II OSK 2259/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył W. A.i T. karę pieniężną przewidzianą w art. 53 a ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz.202 ze zm.) w wysokości 50.000 zł.

Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 4 stycznia 2011 r. z pominięciem jej pełnomocnika – adwokata K. P..

W dniu 17 stycznia 2011 r. strona wniosła sporządzone osobiście odwołanie, które organ I instancji przekazał organowi odwoławczemu.

W piśmie z dnia 28 marca 2011 r. adw. K. P., powołując się na znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo, zażądał zwrócenia akt organowi I instancji w celu doręczenia mu decyzji. Wyraził pogląd, że od decyzji, która nie została prawidłowo doręczona nie biegnie termin do wniesienia odwołania, a tym samym nie ma możliwości złożenia odwołania.

W odpowiedzi organ odwoławczy poinformował pełnomocnika, że wprawdzie w sprawie miało miejsce naruszenie art. 40 § 2 kpa, jednak nie uniemożliwiło to stronie wniesienia odwołania. Odwołanie zostanie zatem rozpatrzone, a kolejne pisma w postępowaniu odwoławczym będą kierowane już wyłącznie do rąk pełnomocnika.

W konsekwencji adwokat K. P. wniósł sporządzone przez siebie odwołanie zaznaczając że składa je wyłącznie z ostrożności procesowej, albowiem podtrzymuje swoje stanowisko co do konieczności zwrotu akt organowi I instancji w zaistniałej sytuacji.

Pismem z dnia 7 września 2011 r. organ odwoławczy zawiadomił pełnomocnika w trybie art. 10 § 1 kpa o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań .

W powyższych okolicznościach Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na zasadność nałożonej kary administracyjnej i brak podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniach strony i jej pełnomocnika. Odnosząc się do kwestii związanej z doręczeniem decyzji organu I instancji stronie z pominięciem jej pełnomocnika organ odwoławczy wyjaśnił, że wadliwość doręczenia nie uniemożliwiała mu rozpoznania odwołania. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ stwierdził, że wbrew stanowisku pełnomocnika o wejściu decyzji do obrotu prawnego nie decyduje prawidłowość jej doręczenia. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują tak zwanego "informacyjnego", czyli nie wywołującego skutków prawnych, doręczenia decyzji. Jeżeli decyzja zostanie doręczona, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 kpa, to nie można twierdzić, że nie weszła do obrotu prawnego. Określony w tym przepisie obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania, nie może być zatem interpretowany i wykorzystywany przez organ administracji na niekorzyść uczestników postępowania. Organ podkreślił, że aby zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu odwoławczym umożliwił pełnomocnikowi przedstawienie wszystkich zarzutów wobec decyzji organu I instancji.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze W. A. T. domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenia. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Podniósł także zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa wywodząc, że w okolicznościach sprawy organ odwoławczy nie był uprawniony do rozpatrzenia odwołania, albowiem "brak było substratu zaskarżenia". Argumentował, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika powoduje, że nie biegnie termin do wniesienia odwołania, a decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego.

Stanowisko to podzielił Sąd I instancji uznając, że organ odwoławczy rozpoznając odwołania naruszył art. 138 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) określanej dalej jako p.p.s.a. Sąd stwierdził, że istota tego naruszenia polegała na merytorycznym rozpoznaniu odwołania, które "nie zostało skutecznie wniesione przez skarżącego". Naruszenie art. 40 § 2 kpa Sąd uznał za równoznaczne z brakiem skutecznego doręczenia decyzji nie wywołującym skutku rozpoczęcia biegu terminu z art. 129 § 1 kpa. W konsekwencji przyjął, że odwołanie jako wniesione przedwcześnie nie powinno być rozpatrywane. W zaleceniach dla organu odwoławczego Sąd nakazał zwrócenie akt sprawy organowi I instancji celem prawidłowego doręczenia pełnomocnikowi wydanej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, dopiero ta czynność ma umożliwić stronie prawidłowe wniesienie odwołania.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i powołując się na podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułował następujące zarzuty:

1) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 12 § 1, art. 40 § 2, art. 129 § 2, art. 134 kpa oraz art. 138 § 1 i § 2 kpa poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji i przyjęcie, że organ może doręczyć decyzję stronie jedynie w celach informacyjnych, a doręczenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych oraz przyjęcie, że odwołanie strony od decyzji, która została doręczona stronie zamiast jej pełnomocnikowi, jest nieskuteczne, a organ II instancji nie może go rozpatrzyć i powinien zwrócić akta organowi I instancji, co doprowadziło Sąd do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji,

2) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchybienie treści art. 40 § 2 kpa mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wywodził, że wbrew stanowisku Sądu I instancji nieprawidłowość doręczenia decyzji nie uniemożliwiała mu rozpoznania odwołania. Naruszenie art. 40 § 2 kpa nie powoduje bezskuteczności doręczenia i nie oznacza, że decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Doręczenie decyzji stanowi czynność materialno – techniczną, która jest jedynie uzewnętrznieniem woli organu wobec strony. Uzewnętrznienie to powinno nastąpić według ściśle określonych zasad wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Naruszenie tych zasad, jeżeli strona otrzymała decyzję, nie może powodować uznania za nieskuteczne i nie wywołujące żadnych skutków prawnych doręczenia decyzji. Jeżeli decyzja została stronie doręczona, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 kpa, to nie można twierdzić, że nie weszła do obrotu prawnego. Określony w art. 40 § 2 kpa obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania, nie może być interpretowany i wykorzystywany przez organy administracji na niekorzyść uczestników postępowania. Skoro strona wniosła odwołanie zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, to miała prawo oczekiwać, że zostanie ono merytorycznie rozpoznane, a decyzja nie stanie się ostateczna. Organ zarzucił, że pomimo przywołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wielu orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających jego stanowisko w sprawie Sąd I instancji się do niego nie odniósł, nie wyjaśnił też podstawy prawnej swojego orzeczenia, a przez to też nie dopełnił funkcji kontrolnej organów administracji. Organ zwrócił uwagę, że uznanie zasadności stanowiska Sądu I instancji o bezskuteczności wadliwego doręczenia podważałoby w istocie sens przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż przy tej koncepcji jaką zaprezentowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwie doręczona decyzja nie uzyskiwałaby przymiotu ostateczności. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że kodeks postępowania administracyjnego nie zna informacyjnego czyli nie wywołującego skutków prawnych doręczenia decyzji stronie. Doręczenie to może być nieprawidłowe, ale nie można przyjmować fikcji braku doręczenia decyzji stronie. Organ wskazał, że wniesione odwołanie obligowało go do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego bądź w art. 138 kpa, bądź w art. 134 kpa. Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, należało zastosować art. 138 kpa. Organ podniósł, że zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia stosowanych przepisów godzi w zasadę demokratycznego państwa prawa oraz narusza art. 7 i 9 kpa. Ustanowienie pełnomocnika przez stronę nie może pozbawiać strony możliwości wniesienia odwołania od nieprawidłowo doręczonej decyzji. Dalej organ odwoławczy zarzucił, że wbrew dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał podstawy prawnej dla dokonania zwrotu akt organowi I instancji, a kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiej procedury. Po wniesieniu odwołania winno ono być rozpoznane na podstawie albo art. 138 kpa, albo 134 kpa. Wskazując natomiast na umożliwienie pełnomocnikowi strony wypowiedzenia się w sprawie przed podjęciem zaskarżonej decyzji organ akcentował brak jakiegokolwiek wpływu naruszenia art. 40 § 2 kpa na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W oparciu o powyższe stanowisko Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zażądał również zasądzenia od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Kluczowym zagadnieniem występującym w sprawie jest ocena dopuszczalności rozpoznania odwołania od decyzji doręczonej stronie z naruszeniem art. 40 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Stanowisko Sądu I instancji sprowadza się do przyjęcia, że wadliwość doręczenia decyzji (bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika) powoduje bezskuteczność tego doręczenia, niemożność rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania i czyni koniecznym ponowne doręczenie decyzji z uwzględnieniem art. 40 § 2 kpa. Dopiero prawidłowe doręczenie decyzji pełnomocnikowi spowoduje rozpoczęcie 14- dniowego biegu terminu, o którym mowa w art. 129 § 1 kpa i umożliwi stronie prawidłowe wniesienie odwołania. Wniesione w sprawie odwołania są przedwczesne i w związku z tym ich rozpoznanie narusza art. 138 kpa.

Stanowiska powyższego nie można zaakceptować. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 kpa. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Ma rację organ twierdząc, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, Lex nr 529931 oraz z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12 dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie jest dopuszczalne ponowne poprawne dokonywanie doręczenia w miejsce wcześniejszego wadliwego. Nie jest też dopuszczalne przykładowo ponowne dokonywanie tej czynności wobec stron pominiętych przy wcześniejszym akcie doręczenia. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 kpa. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wynikająca z powyższej normy zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z niej skutków prawnych. Stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji polegające na tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jeżeli strony, którym doręczono decyzje, nawet z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie wniosły odwołania, decyzja staje się ostateczna, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w ramach trybów nadzwyczajnych. Umożliwienie organowi ponownego doręczenia decyzji w miejsce wcześniejszego wadliwego prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego. Takie kolejne doręczenie umożliwiałoby uruchomienie trybu zwykłego odwoławczego już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności. Tym samym zasadnie w argumentacji skargi kasacyjnej odwołano się do treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przyjęcie prawidłowości koncepcji Sądu I instancji "naprawienia" wadliwego doręczenia i wykonania ponownie przez organ tej czynności podważałoby w ogóle sens wznowienia postępowania w przypadku pozbawienia strony udziału w postępowaniu na skutek wadliwości doręczenia. Nie ma podstaw do przyjmowania fikcji braku doręczenia, ani możliwości ponawiania tej czynności przez organ. Czynność doręczenia decyzji po jej wydaniu ma charakter jednorazowy i wywołuje określone skutki prawne wobec wszystkich stron postępowania i to niezależnie od ich udziału w sprawie, czy prawidłowości dokonanego doręczenia.

W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 kpa, przywoływanym zresztą wielokrotnie w niniejszej sprawie przez organ, zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, a także w skardze kasacyjnej, akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08 dostępne na https://cbois.gov.pl). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 kpa nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcie pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania w którym doszło do takiego naruszenia. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku uprawnia wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji wówczas gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji takiego wpływu na wynik sprawy nie mógł wykazać. Wadliwość doręczenia decyzji nie uniemożliwiała stronie wniesienia odwołania. Organ odwoławczy zapewnił pełnomocnikowi możliwość zarówno uzupełnienia odwołania, jak i zgłoszenia dodatkowych żądań i dowodów w sprawie. Tym samym Sąd nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a z powodu naruszenia art. 40 § 2 kpa.

Dodatkowo należy zauważyć, że prezentując koncepcję bezskuteczności wadliwego doręczenia i nakazując organowi odwoławczemu zwrócenie akt organowi I instancji w celu ponownego dokonania doręczenia Sąd I instancji nie wyjaśnił co w okolicznościach sprawy organ odwoławczy powinien zrobić z wniesionym "przedwcześnie" odwołaniem strony uzupełnionym pismem jej pełnomocnika oraz w jaki procesowy sposób organ odwoławczy powinien dać wyraz przedwczesności odwołania.

Reasumując, zaistniała w sprawie sytuacja związana z wadliwym doręczeniem decyzji organu I instancji nie uprawniała Sądu I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się być usprawiedliwione i skutkowały uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a zasądzając od skarżącego na rzecz organu kwotę 2.550 zł obejmującą zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej w wysokości 750 zł i koszty zastępstwa procesowego w wysokości 1.800 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).