I OSK 2077/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 7/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę M. M. i A. S. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] października 2011 r. nr [...], w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylając zaskarżony akt i orzekając, że nie podlega on wykonaniu w całości oraz zasądzając od Prezydenta na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 4 października 2011 r. M. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta Gliwice o zwrot opłat za wydanie 31 kart pojazdów.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. Prezydent Miasta Gliwice odmówił zwrotu wnioskowanych opłat za wydanie kart pojazdów. W piśmie tym wyjaśniono, że obowiązek pobrania opłaty wynikał z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04, podkreślając, że zakwestionowany tym wyrokiem przepis rozporządzenia utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., a pojazdy, których kart dotyczy postępowanie zostały zarejestrowane w okresie od 21 sierpnia 2003 r. do 14 kwietnia 2006 r.

Pismem z dnia 17 października 2011 r. pełnomocnik M. M. i A. S. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i podtrzymał żądanie zwrotu części opłat (po 425 zł za jedną kartę pojazdu) powołując się na niekonstytucyjność rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego opłaty te zostały pobrane. Odpowiadając na to wezwanie, Prezydent Miasta Gliwice podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] października 2011 r.

W skardze wniesionej do Sądu pełnomocnik M. M. i A. S. wniósł o uchylenie aktu Prezydenta Miasta Gliwice w przedmiocie odmowy zwrotu opłat za karty pojazdów oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucił, że odmowa zwrotu opłat została podjęta bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, stwierdził, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał też, iż przywołany wcześniej § 1 ust. 1 rozporządzenia został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04 uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, które nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP, jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Sąd I instancji podkreślił, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznaczało, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym było ono zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem oraz zgodne z Konstytucją. Zdaniem Sądu, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zakwestionowany przepis był, od chwili jego wydania, niekonstytucyjny, gdyż wykraczał poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Sąd wyjaśnił, że odroczenie orzeczenia nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego za niezgodny z Konstytucją i ustawą, co wynika z zawartej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP możliwości samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów przez te sądy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał też na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy TWE. Zgodność krajowych regulacji odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu była przedmiotem postanowienia ETS z dnia 10.12.2007 r., sygn. akt C-134/07 (LEX nr 354541), który orzekł że art. 90 Traktatu należy interpretować tak, iż sprzeciwia się on opłacie, takiej jaka przewidziana była w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r.

W konsekwencji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną czynność na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.". Sąd wskazał przy tym, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Gliwice winien ustalić, w jakiej wysokości skarżący powinien był uiścić opłatę za wydanie każdej z kart pojazdów wyszczególnionych w przedstawionym zestawieniu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie winien zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta Gliwice, prawidłowo reprezentowany, zarzucając Sądowi naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu .(Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z pominięciem wynikającego z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04;

2. prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów art. 7 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 15 kwietnia 2006 r., oraz oceny możliwości odstąpienia od pobierania spornej opłaty;

3. prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 77 ust. 3 ustawy

z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) przy ocenie istniejącego po stronie skarżących obowiązku wynikającego z przepisu prawa;

4. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 60 i art. 61 ustawy

z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż opłaty pobieranej za wydanie kart pojazdu nie można zaliczyć do niepodatkowych należności o charakterze publicznoprawnym stanowiącej dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, o jakiej mowa w art. 60 pkt 7 tej ustawy;

5. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 115 ust. 1 ustawy z dnia

27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), wyrażającą się w uznaniu, iż przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do spraw w toku załatwianych przed wejściem w życie tej ustawy w drodze decyzji administracyjnych, a nie w drodze czynności materialno-technicznych;

6. w konsekwencji naruszeń wskazanych w pkt 4 i 5 - naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 79 § 2 w zw. z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749) w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w zakresie przedawnienia roszczeń skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, iż w sprawach tego rodzaju istnieje utrwalony kierunek orzeczniczy, zgodnie z którym art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rodzi prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyrok z dnia 24 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Ponadto zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Gliwice pobrał szereg opłat za wydane karty pojazdów w wysokości 500 zł każda, na mocy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., który to przepis został następnie uznany za niekonstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż niezgodność przedmiotowego rozporządzenia z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Natomiast odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, Trybunał wskazał na ogólny cel, którym jest umożliwienie wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu również ma znaczenie w toku rozpatrywania sprawy indywidualnej.

Podkreślenia wymaga, iż w niniejszym postępowaniu rozpoznanie sprawy przez Sąd nastąpiło nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu.

Wszystkie przedstawione argumenty przemawiają za przyjęciem tezy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 178 ust. 1, w powiązaniu z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest uzasadniony, a tym samym nietrafne są również pozostałe zarzuty. Sąd I instancji miał bowiem podstawy do stwierdzenia bezskuteczności aktu Prezydenta Miasta Gliwice, poprzez przyjęcie, iż przywołany przepis rozporządzenia nie miał zastosowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność, która pozwala – jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a sprawa nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej (w niniejszej sprawie badana jest czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty) – na zastosowanie "innych środków", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.