II SA/Rz 1227/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi J. M. wniesionej w dniu 10.10.2013 r., jest niewykonanie przez Prezydenta Miasta [...] prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) z dnia 21.07.2005, r., o sygn. II SA/Rz 422/04. Wyrokiem tym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] wydaną w przedmiocie rekultywacji gruntów.

W swojej skardze J. M. opisał przebieg postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. II SA/Rz 422/04, uchylającym decyzje organów obydwu instancji, na podstawie których rekultywacja działek została uznana za zakończoną. Skarżący stwierdził, że od prawomocnego zakończenia postępowania otrzymał jedynie pismo informacyjne Urzędu Miasta [...] z dnia 14.02.2007 r. o przekazaniu akt sprawy Wojewodzie [...]. W związku z tym zwracał się do podmiotów w jego ocenie odpowiedzialnych za rekultywację, tj. A. S.A. oraz E. S.A., które jednak nie znalazły podstaw do podjęcia w sprawie czynności. Ponadto skarżący zwrócił się pismem z dnia 4.03.2013 r. do Prezydenta Miasta [...] o pomoc w sprawie, informując o prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych i wnosząc o wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za zaniedbania dotyczące rekultywacji działki oraz podmiotu ponoszącego odpowiedzialność odszkodowawczą. J. M. wskazał ponadto, że Prezydent prowadzi postępowanie administracyjne, w toku którego wydał postanowienie o powołaniu biegłego oraz zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy. Skarżący wyraził obawę, że ostateczne załatwienie sprawy przedłuży się o kolejne miesiące.

Kolejnymi pismami J. M. sprecyzował swoją skargę wskazując, że jej przedmiotem jest niewykonanie wyżej opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a skarżący wnosi o wymierzenie organowi grzywny. Ponadto wyjaśnił, iż jego pismo z dnia 4.03.2013 r. stanowiło wezwanie organu do wykonania wyroku sądu administracyjnego.

Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Stwierdził, że strona nie zachowała wymogu formalnego z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej zwana p.p.s.a.) bowiem nie wezwała organu do wykonania wyroku. W ocenie Prezydenta pismo J. M. z dnia 4.03.2013 r. nie stanowiło takiego wezwania, ponieważ w treści pisma zawarto jedynie wniosek o pomoc w sprawach:

- niemożliwości korzystania z własnej działki i dowolnego dysponowania swoją własnością,

- wskazania podmiotu odpowiedzialnego za wieloletnie zaniedbania w zakresie właściwej rekultywacji terenu,

- wskazania podmiotu od którego można domagać się w tej sprawie roszczeń odszkodowawczych.

Zdaniem Organu z akt administracyjnych wynika, że po otrzymaniu pisma J. M. z dnia 4.03.2013 r. Prezydent Miasta [...] podjął czynności w sprawie rekultywacji gruntów. Wykonane zostały między innymi oględziny terenu, a także przeprowadzono dowód z opinii biegłego. W dniu [...].11.2013 r. Prezydent wydał decyzję w przedmiocie rekultywacji gruntów, dotyczącą między innymi działki stanowiącej własność J. M. Z uzasadnienia decyzji wynika niewątpliwie, że decyzja została wydana w sprawie, w której poprzednio zapadł wyrok II SA/Rz 422/04.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga J. M. okazała się niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest niewykonanie przez Prezydenta Miasta [...] prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2005 r. o sygn. akt II SA/Rz 422/04. Skarżący sprecyzował swe stanowisko co do takiego przedmiotu żądania skargi sądowoadministracyjnej w piśmie z dnia 21 listopada 2013 r. Sąd podziela wyrażane w doktrynie i w orzecznictwie stanowisko, iż skarga, o której mowa w art. 154 p.p.s.a. może być wniesiona tylko w jednym z dwu przypadków, a mianowicie:

- w razie niewykonania przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność albo,

- w razie bezczynności organu administracji publicznej po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności.

Konstruując podstawy skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a. ustawodawca miał świadomość, że wykonalność wyroku uwzględniającego skargę nie zawsze będzie polegać na nałożeniu na organ administracji obowiązku wydania aktu lub podjęcia czynności. Niewykonanie przez Organ administracji wyroku Sądu, dotyczy przede wszystkim takiego wyroku, którym Sąd uwzględnił skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania, zobowiązując ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Wykonanie takiego wyroku będzie mieć miejsce wówczas gdy organ wykonał nałożony przez Sąd obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności. Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że skutkiem wyroku sądu administracyjnego uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności powinno być rozpoznanie sprawy w powtórnym postępowaniu przez organ administracji publicznej przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w tym orzeczeniu. Zasadniczym następstwem orzeczeń uznających racje strony skarżącej w sprawach skarg na akt lub czynność, jest eliminacja zaskarżonych rozstrzygnięć bądź czynności organów administracji publicznej z obrotu prawnego. W tego rodzaju orzeczeniach, Sąd nie zobowiązuje organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, której domaga się strona. Jedynie w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność organu administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., sąd administracyjny nakazuje organowi wydanie w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 P.p.s.a.). Nawet w takich okolicznościach, sąd administracyjny nie decyduje o treści takiego aktu. Sąd badając skargę złożoną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. na niewykonanie wyroku obowiązany jest skoncentrować się na ustaleniu czy jest on ignorowany przez Organ, a więc czy podjął on działania, których obowiązek podjęcia wynika z treści orzeczenia. W postępowaniu dotyczącym skargi na niewykonanie wyroku, Sąd nie bada więc tego czy organ był bezczynny, jak również czy działał przewlekle, bowiem kwestie te mogą stanowić przedmiot odrębnej sprawy sądowoadministracyjnej rozpatrywanej na skutek skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności o czym wyraźnie stanowi art. 154 § 1 p.p.s.a. Skarga złożona na podstawie tej regulacji na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności dotyczy sytuacji, w której organ milczy po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2, albo § 2 p.p.s.a. (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 559).

Należy do tych ustaleń dodać, iż warunkiem dopuszczającym merytoryczne badanie skargi na niewykonanie wyroku jest wniesienie przez skarżącego do organu administracji będącego adresatem obowiązku wykonania wyroku, pisemnego wezwania do jego wykonania. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona skarżąca przed wniesieniem skargi powinna wezwać organ do załatwienie sprawy. Rozróżnienie tych dwóch pisemnych wezwań znajduje wyraźne oparcie w wykładni literalnej art. 154 § 1 i 3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie, pisemne wezwanie o wykonanie wyroku Sądu zostało przez skarżącego złożone przed wniesieniem skargi do WSA. Wezwanie to zawierało pismo z dnia 4 marca 2013 r., z którego treści wynika, że strona skarżąca oraz G. M. wnosi do Prezydenta Miasta [...] o podjęcie działań nakazanych wyrokiem WSA z dnia 21 lipca 2005 r. o sygn. akt II SA/Rz 422/04. Stąd nie jest zasady wniosek Organu o odrzucenie skargi J. M. jako niedopuszczalnej w świetle art. 154 § 4 p.p.s.a. Wobec tego, Sąd mógł przejeść do badania merytorycznej zasadności zarzutów skargi.

Należy zauważyć, iż prawomocny wyrok WSA z dnia 21 lipca 2005 r. II SA/Rz 422/04, został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Mocą tego orzeczenia Sąd Administracyjny pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], wydane w przedmiocie rekultywacji gruntu. W jego wyniku Prezydenta Miasta [...] był obowiązany przy rozstrzyganiu sprawy obowiązku rekultywacji gruntów uwzględnić ocenę prawną i wytyczne Sądu sformułowane w oparciu o art. 153 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. O uchyleniu decyzji SKO oraz decyzji Prezydenta o zakończeniu rekultywacji gruntu działek nr 903 i 906 zdecydowało niewyjaśnienie okoliczności czy istotnie wskazane w decyzji grunty zostały zrekultywowane. Według Sądu, wobec istniejącego sporu co do jakości wykonanych zgodnie z projektem rekultywacji prac oraz okoliczności, że po ich wykonaniu na powierzchni gleby pozostały różnego rodzaju zanieczyszczenia po wiertni, niezbędne jest zasięgnięcie opinii biegłego w celu oceny czy przeprowadzone roboty są wystarczające do uznania rekultywacji za zakończoną, czy też dla przywrócenia gruntom poprzednio posiadanych wartości użytkowych niezbędne jest wykonanie dodatkowych prac i jakich.

Przyjmując szeroką interpretację pojęcia wykonalności wyroku sądu odwołującą się przy wykładni art. 154 § 1 p.p.s.a. do treści art. 153 tej ustawy, należy uznać, iż wykonanie prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2005 r. o sygn. akt II SA/Rz 422/04, miało polegać na zasięgnięciu opinii biegłego w celu oceny czy przeprowadzone roboty są wystarczające do rekultywacji. Ponieważ przytoczony wyrok nie jest wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność organu administracji, to w postępowaniu wszczętym na skutek skargi na niewykonanie wyroku Sąd nie może badać czy organ wydał w określonym terminie akt, którego wydania domagała się strona skarżąca, bowiem wyrok ten jako wydany w innej sprawie niż bezczynność, nie zobowiązywał organu do wydania takiego aktu. Należy przypomnieć, że tylko w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Kierując się treścią wytycznych zawartych w wyroku, którego wykonania domaga się w niniejszej postępowaniu J. M., należy więc stwierdzić, że Prezydent Miasta [...] nie wykonał zaleceń Sądu przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku (tj. 10 październik 2013 r. wpływ skargi do Urzędu Miasta [...]). Jest prawdą, że wskazany Organ wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. postanowienie o nr [...], o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego w sprawie rekultywacji działki nr 906 w obr. [...] oraz działki nr 903 w obr. [...] w związku z postępowaniem administracyjnym o wydanie decyzji uznającej rekultywację gruntów za zakończoną na działkach nr 906 i 903 w obr. [...]. Na tej podstawie w dniu 14 października 2013 r. odbyły się oględziny działek udziałem biegłego Przedsiębiorstwa Badań i Ekspertyz Środowiska Sp. z.o.o. oraz stron postępowania. Biegły sporządził w dniu 21 października 2013 r. (strona nr 2 opinii) opinię, której egzemplarz znajduje się w przesłanych do Sądu aktach administracyjnych. Według pieczęci wpływu opinia ta została złożona w Urzędzie Miasta [...] 21 października 2013 r., a więc po dniu wszczęcia przez skarżącego postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie niewykonania wyroku WSA.

Wydanie przez organ w toku postępowania wyjaśniającego postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego nie jest równoznaczne z przeprowadzeniem dowodu. Jednocześnie nie budzi choćby najmniejszych wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] licząc od dnia przekazania mu akt administracyjnych oraz wyroku Sądu Administracyjnego, a więc od 2007 r., nie był ograniczony trudnościami organizacyjnymi i miał pełną możliwość aby przeprowadzić niezbędne czynności dowodowe – wydać stosowne postanowienie oraz zapoznać się z opinią biegłego. W rzeczywistości, Organ ten podjął działania do których został zobowiązany wyrokiem WSA dopiero w 2013 r. na skutek wezwania strony skarżącej. Z tych przyczyn, prawomocny wyrok WSA nie został przez Prezydenta wykonany w tym zakresie w jakim nakładał na w/w Organ obowiązek przeprowadzenia określonych czynności postępowania dowodowego, przez wniesieniem skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a.

Zarzuty J. M. podnoszące bezczynność organu czyli niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę w przepisanym przez prawo terminie, nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione z uwagi na wyznaczone prawem ramy postępowania wszczętego ze skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu. Badaniu stanu określanego bezczynnością po wyroku sądu uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona służy stronom odrębna skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Jednocześnie uprawnienie z art. 154 § 1 p.p.s.a. nie pozbawia strony możliwości złożenia skargi na bezczynność z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarżący dysponuje oboma tymi uprawnieniami i może skorzystać z każdego z nich lub też z obu.

Sąd z urzędu zauważa, że J. M. zainicjował przed WSA postępowanie w przedmiocie bezczynności Prezydenta Miasta [...] w sprawie wykonania rekultywacji gruntów, prowadzone pod sygn. II SAB/Rz 113/13, jednak skarga ta została odrzucona z uwagi na jej niedopuszczalność postanowieniem WSA z dnia 29 stycznia 2014 r. o sygn. II SAB/Rz 113/13.

Stwierdzone niewykonanie zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA z dnia 21 lipca 2005 r. o sygn. akt II SA/Rz 422/04, w chwili złożenia skargi, nakazuje Sądowi nałożenie na Organ grzywny, której nałożenia zażądała strona skarżąca w piśmie z dnia 21 listopada 2013 r. Sąd uznał, że wobec przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jakkolwiek po zainicjowaniu postępowania sądowego, kwota 1000 zł będzie adekwatna wobec stwierdzonego naruszenia prawa. Wymierzenie grzywny w takiej wysokości wypełni funkcję represyjną oraz funkcję prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości.

W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę wniesioną w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzył organowi grzywnę w granicach określonych w art. 154 § 6 powołanej ustawy.