II SA/Ol 69/14

Uzasadnienie

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę A, karę pieniężną w kwocie 9 000,00 zł, ze względu na wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy.

Pismem z dnia 20 maja 2013 r., strona złożyła, odwołanie. Odwołująca się Spółka podniosła, że nie zgadza się z karą 8.000 złotych nałożoną z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Wyjaśnia, iż w okresie objętym kontrolą Spółka realizowała przewozy towarów na potrzeby własne w oparciu o posiadane zaświadczenie. Strona wskazała, iż nałożenie kary w oparciu o umowy dwóch kierowców, którzy mieli zarejestrowaną swoją działalność nie jest do końca zasadne, ponieważ spółka A w 2011 r., dysponowała czterema pojazdami o dmc do 3,5 tony. Nadto Spółka zarzuciła, że w toku postępowania organ nie zwrócił uwagi na fakt, iż ww. kierowcy prowadzili pojazdy wyłączone spod regulacji ustawy o transporcie drogowym. W załączeniu do odwołania strona przedłożyła kopie dowodów rejestracyjnych czterech pojazdów.

Decyzją z dnia "[...]" będącą przedmiotem odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że z dniem 15 sierpnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców, która zmieniła art. 5 ustawy o transporcie drogowym w ten sposób, iż wymóg posiadania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy zastąpiła wymogiem posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Obecnie ustawodawca sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 8000 zł wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Niemniej jednak przed wejściem w życie ww. ustawy, przedsiębiorca, który wykonywał transport drogowy rzeczy miał bezwzględny obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Zdaniem organu II instancji fakt, że obecnie przedsiębiorca nie ma obowiązku uzyskania licencji na transport drogowy rzeczy, nie oznacza, że w ogóle nie musi on legitymować się żadnymi uprawnieniami. Organ zauważył, że wykonywanie transportu drogowego rzeczy po dniu 14 sierpnia 2013 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców, wymaga również posiadania uprawnień do wykonywania transportu drogowego rzeczy, przy czym obecnie uprawnienie to określa się jako zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika. Dawne licencje na wykonywanie transportu drogowego rzeczy zostały zatem zastąpione wymogiem uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika, przy czym przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne dają podstawę do stwierdzenia, że obecnie wymagane zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika stanowi kontynuację uprawnień wynikających z licencji. Potwierdza to - zdaniem organu - regulacja zawarta w art. 5 ust. 9 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców, w którym stwierdzono, że przedsiębiorcę posiadającego m.in. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, uznaje się za posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, a także regulacja zawarta w art. 4 ust. 1 ww. ustawy zgodnie z którą w przypadku, gdy przedsiębiorca złożył przed dniem wejścia w życie ustawy wniosek o przedłużenie uprawnień przewozowych wynikających z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób lub licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, właściwy organ po sprawdzeniu spełniania przez przedsiębiorcę wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 2 lub art. 5c ust. 1 lub 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, wydaje odpowiednio zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 lub 2 lub ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Analizując powyższe przepisy organ odwoławczy stwierdził, że pomiędzy dawną licencją na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, a obecnym zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika istnieje ciągłość wyrażająca się tym, że zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika zastąpiło licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, a poprzednio uzyskane licencje na wykonywanie transportu drogowego rzeczy uzyskały rangę zezwoleń na wykonywanie zawodu przewoźnika.

W ocenie organu II instancji zasadny jest wniosek, że stan faktyczny zaistniały w czasie kontroli polegający na wykonywaniu transportu drogowego bez licencji obecnie sankcjonowany jest jako wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Skoro licencja na transport drogowy rzeczy uzyskana w poprzednio obowiązującym stanie prawnym została zrównana z zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, to zaistnienie naruszenia w postaci braku tej licencji w chwili kontroli oznacza brak zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji. Wprawdzie na chwilę kontroli strona nie mogła uzyskać zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika, niemniej jednak mogła uzyskać licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, która w obecnym stanie dawałaby stronie te same uprawnienia co zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika.

Organ podkreślił, że stwierdzone w czasie kontroli naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez licencji sankcjonowane jest obecnie na podstawie Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jako wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika.

Organ odwoławczy argumentował dalej, że podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy stwierdzono, iż w okresie objętym kontrolą przedsiębiorca wykonywał transport drogowy rzeczy nie posiadając stosownej licencji w okresie od miesiąca marca do września 2011 r. Potwierdzeniem ww. faktu są okazane do kontroli dokumenty: w szczególności zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne nr "[...]" udzielone przedsiębiorcy w dniu 04.03.2010r. z datą ważności do dnia 04.03.2012r., licencja nr "[...]" wydana w dniu 03.02.2012r., rachunki wystawione przez kierowców za wykonane usługi w ramach zawartych z przedsiębiorcą umów cywilnoprawnych, jak również umowy zlecenia podpisane z kierowcami.

Organ wyjaśnił, że powyższy fakt potwierdza również treść protokołu z kontroli drogowej z dnia 7 października 2011 r.. Kontrolowany był kierowca Z. B., który wykonywał transport drogowy w imieniu przedsiębiorcy A, pojazdem marki DAF o nr rej. "[...]".

Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu organ II instancji zważył, iż są niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione. W pierwszej kolejności organ wskazał, że przedstawione dokumenty w postaci umów zlecenia zawartych z ww. kierowcami, których przedmiotem było świadczenie usług kierowania pojazdami będącymi własnością adresata decyzji i na jego rzecz, jak również okazane faktury i rachunki wystawiane przez kierowców za wykonane usługi potwierdzają, że w okresie od marca do września 2011 r., przedsiębiorstwo A zleciło i realizowało przewozy kierowcom, którzy nie byli pracownikami tejże Spółki.

Mając na uwadze opisany powyżej stan faktyczny i prawny organ odwoławczy stwierdził, iż nie zostały spełnione wszystkie warunki wymienione w art. 4 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem organu odwoławczego twierdzenia strony zawarte w odwołaniu jakoby w okresie objętym kontrolą wykonywała jedynie przewozy na potrzeby własne nie zasługują na uwzględnienie bowiem nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie. Spółka legitymując się jedynie zaświadczeniem na przewozy drogowe na potrzeby własne udzielonym w dniu 04.03.2010 r. z datą ważności do dnia 04.03.2012r.. powierzyła wykonywanie przewozów kierowcom na podstawie umów o świadczenie usług kierowania w okresie od dnia 01.03.2011r. do dnia 30.11.2011 r., M. C., i w okresie od dnia 13.06.2011r., do dnia 30.09.2011 r. Z. B.. Dowodem wykonania tych usług są w szczególności rachunki wystawiane przez kierowcę Z. B.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących, że firma A w 2011 r., dysponowała czterema pojazdami o dmc do 3,5 tony organ odwoławczy wyjaśnił, że argumentacja strony jak również kopie dowodów rejestracyjnych pojazdów o następujących nr rej: "[...]" nie przeczą ustaleniom poczynionym w toku kontroli przeprowadzonej w siedzibie podmiotu. Organ odwoławczy podkreślił, że nie budził wątpliwości fakt, spełnienia przez przedsiębiorcę przesłanki określonej w art. 4 pkt 4 lit c ustawy. Organ II instancji wskazał, iż strona przedłożyła do kontroli wykaz pojazdów samochodowych wykonujących przewozy w ramach posiadanego zaświadczenia, z którego treści wynika, iż były to tylko dwa pojazdy tj. DAF o nr rej. "[...]" i Volkswagen o nr rej. "[...]". Natomiast z treści dowodu rejestracyjnego pojazdu o nr rej. "[...]" wynika jednoznacznie, iż jest to pojazd o dmc powyżej 3.5 tony, wobec czego argumentacja strony nie daje podstaw do uznania jej za prawdziwą. Powyższy fakt bezspornie potwierdza również treść protokołu z kontroli drogowej z dnia 7 października 2011 r. Kontrolowany był kierowca Z. B., który wykonywał transport drogowy w imieniu przedsiębiorcy A, pojazdem marki DAF o nr rej. "[...]".

Organ odwoławczy mając na uwadze wskazany powyżej stan faktyczny stwierdził, że kara pieniężna w wysokości 8.000 (osiem tysięcy) złotych jest zasadna i została nałożona słusznie oraz zgodnie z przepisami prawa.

Odnośnie naruszenia lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ stwierdził, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż przedsiębiorca nie sczytywał w wymaganych terminach danych cyfrowych z kart kierowców:

- Z. B.. Analiza plików cyfrowych wykazała, iż przedsiębiorca sczytał dane cyfrowe w dniach: 16.08.2012 r., 09.10.2012r., 13.11.2012r., 12.12.2012r., 14.01.2013r. Bezspornym jest, iż dane te nie były sczytywane co 28 dni.

- P. Z.. Analiza plików cyfrowych wykazała, iż przedsiębiorca sczytał dane cyfrowe w dniach: 16.08.2012r. a następnie 09.10.2012r., co oznacza bezspornie, iż dane te nie były sczytywane co 28 dni.

Organ odwoławczy wskazał, że strona w odwołaniu nie kwestionowała naruszenia przepisów w tym zakresie, dlatego też mając na uwadze stan faktyczny sprawy organ stwierdził, że kara pieniężna w wysokości 1.000 (jednego tysiąca) złotych została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

Skargę na ww. rozstrzygnięcie wywiodła Spółka, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż Spółka wykonywała transport bez wymaganej licencji, podczas gdy analiza zebranego materiału nie pozwala na uznanie, że taki fakt miał miejsce;

- art. 92a ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji orzekającej karę pieniężną za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji podczas, gdy w chwili orzekania w drugiej instancji przepisy ustawy pozwalały na wymierzenie kary jedynie za wykonywanie transportu bez zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego;

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez powołanie błędnej podstawy, a mianowicie art. 92a ust. 1, 3 i 6, art. 4 pkt. 22 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz Ip. 1.1. załącznika do tej ustawy, podczas gdy przepisy te nie obowiązywały w momencie rzekomego zlecenia transportu przez Spółkę;

- art. 7, 77 oraz 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji kiedy miało miejsce wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji;

- art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznanie się materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie wskazuje jakie konkretnie wykonywanie transportu miało miejsce bez posiadania licencji. Organ nie wskazuje ani konkretnych kursów, ani kierowców, którzy je wykonywali, jak również nie podaje co było wówczas przewożone. Organ swą decyzje oparł na domniemaniach, a nie faktach. Organ uznał bowiem, iż niepozostawanie przez M. C. i Z. B. w stosunku pracy musi oznaczać wykonywanie przez Spółkę transportu bez licencji. Takie domniemania są nieuprawione.

Spółka podniosła, że aby uznać konkretny przewóz czy też przejazd za wykonywanie transportu, należy znać szczegóły tego przejazdu czy przewozu dotyczące zarówno ładunku, pojazdu, osób będących w pojeździe i kierowcy. Wtedy dopiero możliwe będzie ustalenie czy jest to przewóz związany z prowadzeniem działalności gospodarczej. Brak informacji o przewozach nie pozwala na przesądzenie czy było to związane z prowadzoną działalnością i czy wymagało uzyskania licencji. Nie można bowiem wykluczyć, iż odbywało się to w ramach niezarobkowego przewozu drogowego.

Co więcej – w ocenie skarżącej - brak informacji na temat konkretnego przejazdu czy też przewozu nie pozwala na ustalenie stanu prawnego, który wówczas obowiązywał. W jaki sposób należy ustalić stan prawny skoro organy ogólnie wskazują, iż wykonywanie transportu miało miejsce w okresie marzec - listopad 2011 r.. Argumentowano w skardze, że w samym 2011 r. ustawa o transporcie drogowym była zmieniona 9 razy, zaś załącznik do tej ustawy 4 razy.

Podniesiono w skardze, że z tego powodu stanowiska organów obu instancji wskazujące na wykonywanie transportu przez Spółkę są błędne. W przypadku postępowań w przedmiocie nałożenia kary organy nie mogą domniemywać swych kompetencji jak i stosować wykładni rozszerzającej.

Po drugie, w ocenie Spółki organy obu instancji zastosowały niewłaściwe przepisy. Mianowicie organy zarzucają Spółce, iż w roku 2011 r. wykonywała transport bez wymaganej licencji, jednak swe decyzje wydają w oparciu o przepisy z 2013 r. i nakładają karę na podstawie przepisów, których w chwili popełnienia zarzucanego czynu jeszcze nie było. Zasadą jest, iż podstawą nakładania kar winny być przepisy, które obowiązywały w chwili działania lub zaniechania podmiotu, które to zachowanie stało się następnie podstawą do wymierzenia kary. Uznanie zatem, że jakieś zachowanie Spółki z 2011 r. stanowiło wykonywanie transportu, winno skutkować ustaleniem kary w oparciu o przepisy z dnia tego zachowania. Dlatego też – w ocenie skarżącej - bardzo ważne jest ustalenie dat, w których konkretnie odbywało się wykonywanie transportu. Od tego zależy bowiem jaki stan prawny należy brać pod uwagę przy ustaleniu kary. Organy w podstawie prawnej powołały m.in. załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W skardze wskazano, że załącznik ten został dodany przez art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 16 września 2011 r. (Dz.U.2011.244.1454) o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Nie może być więc podstawą nałożenia kary. Podobnie organ zarzuca naruszenie art. 4 pkt 22 ustawy, który to przepis również został dodany z dniem 1 stycznia 2012 r.

Po trzecie, w ocenie skarżącej nie ma racji organ drugiej instancji jakoby zmiana stanu prawnego, która miała miejsce w dniu 14 sierpnia 2013r. nie miała wpływu na wynik niniejszej sprawy. Skarżąca podniosła, że ustawodawca nie postawił znaku równości pomiędzy licencjami a zezwoleniami na wykonywanie zawodu przewoźnika. Nie zawarł żadnych przepisów, które pozwalały na uznanie, że w sytuacji, gdy mowa zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika należy także rozumieć licencje (czy też odwrotnie). W ocenie skarżącej faktu tego nie zmienia zapis art. 5 pkt. 9 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców, gdyż dotyczy on podmiotów posiadających licencję. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kara za wykonywanie transportu bez licencji. Nie można domniemywać, że skoro ustawodawca w pewnych sytuacjach pozwala na uznanie osób posiadających licencje za osoby posiadające zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika, to że analogicznie w stosunku do osób nie posiadających licencji należy stosować przepisy jak do osób nie posiadających zezwolenia na wykonywania zawodu przewoźnika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Spór pomiędzy stronami dotyczy zasadności nałożenia przez organ na skarżącą Spółkę kary w wysokości 8.000 zł z powodu wykonywania przez Spółkę transportu drogowego bez wymaganej licencji, które obecnie jest sankcjonowane jako wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika.

Organ wskazuje mianowicie w zaskarżonej decyzji, że skarżąca niezgodnie z prawem wykonywała transport drogowy rzeczy w okresie od marca do września 2011 r. Potwierdzeniem ww. faktu są okazane do kontroli dokumenty w szczególności wymienione w decyzji zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne udzielone przedsiębiorcy w dniu 4 marca 2010 r. z datą ważności do 4 marca 2012 r. oraz rachunki wystawiane przez kierowców za wykonywane usługi w ramach zawartych z przedsiębiorcą umów cywilnoprawnych, jak również umowy zlecenia podpisane z kierowcami M. C. i Z. B.. Ponadto organ wskazuje na treść protokołu kontroli drogowej z dnia 7 października 2011 r., kontrolowany był kierowca Z. B., który wykonywał transport drogowy w imieniu skarżącej.

Wyjaśnić należy, że ustawodawca w art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265,dalej: u.t.d.) określił szczegółowo kryteria niezarobkowego przewozu na potrzeby własne, wskazując, że jest to przewóz wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1326/10 w którym przyjęto, że przepis art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d. stanowi, że transport drogowy obejmuje krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy oraz obejmuje każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 (przewóz na potrzeby własne). Jednocześnie należy pamiętać, że pod pojęciem niezarobkowego przewozu drogowego, nazywanego także przewozem na potrzeby własne, należy rozumieć nie określony rodzaj działalności gospodarczej, lecz każdy przejazd pojazdu (nawet wykonywany jednorazowo) po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczony do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Zasadniczym kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie danego przejazdu do przewozu drogowego na potrzeby własne jest służebny charakter tego przejazdu wobec zasadniczej działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. Należy również podkreślić, że w odróżnieniu od transportu drogowego jest to przewóz niezarobkowy. Natomiast ułomny przewóz drogowy na potrzeby własne - tj. przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający wszystkich warunków określonych w art. 4 pkt 4 u.t.d. to między innymi przewóz wykonywany przez kierowcę nie będącego pracownikiem strony.

Wskazać także należy, że pojęcie "pracownik" użyte w przywołanym przepisie, przy braku nadania mu w ustawie o transporcie drogowym odmiennego znaczenia niż wynikające z legalnej definicji zawartej w art. 2 Kodeksu pracy, nie pozwala na uznanie, iż zatrudnienie kierowcy na podstawie umowy cywilnoprawnej, spełnia omawiany warunek przewozu na potrzeby własne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1378/11).

Odnosząc te poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że organ wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca Spółka wykonywała przewozy na potrzeby własne z naruszeniem wymienionego przepisu art. 4 pkt 4) lit. a) u.t.d.

Przede wszystkim nie jest wystarczającym do przyjęcia naruszenia przepisu art. 4 pkt 4) lit. a) u.t.d. samo ustalenie, że skarżąca zatrudniała dwóch kierowców na podstawie umów zlecenia. Skarżąca Spółka wskazała bowiem w odwołaniu, że posiada samochody, których masa całkowita nie przekracza 3,5 tony i których ustawa o transporcie drogowym nie obejmuje, podnosząc, że kierowcy świadczący pracę na podstawie umów zlecenia kierowali tymi pojazdami. Organ odwoławczy nie odniósł się w wystarczającym stopniu do tej okoliczności. Wprawdzie organ ten wskazuje, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 października 2011 r. Z. B.wykonywał transport drogowy pojazdem powyżej 3,5 tony w imieniu przedsiębiorcy A, niemniej jednak organ nie zwrócił uwagi, że w aktach administracyjnych znajduje się świadectwo pracy z dnia 13 lutego 2012 r., z którego wynika, że w okresie od 1 października 2011 r. do 12 lutego 2012 r. Z. B. był zatrudniony w Spółce na podstawie umowy o pracę na stanowisku kierowcy samochodów ciężarowych. To by zaś oznaczało, że w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 października 2011 r., kierowca był pracownikiem skarżącej, nie zaś osobą świadczącą dla Spółki usługi na podstawie umowy zlecenia. Wprawdzie w protokole przesłuchania świadka z dnia 7 października 2011 r. Z. B. zeznał, że świadcząc usługi transportowe (na podstawie umowy zlecenia) na rzecz skarżącej Spółki prowadził pojazd ciężarowy powyżej 3,5 tony, niemniej jednak organ nie zweryfikował tych twierdzeń i nie odniósł ich do świadectwa pracy z którego wynika, że w czasie kontroli Z. B. był pracownikiem zatrudnionym w skarżącej Spółce.

Jak wskazano wyżej pod pojęciem niezarobkowego przewozu drogowego, zwanego zamiennie przewozem na potrzeby własne - zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 4 u.t.d. - rozumie nie określony rodzaj działalności gospodarczej, lecz każdy przejazd pojazdu (nawet wykonywany jednorazowo) pod drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczony do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. II GSK 905/10). Oznacza to, że nawet jednorazowy przejazd pojazdu niespełniający wszystkich przesłanek z art. 4 pkt 4) u.t.d. może być potraktowany jako przejazd z naruszeniem warunków tam zawartych, skutkujący nałożeniem na przedsiębiorcę kary z tytułu braku licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, niemniej jednak w tej sprawie organ takiego przejazdu nie wskazał. Odnośnie kontroli przeprowadzonej w dniu 11 października 2011 r. istnieją bowiem uzasadnione wątpliwości, co do tego jaki stosunek prawny łączył Z. B. z firmą A. W związku z powyższym organ nie podważył także skutecznie twierdzeń skarżącego, że kierowcy wykonujący usługi zlecenia na rzecz skarżącej poruszali się pojazdami, które nie podlegają rygorom ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie Sądu sprawa nie została więc wyjaśniona w wystarczającym stopniu stosownie do treści art. 7 i 77 k.p.a., które nakładają na organ obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

To zaś skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo wskazać należy, że Sąd nie podziela argumentacji organu dotyczącej interpretacji przepisów ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców, zgodnie z którą, zasadny jest wniosek, że stan faktyczny zaistniały w czasie kontroli polegający na wykonywaniu transportu drogowego bez licencji obecnie sankcjonowany jest jako wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika.

Kwestię, jaki przepis powinien obowiązywać w razie zmiany prawa, powinien unormować prawodawca. Jeżeli tego nie uczyni, problem ten musi rozstrzygnąć organ stosujący prawo. W polskim prawie administracyjnym, brak jest wykształconych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych. Temu zagadnieniu poświęca uwagę orzecznictwo i piśmiennictwo. Podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest tutaj zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasadę tę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. W ocenie Sądu należy w związku z tym uznać, że zdarzenie, które miało miejsce w czasie obowiązywania określonego stanu prawnego musi być oceniane wedle niego. Strona mogła bowiem dostosować swe działania w okresie objętym kontrolą tylko do obowiązującego wówczas stanu prawnego. W myśl ogólnej zasady nie działania prawa wstecz ocena zachowania skarżącej musi odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą. W wypadku stwierdzenia naruszenia warunków wykonywania przewozu drogowego tylko te przepisy mogą stanowić podstawę prawną przyjęcia, że doszło do takiego naruszenia. Natomiast nie można uznać, że w sytuacji, gdyby postępowanie skarżącej było niezgodne z przepisami ustawy wówczas obowiązującymi, to zmiana stanu prawnego, która weszła w życie później, mogłaby stanowić podstawę odstąpienia od nałożenia kary i to bez wyraźnej w tej mierze regulacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 443/09).

Powyższe oznacza zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, że skarżąca winna odpowiadać za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, według stanu prawnego z daty wystąpienia ewentualnego naruszenia tych przepisów, nie zaś z daty orzekania przez organ.

Spółka w toku postępowania jak i w skardze nie kwestionowała natomiast zasadności kary nałożonej z tytułu naruszenia lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę. Zdaniem Sądu argumentacja organów przedstawiona w tym zakresie jest prawidłowa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do przedstawionej wykładni przepisów.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W punkcie II wyroku na zasadzie art. 152 tejże ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.