II SA/Łd 590/14

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu odwołań A. K., T. N., Z. F. oraz A. F., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący:

Prezydent Miasta R. po rozpoznaniu wniosku R. K., decyzją z dnia [...], ustalił z warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania obiektów budowlanych (nowym sposobem użytkowania będzie obiekt handlowo – usługowy – biura, banki, pracownie, restauracje, bary itp.), na terenie działki nr 122/2 obręb [...]w R. przy Placu A .

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Wydanie decyzji organ poprzedził analizą urbanistyczno – architektoniczną wymaganą przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie").

W treści decyzji organ określił warunki realizacji inwestycji wskazując, iż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym, przeznaczona zostanie pod zabudowę usługową, a linia zabudowy określona jest w załączniku graficznym. Wskaźnik powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni terenu inwestycji określono na poziomie do 41%,

a powierzchni biologicznie czynnej na minimum 20%. Powierzchnia sprzedaży będzie wynosić do 1500 m2. Szerokość elewacji frontowej będzie bez zmian (równa szerokości działki objętej wnioskiem), a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu - do istniejącej wysokości tej krawędzi w budynku frontowym znajdującym się na terenie inwestycji. Geometrię dachu określono wskazując, iż dach ma być o konstrukcji wielospadowej ze spadkiem połaci do wewnątrz działki

(z wyjątkiem połaci od strony frontowej, ze spadkiem w stronę ulicy), spadek połaci do 20°, przy czym organ wskazał, iż należy zachować istniejący spadek połaci od strony frontowej, kalenica główna na poziomie do istniejącej wysokości kalenicy głównej

w budynku frontowym, skierowana równolegle do frontu działki. Organ dopuścił usytuowanie zabudowy bezpośrednio przy granicy działki. W zagospodarowaniu terenu wskazał natomiast, iż inwestor winien przewidzieć łącznie min. 15 miejsc postojowych dla samochodów na 1.000 m2 powierzchni użytkowej części handlowej budynku handlowo – usługowego, min. 10 miejsc postojowych dla samochodów na 1.000 m2 powierzchni użytkowej części biurowej budynku handlowo – usługowego oraz min. 12 miejsc postojowych dla samochodów na 100 miejsc w lokalach gastronomicznych budynku handlowo – usługowego. Z tym, iż łączna ilość miejsc postojowych dla samochodów nie może być mniejsza niż 12. Obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd indywidualny przebudowany do parametrów zjazdu publicznego z drogi gminnej – PI. A.

W decyzji Prezydent Miasta R. określił także wymagania dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Powołując się na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. Prezydent wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej śródmieścia R. oraz w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu klasztornego A, objętego strefą ochrony ekspozycji. W tym miejscu organ podkreślił, iż projektowany budynek ukształtowany powinien być w sposób zgodny z tradycyjnymi zasadami zagospodarowania działek w tym rejonie miasta, zatem nie powinien swą wysokością przewyższać budynków frontowych, a elewacja widoczna od strony zespołu klasztornego ma uwzględniać akcenty architektoniczne oraz podwyższony standard poprzez zastosowanie tradycyjnych materiałów wykończeniowych, takich jak: tynki szlachetne, kamień, klinkier, szkło, z wykluczeniem okładzin zewnętrznych typu siding. Dla elewacji o długości powyżej 40 m obowiązuje zastosowanie rozwiązań architektonicznych (np. uskoki, ryzality). Zastosowanie dachów płaskich należy ograniczyć do minimum i lokalizować je w miejscach najmniej eksponowanych. Zakaz stosowania jaskrawych barw elewacji oraz dachów (nie dotyczy barw zastrzeżonych prawnie poszczególnych firm), a obiekt winien harmonizować

z zabudową działek sąsiednich, spełniać warunki decyzji z dostosowaniem do współczesnych standardów architektonicznych. Organ dopuścił wyłącznie ogrodzenia ażurowe o maksymalnej wysokości 1,8 m - z zakazem realizacji ogrodzenia pełnego oraz z elementów betonowych prefabrykowanych. Wymagane będzie uzgodnienie rozwiązań architektonicznych, materiałowych oraz kolorystycznych z organem wydającym decyzję w sprawie, a projekt budowlany należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w P..

Powołując się na treść zarządzenia Nr [...]Prezydenta Miasta R. z dnia [...] organ podkreślił, iż w okolicy inwestycji znajdują się obiekty objęte Gminną Ewidencją Zabytków, tj. obiekty zlokalizowane pod adresem Plac A .

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli współwłaściciele sąsiednich nieruchomości – A. K., T. N., Z. F. oraz A. F..

A. K. w treści swojego odwołania, wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, podniosła, że została ona wydana z naruszeniem prawa, gdyż jej nieruchomość znajdzie się w sferze uciążliwego oddziaływania inwestycji. Odwołująca kwestionuje umiejscowienie inwestycji bezpośrednio w granicy z jej działką, bowiem będzie ona negatywnie oddziaływać na życie wielu rodzin zamieszkujących lokale mieszkalne w sąsiednich budynkach, co naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa

i art. 5 Kodeksu cywilnego. Zapis decyzji dotyczący obsługi infrastruktury technicznej

i komunikacyjnej w ocenie autorki odwołania nie jest jasny, gdyż dotychczasowa instalacja wodna i kanalizacyjna jest stara i wadliwa, zapycha się, zatem nie będzie

w stanie przyjąć dużej ilości nieczystości ciekłych produkowanych przez obiekt wielkopowierzchniowy, a taki planuje inwestor. Podobnie w odniesieniu do zaopatrzenia w energię elektryczną nie podano ilości zapotrzebowania, co nie pozwala stwierdzić -

z uwagi na specyfikę i wielkość inwestycji - czy zachowane zostaną dotychczasowe standardy dostarczania mediów dla dotychczasowych użytkowników. Nie wskazano, jakie przyłącza i gdzie będą usytuowane. Pominięto fakt, że zabudowanie terenu spowoduje spad wód opadowych na tereny sąsiednie (np. poprzez zrzucanie śniegu

z dużej połaci dachowej przy tak zwartej zabudowie). W decyzji wskazano, iż inwestor zaopatrzy w energię cieplną obiekt we własnym zakresie, jednakże nie określono, jaki to ma być rodzaj ogrzewania, co uniemożliwia ocenę oddziaływania na środowisko. Najbardziej kontrowersyjna, w ocenie A. K., jest kwestia komunikacji, bowiem decyzja w tym zakresie jest bardzo lakoniczna, dotychczasowa brama służąca do wjazdu jest bardzo wąska. Zapis decyzji, iż będzie wydana dopiero kolejna decyzja dotycząca przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego dla zjazdu publicznego sugeruje, że decyzja dotycząca takiej przebudowy nie została jeszcze wydana. Organ nie stwierdził, czy możliwe będzie spełnienie przez zjazd parametrów zjazdu publicznego z uwagi na bliskie sąsiedztwo przystanku autobusowego i skrzyżowania.

W śródmieściu miasta R. występuje charakterystyczna zabytkowa zwarta zabudowa, w której budynki na każdej nieruchomości tworzą literę U – kamienica główna na całej długości działki, równoległa do Placu A i kamienice boczne po dwóch stronach działki prostopadle do Placu A, z wolnym środkiem tworzącym podwórko. Właściciele tych nieruchomości dokonują remontów, rozbudowy, jednakże zawsze zostaje zachowana dominująca w tym rejonie miasta zasada zagospodarowania działek. Wybudowanie kompleksu, który nie przewiduje takiego rodzaju zabudowy, rażąco naruszy tę zasadę oraz zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] o obiektach objętych Gminą Ewidencją Zabytków. Wątpliwość odwołującej budzi kwestia konstrukcji dachu i spływania wód opadowych w przypadku tak zwartej i obszernej zabudowy oraz nie jest dla niej zrozumiałe, dlaczego inwestycję planuje się w bezpośrednim sąsiedztwie klasztoru oraz Miejskiego Muzeum Regionalnego oraz zezwala się na usytuowanie zabudowy bezpośrednio w granicy ponad 100-letnich murów zabytkowych kamienic miasta. Stwierdzenie, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, jest dla strony nieuzasadnione w odniesieniu do rodzaju przewidywanych prac, w tym budowy, przebudowy, rozbudowy, co wiąże się z licznymi utrudnieniami, uciążliwościami, wykopami i zanieczyszczeniami otoczenia użytymi materiałami. Rodzaj prac budzi wątpliwości również w aspekcie archeologicznym. Planowana inwestycja będzie naruszać interes strony w sposób ciągły poprzez stałe i uciążliwe oddziaływanie na jej posesję przejawiające się rodzajem prowadzonej działalności, która będzie wykonywana przez większą część dnia, a być może całą dobę, co z uwagi na hałas, ciągły ruch spowoduje nadmierną uciążliwość i dyskomfort życia mieszkańców sąsiednich kamienic. W końcu – zdaniem autorki odwołania – decyzja nie zawiera merytorycznej oceny całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych oraz nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 u.p.z.p.

T. N. w treści swojego odwołania, również wnioskując o uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, podniósł, że w załączniku graficznym brak jest nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony klasztoru, a nadto, iż decyzja nie jest zgodna z zapisami studium uwarunkowań. Zdaniem autora odwołania nie ma podstaw do umiejscowienia obiektu w granicy z działkami sąsiednimi. Podobnie jak A. K. także T. N. kontestuje ustalenia decyzji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji i podniósł, iż nie wskazano w decyzji, że sieć wodociągowa

i kanalizacyjna spełnia parametry inwestycji. Odprowadzanie wód opadowych na teren własnej działki nie jest możliwe ze względu na zwartą zabudowę i specyfikę gruntu (trudno przyjmuje wodę). Autor odwołania zakwestionował także obsługę komunikacyjną oraz ilość miejsc postojowych.

Z. F., podobnie jak i A. F. wnieśli o uchylenie decyzji, przedstawiając argumentację tożsamą z tą, którą przedstawiła A. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wzmiankowaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że brak zgody odwołujących na realizację inwestycji nie może tamować podjęcia decyzji o warunkach zabudowy. W tym postępowaniu nie można kwestionować celowości, czy słuszności inwestycji. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na wskazanym terenie.

W myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, gdyż nie uprawnia do realizacji inwestycji. Stosunki pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości normowane są przepisami prawa cywilnego (art. 199-205 Kodeksu cywilnego). Decyzja

o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Z tego powodu - jak napisało SKO - wszelkie podnoszone przez odwołujących kwestie dotyczące wpływu inwestycji na ich działki nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanej decyzji.

Następnie organ podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno – budowlanych, gdyż kwestie te należą do materii postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zagadnienia związane z usytuowaniem obiektu względem granic nieruchomości, czy też odprowadzaniem wód opadowych będą przedmiotem zainteresowania organu administracji architektoniczno – budowlanej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Także w tym postępowaniu ocenie będą podlegać kwestie dotyczące parametrów technicznych infrastruktury.

Kolegium wyjaśniło także, iż stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. projekt decyzji został przesłany do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w celu uzgodnienia.

W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. organ uzgadniający ma termin 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, na zajęcie stanowiska w sprawie. W przypadku niezajęcia stanowiska w tym terminie uzgodnienie uważa się za dokonane. W sprawie projekt decyzji został doręczony organowi uzgadniającemu w dniu 5 grudnia 2013 roku

i organ ten w zakreślonym terminie nie zajął stanowiska w sprawie, a zatem uzgodnienie należało uznać za dokonane.

O możliwości realizacji inwestycji decyduje aktualnie istniejąca zabudowa

i zagospodarowanie terenu - w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i rozporządzenia. Organ podkreślił, iż każdy ma prawo - w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji

o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Jednocześnie każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu należącego do innych osób.

W sytuacji bezplanowej podjęcie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli projektowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa, o ile zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Przepis ten wskazuje przesłanki determinujące wydanie decyzji, które muszą być spełnione łącznie. Przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa"). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania

i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne.

Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy

i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak – jak wywodziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli

w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy

i zagospodarowania przestrzennego. Jak zaakcentował organ, niedopuszczalna jest zawężająca wykładnia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu tylko obiektów tożsamych z już istniejącymi.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się

w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy.

Jak podkreślił organ, sprawa z wniosku R. K. o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji była już przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co znalazło swój wyraz w decyzji z dnia [...], mocą której uchylono poprzednią decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Kolegium wskazało okoliczności, które organ powinien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, podkreślając w szczególności znaczenie analizy urbanistycznej, która jest podstawowym dowodem w sprawie i powinna wskazywać oraz uzasadniać ustalone przez organ cechy nowej zabudowy zgodnie z § 4 – § 8 rozporządzenia.

W sprawie, zgodnie z wnioskiem z dnia 17 października 2012 roku, inwestor planuje budowę, przebudowę, rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków w celu uzyskania obiektu handlowo – usługowego. Pismem z dnia 25 września 2013 roku inwestor doprecyzował zakres wniosku wskazując m.in., że: elewacja frontowa pozostanie bez zmian (wymiana poszycia dachu, rynien, okien, wykonanie prac poprawiających estetykę elewacji frontowej budynku), rozbudowa obejmie wyrównanie budynków zlokalizowanych wewnątrz działki (możliwe wykonanie zadaszenia z doświetleniem w środku, spadek dachu skierowany do środka działki, woda opadowa odprowadzana na teren biologicznie czynny), wysokość budynków pozostanie bez zmian, przebudowa polegać będzie na wyburzeniu, wymurowaniu ścian działowych celem powiększenia powierzchni w danych pomieszczeniach

i doprowadzenia do warunków przeciwpożarowych, sanitarnych i bhp w budynkach

(w razie konieczności wymiana elementów konstrukcyjnych budynków, które są uszkodzone lub biologicznie zużyte na nowe).

Jak dalej argumentował organ, do ustalenia cech obiektów posłużyła Prezydentowi Miasta R. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona na uzasadnionym obszarze wokół terenu inwestycji, w oparciu

o wymogi zawarte w rozporządzeniu. Wprawdzie mapa analizy nie zawiera informacji odnośnie numerów działek, co jednak w ocenie organu odwoławczego, nie może mieć wpływu na wynik sprawy, skoro w aktach sprawy znajduje się mapa, na której wskazane są te numery. Obszar analizy wyznaczony został wokół terenu inwestycji

w odległości 3 krotnej szerokości frontu działki, a zabudowa na tym terenie daje podstawy do ustalenia cech dla projektowanej zabudowy.

Teren inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy o funkcji usługowej i mieszkalno – usługowej, zatem inwestycja będzie kontynuacją zastanej funkcji. Jak wskazał organ, obszar analizy w minimalnych dopuszczalnych granicach stanowi spójną całość urbanistyczną obejmującą zespół zabudowy ulokowanej u zbiegu ul. B i Placu A. Zabudowa ta składa się z pierzei budynków po północnej stronie ul. B

i Placu A (głównie budynki mieszkalne z częścią usługową w parterze, w tej pierzei jest ulokowany budynek objęty wnioskowaną inwestycją) oraz budynków usługowych po południowej stronie ul. B i zachodniej stronie Placu A.

Ponieważ inwestycja dotyczy robót budowlanych w budynku mieszkalno – usługowym, który docelowo ma być użytkowany jako budynek handlowo – usługowy, w analizie uwzględniono istniejące na terenie analizy budynki usługowe i mieszkalne oraz działki, na których budynki o takiej funkcji występują dostępne z drogi gminnej – ul. B

i Placu A. Według organu analizie nie mogą podlegać działki dostępne wyłącznie

z ul. C, stanowiącej inną drogę publiczną – drogę krajową. Zasada dobrego sąsiedztwa nakazuje uznać za działki sąsiednie wszystkie działki wchodzące w zakres obszaru analizowanego.

W sprawie Kolegium uznało jednak, że z uwagi na zakres planowanej inwestycji, dla której nie wszystkie parametry określone w rozporządzeniu są ustalane, przeprowadzona analiza może stanowić podstawę dla ustalenia tych cech.

I tak linia zabudowy dla inwestycji nie jest ustalana, ponieważ działka objęta wnioskiem jest zabudowana od strony ulicy. Jest to zabudowa pierzejowa, a projektowana inwestycja będzie ulokowana w głębi działki. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został ustalony na poziomie do 41%, na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, jako średni wskaźnik dla zabudowy objętej analizą.

Jak dostrzegło SKO, z zestawienia numerów działek objętych analizą dla ustalenia wskaźnika zabudowy wynika, że tylko jedna zabudowana działka została pominięta (nr 125/2), co nie ma przesądzającego wpływu na ustalenie średniej wielkości wskaźnika dla analizowanego obszaru. Z analizy wynika, że powierzchnia zabudowy poszczególnych nieruchomości jest zróżnicowana i wynosi od 1% do 76%. Na terenie objętym analizą istnieje 5 działek o powierzchni zabudowy powyżej 60%. Działka objęta wnioskiem jest już zabudowana w 24% (dla przyjętego przez organ terenu inwestycji

o powierzchni 2.313 m2), co łącznie z ustalonym wskaźnikiem zabudowy stanowi 65%

i znajduje uzasadnienie w ustaleniach analizy. Jak następnie napisał organ, szerokość elewacji frontowej nie ulega zmianie, podobnie jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, gdyż inwestycja będzie realizowana w głębi działki. Geometria dachu została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia. Z analizy wynika, że budynki usytuowane od frontu działek w zabudowie pierzejowej (dz. nr 118/3, 120/2, 121/2, 121/7, 122/2 – teren inwestycji, 123/3 oraz 124/1) mają dachy wielospadowe – dwuspadowe w części frontowej, i jednospadowe w oficynach). Budynki przyległe do terenu inwestycji oraz budynek planowany mają spadki połaci dachowych od 5° do 15°, a wysokość głównej kalenicy wynosi 15 m. Spadki połaci dachowych pozostałej zabudowy mieszczą się w przedziale od 2° do 35°. Dla projektowanej zabudowy organ ustalił dach o konstrukcji wielospadowej ze spadkiem połaci do wewnątrz działki

(z wyjątkiem połaci od strony frontowej, ze spadkiem w stronę ulicy), spadek połaci do 20°. Kalenica główna nie ulegnie zmianie i została ustalona na poziomie istniejącej wysokości kalenicy głównej w budynku frontowym znajdującym się na terenie inwestycji, skierowana równolegle do frontu działki. Organ wskazał również, że należy zachować istniejący spadek połaci dachowych od strony frontowej, jako element szczególnie znacząco wpływający na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizy (zastosowanie innego spadku frontowej połaci dachu spowodowałoby rażącą dysharmonię z pozostałymi budynkami w pierzei po północnej stronie A i ul.B).

Kontestowaną w odwołaniu decyzją Prezydent Miasta R. dopuścił zabudowę

w granicy działki. Odnosząc się do tej kwestii organ drugiej instancji wyjaśnił, iż co do zasady do wymagań będących elementami decyzji ze sfery planowania przestrzennego, nie należą rozwiązania w zakresie sytuowania obiektu względem granic działki, sprawy te należą do materii rozstrzyganej przez organy administracji architektoniczno – budowlanej. Jeżeli jednak usytuowanie budynku w granicy działki jest elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego (popartego ustaleniami analizy), to dopuszczenie lokalizacji inwestycji w granicy działki może być elementem decyzji o warunkach zabudowy, jako warunek ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 54 pkt 2 lit. "a" w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Tymczasem z ustaleń analizy wynika, iż sytuowanie budynków przy granicy działki jest powszechnym elementem ładu przestrzennego, na terenie inwestycji istnieje zabudowa usytuowana bezpośrednio przy granicy działki, która to zabudowa jest objęta zamierzeniem inwestycyjnym.

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze napisało, iż decyzja narusza przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia, bowiem nie zawiera części tekstowej wyników analizy. Wprawdzie załącznik nr 2 decyzji został nazwany jako "Wyniki z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to jednak załącznik ten nie przedstawia żadnych wyników analizy, lecz jest ponownym ustaleniem cech dla inwestycji. Zdaniem Kolegium wada ta jednak nie może mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ w aktach sprawy znajduje się szczegółowa analiza zagospodarowania terenów.

Jak podsumował organ odwoławczy, o ostatecznym kształcie inwestycji przesądzi organ architektoniczno – budowlany. W stanie faktycznym i prawnym sprawy projektowane przez R. K. zadanie znajduje uzasadnienie, a skoro tak, to nie można było odmówić ustalenia dla niego warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł T. N. (sygn. akt: II SA/Łd 590/14), A. K. (sygn. akt: II SA/Łd 591/14) oraz Z. F. i A. F. (sygn. akt: II SA/Łd 592/14).

Skarżący w jednobrzmiących skargach, wnosząc o uchylenie decyzji, wskazali, iż błędny jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie z którym brak zgody odwołujących na realizację inwestycji nie może tamować wydania decyzji

o warunkach zabudowy. Skarżący podstaw do uwzględnienia ich sprzeciwu wobec działań inwestycyjnych na działce nr 122/2 upatrują w regulacji art. 64 Konstytucji RP

i art. 5 Kodeksu cywilnego.

Inwestycja bezpośrednio narusza interes autorów skargi, bowiem będzie uciążliwie oddziaływać na teren ich nieruchomości. Organ dopuszcza usytuowanie budynku

w granicy działek bez wskazania podstawy prawnej. Skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniach, a odnoszące się do zaopatrzenia inwestycji w wodę, energię elektryczną oraz dotyczące rozwiązań komunikacyjnych na terenie inwestowanym. Wątpliwości autorów skarg budzi zgoda Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków mimo, że prawnie dopuszczona jest milcząca zgoda w tym zakresie.

Organy orzekając w sprawie nie uwzględniły interesu prawnego lokatorów przyległych kamienic. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wcześniejszą decyzję organu pierwszej instancji nakazując poprawienie analizy urbanistycznej. Tymczasem organ

w toku ponownie prowadzonego postępowania dokonał tylko kosmetycznych poprawek, wiele parametrów planowanej inwestycji nie jest określonych precyzyjnie, co narusza art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący uważają także, że decyzja nie zawiera merytorycznej oceny całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, zatem nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czym narusza również zasadę dobrego sąsiedztwa i treść art. 5 Kodeksu cywilnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w motywach swojego rozstrzygnięcia do wszystkich zarzutów odwołań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia [...] sąd połączył sprawy ze skarg A. K., T. N. oraz Z. F. i A. F. w celu łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Po połączeniu sprawy prowadzone są pod sygnaturą II SA/Łd 590/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności

z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Sąd w pełni podziela argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wywody sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skarg A. K., T. N. oraz Z. F. i A. F. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. w sprawie ustalenia dla inwestora – R. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania obiektów budowlanych (nowym sposobem użytkowania będzie obiekt handlowo – usługowy – biura, banki, pracownie, restauracje, bary itp.), na terenie działki nr 122/2 obręb [...] w R. przy Placu A.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować

w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p.,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku.

Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania

w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, innymi słowy analizy urbanistycznej.

Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany

i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 61,5 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi,

z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 20,5 m. Jednocześnie autor analizy wyjaśnił, że teren objęty analizą, czyli teren w minimalnych rozmiarach, uznał za wystarczający w sprawie, bowiem tenże teren jest zlokalizowany w centrum miasta, gdzie występuje zwarta zabudowa tworząca spójną całość urbanistyczną, która pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji. W ocenie składu orzekającego, tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy i racjonalnej całości urbanistycznej, jak to dostrzegł autor analizy.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie wielofunkcyjnej zabudowy śródmiejskiej, gdzie występują budynki mieszkalne, mieszkalno – usługowe, usługowe i towarzyszące budynki gospodarcze. Wśród budynków usługowych są także obiekty handlowe. W obszarze analizowanym znajdują się także obiekty użyteczności publicznej (urząd pocztowy, muzeum). Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym zlokalizowany jest już budynek mieszkalno – usługowy, który ma podlegać przebudowie, rozbudowie, a także planowana jest zmiana jego sposobu użytkowania. Docelowo obiekt ma być użytkowany jako handlowo – usługowy, gdzie będą znajdowały się biura, banki, pracownie, restauracje, bary itp.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa.

Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa - zdaniem sądu - pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden

z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kwestionowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje wielofunkcyjna zabudowa śródmiejska, czyli obiekty mieszkalne, mieszkalno – usługowe, usługowe wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi.

Gdy w obszarze analizowanym występuje zabudowa handlowo – usługowa, zatem realizacja obiektu usługowo – handlowo – biurowego wkomponowuje się w istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2012 roku, II OSK 586/11; z dnia 16 września 2011 roku, II OSK 1360/10 oraz wyroki WSA:

w Warszawie z dnia 24 października 2013 roku, VIII SA/Wa 634/13; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2013 roku, II SA/Go 860/12; w Gliwicach z dnia 4 października 2007 roku, II SA/Gl 262/07 i inne).

Wyjaśnić należy, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji

o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołali się w sprawie skarżący, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

Jak już wskazywano w sprawie inwestor planuje budowę, przebudowę, rozbudowę

i zmianę sposobu użytkowania istniejącego już budynku z mieszkalno – usługowego na handlowo – usługowy. Taki rodzaj zabudowy nie sprzeciwia się wielofunkcyjnej zabudowie śródmiejskiej z występującymi w jej ramach usługami i obiektami handlowymi. Z tego powodu sąd nie uznał argumentacji autorów skarg, która zmierzała do wykluczenia możliwości realizacji planowanej inwestycji poprzez naruszenie interesów skarżących.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję

o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy, podzielając pogląd o dopuszczalności zabudowy i sposobie wyznaczenia parametrów zabudowy. I tak w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia.

Przede wszystkim linię zabudowy wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji jako nieprzekraczalną linię zabudowy (od strony Placu A). W analizie, uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy, organ podkreślił, że teren inwestycji graniczy z drogą gminną – Plac A, a działka inwestycyjna jest już zabudowana. Z tego powodu organ odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich, czyli zgodnie z wymogami określonymi w § 4 ust. 1 rozporządzenia, który to przepis stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ jako podstawę określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy powołał przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczoną linię organ określił uwzględniając istniejącą linię zabudowy na terenie inwestycji wyznaczoną poprzez wybudowany obiekt, tj. w granicy terenu inwestycji z działką stanowiącą drogę. Ustalenie obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia jest uzasadnione, tym samym nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy wynikającej z analizy urbanistycznej znajduje w niej swoje uzasadnienie.

W dalszej kolejności organ, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten określa, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak napisał organ

w analizie wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 6% do 76%, co daje średnią na poziomie 41%. Organ wskaźnik powierzchni nowej zabudowy określił na poziomie średnim na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu.

Organ w decyzji określił także udział powierzchni biologicznie czynnej, bowiem takowy wyznacza także parametry i wskaźniki zabudowy (§ 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy – Dz. U. nr 164, poz. 1589). Organ pierwszej instancji ustalił dla zamierzenia budowlanego wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 20% powierzchni terenu inwestycji, co nie budzi wątpliwości składu orzekającego.

Kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ w decyzji zastrzegł, iż wobec tego, że na terenie inwestycji znajduje się już budynek, szerokość elewacji frontowej pozostanie bez zmian i będzie równa szerokości działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy. Prezydent Miasta w tym zakresie powołał się na przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej – niż określona w § 6 ust. 1 rozporządzenia – szerokości elewacji frontowej, jeżeli to wynika z analizy urbanistycznej. Stanowisko organu w tym zakresie odpowiada prawu i nie może być kwestionowane.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, zatem jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości od 4 m do 13 m, co daje średnią wartość na poziomie 9,5 m. W sprawie organ określił tę wielkość na poziomie 13 m, powołując się na to, że taka jest wysokość budynku na działce inwestora i obiektów na działkach bezpośrednio graniczących. Budynki te tworzą jednolitą linię, bez uskoku, co – dla zachowania ładu przestrzennego – przemawia za utrzymaniem wspomnianej linii górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ uzupełnił te uwagi stwierdzeniem, że inwestycja nie doprowadzi do zmiany wysokości frontowej części budynku, a oficyny mają zostać podniesione do poziomu części frontowej. Wobec tego – jak argumentował organ

w analizie urbanistycznej – dla inwestycji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie do istniejącej wysokości tej krawędzi

w budynku frontowym znajdującym się na działce inwestycyjnej.

Taki pogląd organu jest uzasadniony i nie budzi wątpliwości składu orzekającego.

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących

w obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ określił, że inwestycja powinna mieć dach o konstrukcji wielospadowej ze spadkiem połaci do wewnątrz działki (z wyjątkiem połaci od strony frontowej), spadek połaci do 20°. Organ zastrzegł, że od strony frontowej należy zachować istniejący spadek połaci dachu. Kalenica główna, jak dalej napisał organ, powinna być na poziomie istniejącej wysokości kalenicy głównej

w budynku frontowym znajdującym się na terenie inwestycji, skierowanym równolegle do frontu działki.

W obszarze analizowanym organ stwierdził dachy jedno, dwu i wielospadowe, a także dachy płaskie, przy czym najbardziej charakterystyczne dla obszaru analizowanego są dachy wielospadowe, złożone z dachu dwuspadowego we frontowej części budynku oraz jednospadowego lub wielospadowego nad oficynami. Spadki są dość niewielkie

i nie przekraczają 20°. Kalenice są przede wszystkim równoległe do frontów działek lub równoległe do bocznych granic działek. Na podstawie takich ustaleń analizy organ dla planowanej inwestycji ustalił dach o opisanej konstrukcji ze wskazaniem – co należy podkreślić – iż dach budynku od strony frontowej ma mieć zachowany istniejący spadek połaci. Organ takie zastrzeżenie uzasadnił koniecznością zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizy argumentując, że wprowadzenie innej formy dachu w części frontowej działki spowodowałoby rażącą dysharmonię z pozostałymi budynkami w pierzei Placu A i ul. B. Ustalenia w tym zakresie, jako odpowiadające prawu, zasługują na akceptację składu orzekającego.

Uzupełnić powyższe należy wskazaniem, że planowana powierzchnia sprzedaży ma nie przekroczyć 1.500 m2. Z treści art. 64 ust. 2 u.p.z.p. wynika obowiązek określenia powierzchni sprzedaży w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego.

Nadto należy dostrzec, iż w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono usytuowanie zabudowy bezpośrednio w granicy działki.

Odnosząc się do tej kwestii sąd podkreśla, że w obszarze analizowanym (co potwierdzają ustalenia analizy urbanistycznej i co obrazują załączone do akt administracyjnych mapy) występuje zabudowa pierzejowa, dla której charakterystyczny jest ciąg frontowych elewacji budynków ustawionych w szeregu wzdłuż drogi. Po drugie – na działce inwestycyjnej znajduje się już budynek, który jest posadowiony na całej szerokości działki, czyli w granicy z sąsiednimi terenami. Tak też jest umiejscowiona zabudowa na działce stanowiącej przedmiot współwłasności skarżących. Z tych wszystkich powodów – w ocenie sądu – nie zasługują na uwzględnienie zarzuty autorów skarg kwestionujące możliwość zabudowy w granicy.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu, które już istnieje na działce jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione.

Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu, sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., należy podzielić pogląd wyrażony w konkluzji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Wbrew zarzutom skarżących w sprawie spełnione zostały spełnione warunki do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, czyli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W szczególności podkreślić należy, iż - co wynika z wcześniej przedstawionych argumentów - w sprawie planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi sąd uznał, że także i one nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż - co już wcześniej podkreślono - inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 roku, II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, II SA/Lu 604/11 i inne).

Wbrew argumentom skarżących podstaw do uwzględnienia ich sprzeciwu nie można upatrywać w treści art. 64 Konstytucji RP, ani w regulacji art. 5 Kodeksu cywilnego. Przepis art. 64 Konstytucji RP wskazuje, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, które to prawa podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko

w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W ocenie składu orzekającego próżno szukać w planowanej inwestycji (jej konstrukcji

i rozmiarach) ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącym do terenu ich nieruchomości. Wręcz przeciwnie - gdyby przyjąć, że sprzeciw skarżących mógłby wykluczyć lub ograniczyć plany inwestycyjne - wówczas można by przyjąć, że doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności, ale prawa przysługującego inwestorowi, a nie skarżącym.

Drugi powołany przez skarżących przepis, czyli art. 5 Kodeksu cywilnego stanowi, iż nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego,

a takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony.

Realizacja planów inwestycyjnych na nieruchomości nie stanowi użytku sprzecznego ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem działki gruntu. Przede wszystkim jednak powołany przez skarżących przepis art. 5 Kodeksu cywilnego nie ma zastosowania

w sprawach rozstrzyganych przez organy administracji, zatem także w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Uzasadnieniem dla naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa nie jest sprzeciw skarżących wobec planów budowlanych inwestora.

Zdaniem autorów skarg inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na działkę stanowiącą ich współwłasność. Niewątpliwie w czasie prowadzenia robót budowlanych dostrzegalne będą pewne uciążliwości, jednakże także i ten etap inwestycyjny ma swoje prawne ograniczenia, które nie mogą być przekroczone. Zagadnienie to jednak przekracza ramy niniejszego postępowania i dlatego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Jedynie w tym aspekcie można upatrywać oddziaływania, bowiem

z całą pewnością w sprawie nie wystąpi oddziaływanie, o jakim mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.). Planowana inwestycja z uwagi na jej rozmiary nie może być zakwalifikowana ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku), a tym bardziej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

W treści skarg ich autorzy podnieśli także zarzut, iż organ nie ustalił w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy istniejąca infrastruktura techniczna (sieć wodociągowa, kanalizacyjna i elektryczna) spełni wymagania planowanej inwestycji. Odnosząc się do tej kwestii należy w pierwszej kolejności zaakcentować, że na działce inwestycyjnej znajduje się już budynek, który wyposażony jest w infrastrukturę techniczną niezbędną dla obiektu mieszkano – usługowego. Z tego powodu organy obu instancji słusznie przyjęły, iż spełniony został

w sprawie warunek, o którym stanowi przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Planowane użytkowanie obiektu ma mieć charakter usługowo – handlowy, czyli – pod względem infrastruktury technicznej – zbliżony do dotychczasowego sposobu użytkowania. Przede wszystkim jednak to na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli na etapie opracowywania projektu budowlanego i w toku postępowania zmierzającego do jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę, te zagadnienia będą rozważane. To właśnie na tym etapie przyłącza będą dostosowywane do planowanego zapotrzebowania i będą podlegały uzgodnieniu z gestorami sieci.

Odnosząc się do kwestii komunikacji planowanej inwestycji wyjaśnić należy, iż kwestie organizacji zjazdu z drogi publicznej, jego usytuowania i określenia parametrów są zagadnieniem rozstrzyganym w decyzji o wyrażeniu zgody na realizację zjazdu wydawanej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 roku nr 204, poz. 2086 ze zm.).

Zagadnienia te nie są przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, dlatego też lokalizacja zjazdu i jego parametry nie zostały ujęte w kwestionowanej w sprawie decyzji. Z tych powodów te argumenty skarżących także nie zasługują na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skarżących wątpliwości składu orzekającego nie budzi forma uzgodnienia projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Przepis art. 53 ust. 5 zd. drugie w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Zacytowany przepis przewiduje pozytywne uzgodnienie projektu decyzji w razie braku, w odpowiednim terminie, odpowiedzi ze strony organu uzgadniającego. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż projekt decyzji celem uzgodnienia został doręczony Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Nie jest także sporne, iż tenże organ uzgadniający nie odpowiedział na ten wniosek, zatem przyjęcie na podstawie wskazanego przepisu uzgodnienia - jako pozytywnego - nie narusza prawa. Skład orzekający w tym zakresie nie dopatrzył się żadnego naruszenia.

Na zakończenie, odnosząc się do zarzutu autorów skarg wskazujących na nieprecyzyjne określenie parametrów zabudowy, wyjaśnić należy, iż rzeczone parametry zostały określone w sposób odpowiedni dla decyzji o warunkach zabudowy, bowiem decyzja ta - jak słusznie wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze - ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno - budowlany ustali szczegóły techniczne inwestycji, oceniając, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonego przedsięwzięcia.

Sąd podzielił zarzut skarżących, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach kontestowanej decyzji nie odniosło się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ powinien bowiem to uczynić, jednakże uchybienie

w tym zakresie - jako nie mające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie - nie stanowi, zdaniem sądu, podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji

w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.

a.bł.