualnie. W razie bowiem stwierdzenia, iż ustalenia planu dawnego przewidywały wykorzystanie terenu analogiczne jak plan obowiązujący obecnie, wówczas postępowanie w przedmiocie renty planistycznej byłoby bezprzedmiotowe. Nieistotny dla sprawy jest bowiem w takim przypadku faktyczny sposób wykorzystania terenu w okresie "bezplanowym".

W przedmiotowej sprawie organy z powyższego obowiązku wywiązały się prawidłowo, dysponując wiarygodnym dowodem w postaci operatu szacunkowego sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w szczególności przepisami Działu IV Rozdziału 1 zatytułowanego "Określanie wartości nieruchomości" oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), operat szacunkowy dotyczący działki nr [...] oceniony został przez organy obu instancji w sposób dokładny i wszechstronny zgodnie z wymogami określonymi w art. 80 k.p.a.

Rzeczoznawca majątkowy prześledził zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki i ustalił, jakie przeznaczenie miała ona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz w planie miejscowym uchwalonym przez Radę Miasta w 2007 r. Analiza ta doprowadziła do wniosku, że działka nr [...] z wejściem w życie nowego planu zmieniła przeznaczenie w stosunku do przeznaczenia wynikającego z zapisów planu z 1988 r. To otworzyło drogę do analizy sytuacji w okresie tzw. bezplanowym i umożliwiło ocenę faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej działki.

Opierając się na wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości, danych z ewidencji gruntów oraz z informacji z dostępnych dokumentów, rzeczoznawca ustalił, że przed wejściem w życie nowego planu miejscowego działka nr [...] nie była wykorzystywana na cele mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, przemysłowe, produkcyjne, składowe, magazynowe, leśne, drogowe. Ocenił ten teren jako położony w granicach miasta R., poza terenami zainwestowanymi, bez określonych zasad zagospodarowania przestrzennego. Po wejściu w życie nowego planu działka uzyskała przeznaczenie gospodarczo – przemysłowe, usługowe, mieszkaniowe wielorodzinne i drogowe. Z powyższego wyprowadzono wniosek, że nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki na skutek wejścia w życie postanowień planu miejscowego z 2007 roku.

W następstwie tego rzeczoznawca poddał wycenie działkę, określając jej wartość według faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem planu i przy uwzględnieniu przeznaczenia tego terenu, które wprowadził uchwalony plan. Dokonując wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodami porównywania parami i korygowania ceny średniej, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wbrew twierdzeniom skarżącego rzeczoznawca w sposób szczegółowy i kompleksowy dokonał wyboru nieruchomości podobnych, określając precyzyjnie ich cechy charakterystyczne i wagi poszczególnych cech, co umożliwiło z kolei prawidłowe określenie współczynników korygujących. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego rzeczoznawca majątkowy, określając cechy nieruchomości wycenianej na stronie 29 operatu przyjął, że przedmiotowa działka nie jest uzbrojona, a wagę tej cechy ocenił na 20%, co wpłynęło na wartość współczynnika korygującego.

Analiza sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że nie zawiera on założeń sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa. Organy administracji obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie dokonały wnikliwej oceny operatu szacunkowego i potwierdziły, że został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu organy nie ograniczyły się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz sprawdziły, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł oraz skontrolowały prawidłowość tego rozumowania.

Również zdaniem Sądu prawidłowość sporządzenia operatu i jego wnioski końcowe nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia legalności. W ocenie Sądu brak jest podstaw do skutecznego podważenia wyceny przeprowadzonej przez rzeczoznawcę w przedmiotowej sprawie i zaprzeczenia wnioskowi, że ustalony wzrost wartości działki nr [...] nie miał związku z uchwaleniem nowego przeznaczenia w planie miejscowym.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącego w zakresie błędnej wyceny przedmiotowej działki przy uwzględnieniu jej przeznaczenia rolnego w planie z 1988 r. Po pierwsze bowiem, ten fragment wyceny, choć obrazowy dla całego operatu, nie stanowił w przedmiotowej sprawie podstawy rozstrzygnięcia, albowiem wzrost wartości działki stanowił różnicę pomiędzy jej wartości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia w nowym planie a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania przed uchwaleniem planu. W tej sytuacji wycena działki przy uwzględnieniu przeznaczenia w planie, który z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc obowiązującą, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej wyjaśnić należy, że hipoteza przepisu § 18 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego obejmuje stan, gdy brak jest transakcji rynkowych odnoszących się do nieruchomości przeznaczonych na cele rolne lub leśne. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodziła, co potwierdza operat szacunkowy, gdzie w odniesieniu do nieruchomości rolnych wyjaśniono, że po rozszerzeniu rynku nieruchomości porównywanych do obszaru miast województwa pomorskiego oraz gmin P. i K. odnotowano transakcje kupna-sprzedaży (s. 16 operatu).

W tym miejscu wyjaśnić należy również zastrzeżenia skarżącego co do prawidłowości wyceny działki nr [...] w porównaniu z działką nr [...], co do której rzeczoznawca nie odnotował wzrostu wartości w związku z uchwaleniem planu, nie mogą odnieść skutku. Obie działki zostały bowiem wycenione w odrębnych operatach szacunkowych. Każda z działek była odrębnym od drugiej przedmiotem wyceny. Dla każdej z nich rzeczoznawca przeprowadził odrębną analizę rynku nieruchomości podobnych biorąc pod uwagę ich cech charakterystyczne i właściwe im parametry, w tym wielkość działek, która w sposób oczywisty się różni. Wartość poszczególnych działek przy przyjęciu metody porównawczej ustalana była w porównaniu do nieruchomości o wielkości podobnej do nieruchomości podlegającej wycenie. Rzeczoznawca nie porównywał w celu wyceny działek pomiędzy sobą, dlatego też nie budzi zastrzeżeń odmienny w odniesieniu do każdej z nich wynik ustaleń rzeczoznawcy.

Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia, czy dla obszaru, na którym znajdują się przedmiotowe działki obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i jakie w tym studium działki miały przeznaczenie wyjaśnić należy, że dokonując ustaleń w zakresie przeznaczenia działek rzeczoznawca pozostawał związany treścią art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie oznacza to jednak dowolności rzeczoznawcy w zakresie ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości. Nie może budzić wątpliwości, że tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja ustalająca warunki zabudowy określają przeznaczenie działki. Studium natomiast - de facto - nie pozwala ustalić przeznaczenia nieruchomości, nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, a dopiero na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1080/12, Lex nr 1235418).

Także zarzut, że opłata planistyczna nie została ustalona bezzwłocznie po dostarczeniu Burmistrzowi wypisu z aktu notarialnego dotyczącego zbycia nieruchomości, nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro opłata taka może być ustalona w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i 4 ustawy).

Nadto Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącego w zakresie numeru i obrębu geodezyjnego przypisanego działkom. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że działka o nr [...] była prawidłowo opisana i miała przypisany właściwy obręb geodezyjny nr 1. Nie było zatem żadnych przeszkód utrudniających bądź uniemożliwiających ich indywidualizację.

Reasumując powyższe, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.