II SA/Gd 817/13

Uzasadnienie

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 2 sierpnia 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 686) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura zarządził w stosunku do A SA w P. wystąpienie do Marszałka Województwa z wnioskiem o uregulowanie stanu formalno-prawnego na wprowadzanie pyłów do powietrza z instalacji do magazynowania materiałów sypkich – silosów na paszę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 24 czerwca 2013 r. do 17 lipca 2013 r. w A SA w P. – fermie trzody chlewnej w U., udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Stwierdzono, że na terenie fermy znajduje się 19 silosów do magazynowania paszy o łącznej pojemności 654,8 m3. Silosy napełniane są paszą w sposób mechaniczny za pomocą przenośników tzw. "żmijek". Każdy silos posiada przewody odpowietrzające, z których w czasie napełniania odprowadzane jest powietrze z pyłem. Oznacza to, że podczas napełniania silosów paszą pyły do powietrza wprowadzane są w sposób zorganizowany z udziałem przeznaczonych do tego środków transportu. Nieuregulowany stan formalno-prawny w zakresie wprowadzania pyłów do powietrza z instalacji do magazynowania materiałów sypkich, tj. 19 zbiorników na paszę o łącznej pojemności ponad 50 m3 jest niezgodny z art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.o.ś.".

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa A SA w P. wniosła skargę na opisane wyżej zarządzenie pokontrolne i zarzucając mu naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z:

– art. 181 ust. 1 pkt 1, art. 182 i art. 201 p.o.ś.,

– art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 20 k.p.a.,

– art. 82 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.),

wniosła o jego uchylenie, sprostowanie protokołu kontroli oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że uzyskała w dniu 31 grudnia 2007 r. decyzję Wojewody udzielającą pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji fermy tuczu trzody chlewnej w U. na 20 600 stanowisk do chowu świń o wadze powyżej 30 kg, sklasyfikowanej jako instalacja do chowu świń, o więcej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg, zlokalizowanej w U., gmina D., w granicach działki nr [...]. W pozwoleniu tym uwzględniono jako element instalacji magazyny paszy z punktem przyjęcia paszy i wyposażeniem oraz 19 silosów metalowych na paszę. Silosy na paszę stanowią zatem element instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym i mają uregulowany stan formalno-prawny w powyższej decyzji.

Skarżąca wskazała, że Marszałek Województwa zmianą ww. decyzji usunął parametry emitorów i emisji do powietrza dotyczące silosów paszowych jak również dopuszczalną wielkość emisji dla każdego z takich emitorów. Zmiana została dokonana w oparciu o wniosek skarżącej zgodny z art. 202 ust. 2a p.o.ś.

System napełniania silosów na fermie w U. jest odmienny od stosowanego na innych fermach i nie zachodzi pod ciśnieniem, lecz za pomocą tzw. "żmijek" (przenośnik ślimakowy), z których pasza zsypuje się do silosu siłą ciężkości czyli grawitacyjnie, a w tym czasie na skutek zapełniania silosu powietrze w nim zgromadzone uchodzi przez króćce, czyli rurki odpowietrzające. Emitory stanowią wyloty wentylacji grawitacyjnej i wobec tego nie wymagają parametryzowania i ustalania dopuszczalnej wielkości emisji w pozwoleniu zintegrowanym. Marszałek Województwa w zmianie decyzji, zgodnie ze stanem faktycznym, dokonał wykreślenia w całości Tabeli nr 3 oraz wykreślenia ostatnich 10 wierszy Tabeli nr 4 dotyczących dopuszczalnej emisji pyłów z tych emitorów. Decyzją tą nie dokonano zmian tabeli nr 6, która określa wielkość możliwej rocznej emisji substancji do powietrza z całej instalacji, w tym również pochodzącej z silosów paszowych.

Organ wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne zakwestionował rozstrzygnięcie organu właściwego w sprawach pozwolenia zintegrowanego, tj. Marszałka Województwa, który rozstrzygnął co do istoty sprawy, że w pozwoleniu nie ustala się dopuszczalnej wielkości emisji gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza z wentylacji grawitacyjnej. Tym samym Inspektor podważył ostateczną decyzję Marszałka, co stanowi naruszenie art. 20 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a.

Ustalanie warunków emisji w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza w pozwoleniu zintegrowanym zachodzi w oparciu o cały art. 202 p.o.ś., a nie w oparciu o art. 202 ust. 1 tej ustawy. Takie zawężenie prowadzi do błędnego definiowania, co powinno znajdować się w pozwoleniu zintegrowanym w zakresie emisji do powietrza. Ustawodawca w art. 202 ust. 2 i ust. 2a p.o.ś. ustalił, że do pozwoleń zintegrowanych nie stosuje się art. 224 ust.3, oraz że w pozwoleniu nie ustala się dopuszczalnej emisji gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza między innymi z wentylacji grawitacyjnej. Tak sformułowany przepis wymaga więc od organu wydającego pozwolenie zintegrowane rozstrzygnięcia indywidualnego, z których urządzeń emisja do powietrza powinna być limitowana, a dla których nie ma takiej potrzeby. W ustawie – Prawo ochrony środowiska nie zdefiniowano pojęcia "wentylacji grawitacyjnej" pozostawiając je do oceny i ostatecznej kwalifikacji w oparciu o przygotowanie merytoryczne organu ochrony środowiska właściwego w sprawach wydania pozwoleń. Wojewoda w decyzji z 2007 r. uznał, że emitory

E-80 – E-98 są wylotami wentylacji grawitacyjnej, tego stanowiska nie zmienił również Marszałek Województwa zmieniając tę decyzję, z której na mocy art. 202 ust. 2a p.o.ś. wykreślił dopuszczalną wielkość emisji i parametry emitorów związane z wylotami wentylacji grawitacyjnej.

Spółka wskazała, że silosy paszowe jako integralny element "instalacji do chowu świń", służący do automatycznego zadawania paszy, są objęte pozwoleniem zintegrowanym na prowadzenie instalacji zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś. i nie wymagają odrębnego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza jako "instalacja do magazynowania materiałów sypkich", jak nazwał je organ.

Ustawodawca celowo wyróżnił szczególną grupę instalacji wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. nr 122 poz. 1055), dla których wymagane jest uzyskanie decyzji najwyższej rangi tj.: pozwolenia zintegrowanego, a nie kilku odrębnych pozwoleń branżowych (sektorowych) tj. na wprowadzanie gazów lub pyłów, wodnoprawnego czy też na wytwarzanie odpadów.

Specjalne wyszczególnienie tych instalacji spośród innych objętych pozwoleniami sektorowymi miało na celu, zgodnie z przepisami unijnymi, zmianę sposobu oceny wpływu na środowisko największych instalacji i ich "zintegrowaną" ocenę pod tym kątem oraz takie limitowanie wpływu działalności na wszystkie komponenty środowiska, aby nie dochodziło do ochrony jednego kosztem drugiego (np. zmniejszenie zanieczyszczenia wód kosztem zanieczyszczenia ziemi). Pozwolenia zintegrowane są zatem narzędziem administracyjnym do zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniu środowiska.

Wymogi zarówno materialne, jak i formalne oraz proceduralne dla uzyskania pozwolenia zintegrowanego są znacznie wyższe niż dla pozwolenia sektorowego, dlatego organy kwalifikując instalację do rodzaju wymaganego pozwolenia (zintegrowane czy sektorowe) organy powinny starannie ustalić jej pełny ciąg technologiczny, aby zapobiec pozornemu dzieleniu instalacji przez przedsiębiorców, którzy uzyskując pozwolenia sektorowe zwolnieni byliby z konieczności uzyskania pozwolenia wyższego rzędu tj. pozwolenia zintegrowanego, unikając tym samym istotnych obowiązków np. stosowania najlepszej dostępnej techniki (tzw. BAT), udziału społeczeństwa w postępowaniu, kosztów opracowań, analizy co 5 lat itd.

W ocenie Spółki przy kwalifikowaniu stacjonarnych urządzeń technicznych (tu: silosy paszowe), zespołów tych urządzeń i budowli, jako elementy "instalacji" wymagającej pozwolenia zintegrowanego lub innego tzw. sektorowego na korzystanie ze środowiska, głównym kryterium jest ich powiązanie technologiczne w procesie produkcji. Chów świń i "instalacja" do tego służąca zaczyna się od dostarczenia paszy do silosów na fermie, przez utrzymanie zwierząt w kojcach i kończy na wywiezieniu zwierząt z fermy oraz magazynowaniu i wywożeniu odchodów z fermy (w tym przypadku do biogazowni rolniczej), a wszystkie służące temu urządzenia i budowle na fermie są powiązane technologiczne i stanowią w całości "instalację do chowu świń". Na przedmiotowej fermie nie można automatycznie zadawać paszy do karmików bez silosów, z których automatycznie, paszociągiem pobierana jest pasza i transportowana do karmików zlokalizowanych w kojcach dla świń wewnątrz chlewni. Połączenie technologiczne jest oczywiste, a połączenie techniczne trwałe i stałe, czego organ kontrolny nigdy nie kwestionował i co nie było zmieniane.

Spółka wskazała, że organ kontrolny, dla opisanych już w pozwoleniu zintegrowanym silosów na paszę domaga się od Spółki wystąpienia z wnioskiem o uregulowanie stanu formalno-prawnego na wprowadzanie pyłów do powietrza "z instalacji do magazynowania materiałów sypkich - silosów na paszę". Z protokołu i uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia można wnosić, że organ kontrolny powołując się na art. 220 ust. 1 p.o.ś. domaga się "pozwolenia na emisję gazów lub pyłów do powietrza", gdyż "zbiorniki materiałów sypkich", a za takie uznał silosy na pasze, po przekroczeniu pojemności 50 m3, kwalifikują się jako te, które wymagają posiadania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza na podstawie pkt. 9 Załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. nr 130, poz. 881).

Zdaniem Spółki stanowisko organu kontrolnego co do kwalifikacji silosów na paszę, jako odrębnej od instalacji do chowu świń, instalacji czy też zbiorników do magazynowania materiałów sypkich, jest całkowicie błędne i prowadzi do pozornego wyodrębnienia z instalacji przeznaczonej do chowu i hodowli świń silosów tj.: stacjonarnych urządzeń technicznych.

Skarżąca podniosła, że pomiędzy zawartymi w protokole kontroli opisami technologii chowu świń czyli stanem faktycznym (nie zmienianym od poprzednich kontroli i zgodnym z pozwoleniem zintegrowanym), a aktualnymi wnioskami organu co do hipotetycznej kwalifikacji poszczególnych elementów instalacji, z punktu widzenia wymagań w zakresie pozwoleń na emisję gazów lub pyłów do powietrza (silosy jako odrębna instalacja do magazynowania materiałów sypkich) jest sprzeczność, która doprowadziła do naruszenia prawa, której organ kontrolny nie dostrzega.

W ocenie skarżącej organ wydając zarządzenie pokontrolne rażąco naruszył przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska przez niewłaściwe ich zastosowanie, gdyż dokonał błędnej oceny prawnej i zastosował normę prawną niewłaściwą do stanu faktycznego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r., I CKN 160/01, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2006 r., II CSK 101/05).

Spółka wskazała, że wobec niejasnego uzasadnienia i stanowiska organu kontrolnego, nie może ustalić ostatecznie, którą kwalifikację silosów organ kontrolny uważa za prawidłową i w jakim zakresie Skarżąca powinna złożyć wniosek do Marszałka.

Organ powinien był dokonać rozeznania prawa i pozwolenia zintegrowanego, a jeżeli miał wątpliwości do treści pozwolenia lub jego braków to mógł wystąpić do Marszałka o ich wyjaśnienie, czego zaniechał. Organ nie odniósł się także do wniesionych przez Spółkę zastrzeżeń do protokołu kontroli. Niestaranność postępowania kontrolnego narusza art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Spółka ponadto zakwestionowała legalność prowadzenia równocześnie pięciu kontroli w przedsiębiorstwie zarzucając w tym zakresie naruszenie art. 82 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie Spółki organ wyszedł poza konkretnie określony cel kontroli wskazany w protokole kontroli.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że zgodnie z art. 202 ust. 1 p.o.ś. w pozwoleniu zintegrowanym ustala się warunki emisji na zasadach określonych dla pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2-4 ustawy. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, że poprzez dokonanie przez Marszałka Województwa zmiany decyzji pozwolenia zintegrowanego, należy uznać, że stan formalno-prawny w zakresie wprowadzania do powietrza pyłów z silosów na paszę został prawidłowo uregulowany.

Zdaniem organu w pozwoleniu zintegrowanym nie ujęto podstawowego dla pozwolenia warunku tj. nie określono dopuszczalnej wielkość emisji pyłów wprowadzanych do powietrza z instalacji, obejmującej również 19 silosów na pasze, a dokładnie z wylotów rur odpowietrzających znajdujących się w dolnej części zbiorników na paszę, a także innych warunków, które powinno zawierać pozwolenie. Odnosząc się do uwagi dotyczącej systemu napełniania silosów w U. odmiennej niż w innych fermach, tj. mechanicznego napełniania zbiornika paszą, za pomocą przenośnika ślimakowego tzw. "żmijki", w ocenie organu kontrolnego, nie wpływa to na ostateczną ocenę, że emisja z wylotów odpowietrzających silosów jest emisją zorganizowaną i nie pochodzi z wentylacji grawitacyjnej.

Zdaniem organu aby ustalić, dla jakich instalacji i na jakich zasadach w pozwoleniu zintegrowanym ustala się wielkość emisji gazów łub pyłów wprowadzanych do powietrza z instalacji, trzeba zgodnie z art. 202 ust. 1 p.o.ś. zacząć analizę od art. 181 tejże ustawy.

W pozwoleniu zintegrowanym nie ustala się dopuszczalnej emisji gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza w sposób niezorganizowany bądź z wentylacji grawitacyjnej, co wynika wprost z art. 202 ust. 2 i 2a p.o.ś.

W ocenie organu kontrolnego emisja z silosu poprzez wylot odpowietrzający wprowadzana jest do powietrza w sposób zorganizowany. Nie ma też wątpliwości, że emisja nie pochodzi z wentylacji grawitacyjnej. Nie może być mowy o wentylacji grawitacyjnej, tj. naturalnej wymianie powietrza wykorzystującej różnicę ciśnień między przestrzenią wentylowaną, a ujściem kanału wentylacyjnego do atmosfery, w takim stanie faktycznym, gdy powietrze zanieczyszczone pyłami paszowymi wypychane jest ze zbiornika na zewnątrz poprzez przewody odpowietrzające, w wyniku mechanicznego napełniania zbiornika paszą, za pomocą przenośnika ślimakowego tzw. "żmijki". Wentylacja grawitacyjna działa dzięki prawom fizyki i polega to na tym, że ciepłe powietrze, które znajduje się w budynku jako lżejsze przez kanały wentylacyjne opuszcza budynek. Zastępowane jest przez zimne powietrze wpływające do budynku przez rozmaite szpary lub specjalnie wykonane otwory, kratki nawiewne. Reasumując wentylacja grawitacyjna jest wtedy, gdy jest wywiew zużytego i nawiew świeżego powietrza.

Wprowadzanie do powietrza pyłów z silosów na paszę (zbiorniki do magazynowania materiałów sypkich) o pojemności większej niż 50 m3 wymaga pozwolenia. Wyjątek stanowią instalacje wymienione w załączniku do rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia. Pod pozycją 9 wyszczególniono zbiorniki materiałów sypkich o pojemności mniejszej niż 50 m3. Przy czym jak wskazuje ustawodawca w pkt 1 parametry tego samego rodzaju (nominalna moc cieplna, wydajność, moc przerobowa, liczba stanowisk spawalniczych, pojemność, zużycie powłok, zdolność produkcyjna), charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji i odnoszące się do więcej niż jednej instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu sumuje się. Oznacza to, że należy zsumować pojemności wszystkich zbiorników na terenie jednego zakładu i to właśnie ten parametr decyduje, czy wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, czy też pozwolenie jest wymagane.

Zdaniem organu w sprawie nie jest to emisja pyłów wprowadzana do powietrza w sposób niezorganizowany, ani emisja z wentylacji grawitacyjnej, a pojemność zbiorników jest większa niż 50 m3, zatem eksploatacja instalacji pn. zbiorniki materiałów sypkich, dozwolona jest po uzyskaniu pozwolenia.

W ocenie organu ani Spółka jako wnioskodawca ani Marszałek Województwa jako organ ochrony środowiska właściwy do wydawania pozwoleń nie mieli wątpliwości, że wprowadzanie do powietrza pyłów z silosów na paszę (zbiorniki do magazynowania materiałów sypkich o pojemności większej niż 50 m3), wymaga pozwolenia.

Organ wskazał, że nie narzucił Spółce, jako prowadzącemu instalację, w jakim zakresie ma przygotować wniosek do Marszałka Województwa, czy ma to być wniosek o zmianę posiadanego pozwolenia zintegrowanego, czy wydanie nowego pozwolenia, gdyż to w jakim zakresie prowadzący instalację powinien złożyć wniosek wynika wprost z przytoczonych przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, które mają zastosowanie również w przypadku zmiany warunków pozwolenia (art. 192 p.o.ś.). Pozwolenie wydawane jest na wniosek prowadzącego instalacje (art. 203 p.o.ś.). Instalacje, o których mowa w art. 201 ust. 1, położone na terenie jednego zakładu obejmuje się jednym pozwoleniem zintegrowanym. Na wniosek prowadzącego instalacje, o których mowa w art. 201 ust. 1, odrębnymi pozwoleniami zintegrowanymi można objąć odrębne instalacje na terenie jednego zakładu. Na wniosek prowadzącego instalacje, o których mowa w art. 201 ust. 1, pozwoleniem zintegrowanym można objąć instalacje niewymagające pozwolenia zintegrowanego położone na terenie tego samego zakładu, co instalacja wymagająca takiego pozwolenia, ustalając dla nich warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii na zasadach określonych dla pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2-4 p.o.ś., oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód.

Organ podniósł, że u jednego przedsiębiorcy prowadzącego działalność w kilku zakładach lub wyodrębnionych częściach może być jednocześnie prowadzonych kilka kontroli, jednak każda w innym zakładzie lub wyodrębnionej części przedsiębiorstwa.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. strona skarżąca zarzuciła, że w protokole kontroli wskazano, iż przedmiotem jest spełnienie wymogów pozwolenia zintegrowanego a stan faktyczny uznano za zgodny z treścią pozwolenia. Zatem przedmiot zarządzenia pokontrolnego pozostaje poza zakresem kontroli. Oświadczył, że sposób przeładowywania paszy do silosów na różnych fermach jest różny, przeładowywanie następuje bądź przez podajnik pneumatyczny bądź przez podajnik taśmowy. Wskazał, że organ wiedząc, iż kwestia emisji jest w pozwoleniu zintegrowanym źle oceniona powinien podjąć właściwe działanie w innym trybie niż zastosowany.

Na rozprawie w tym samym dniu organ przedłożył część wniosku o wydanie nowego pozwolenia zintegrowanego dla fermy w P. wskazujące, że we wniosku tym skarżąca oceniła emisję powstałą przy użyciu podajnika pneumatycznego jako emisję zorganizowaną. Wylot powietrza w silosie nie jest zaopatrzony w urządzenie techniczne natomiast powietrze jest wtłaczane do silosu przy ładowaniu paszy.

W piśmie z dnia 8 lutego 2014 r. skarżąca Spółka podniosła, że żądanie zawarte w treści zarządzenia pokontrolnego z którego wynika, że spółka winna wystąpić do Marszałka Województwa z wnioskiem o uregulowanie stanu formalno-prawnego na wprowadzanie pyłów do powietrza z instalacji do magazynowania paszy, wykracza poza przedmiot kontroli opisany w protokole kontroli, bo tym przedmiotem jest wypełnianie przez spółkę wymogów pozwolenia zintegrowanego. Posiadane przez Spółkę pozwolenie zintegrowane z istoty swej obejmuje wszystkie rodzaje emisji w tym te które są objęte zarządzeniem pokontrolnym, bo taka jest funkcja i cel pozwolenia zintegrowanego. Organ kontroli w protokole kontroli (dotyczącym fermy w K.) wskazał, że w instalacji nic się nie zmieniło i jest zgodny z opisem zawartym w pozwoleniu zintegrowanym. Organ kontroli nie rozważył ponadto wszystkich skutków swoich zaleceń, gdyby Spółka ich nie zaskarżyła i wniosła o odrębne pozwolenie na emisję pyłów, a Marszałek Województwa by odmówił wnioskowi, uznając że nie ma ku temu podstaw choćby z powołaniem się na argument, że nie ma dwóch odrębnych instalacji tylko zbiorniki na paszę są częścią składową instalacji już funkcjonującej.

W załączniku do protokołu rozprawy z dnia 5 lutego 2014 r. organ wskazał, że emisja zorganizowana to wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w sposób zorganizowany, tj. za pośrednictwem przeznaczonych do tego celu środków technicznych tzw. emitorów, np. poprzez komin, wylot wentylatora wywiewnego wyrzutnia wentylacyjna, wywietrzak, itp. Można przyjąć, że emisja zorganizowana jest wtedy, gdy substancje są wprowadzane do powietrza w sposób zorganizowany: co do miejsca wprowadzania tj. emisja jest za pośrednictwem przeznaczonych do tego celu środków technicznych (tzw. emitorów), co do czasu wprowadzania tj. określony jest czas emisji, co do wielkości emisji tj. określona jest wielkość emisji.

Emisja niezorganizowana jest natomiast w przypadku wprowadzania do powietrza zanieczyszczeń bez pośrednictwa przeznaczonych do tego celu środków technicznych np. emisja z hałd, wysypisk, z pomieszczeń przez okna, drzwi, z prac wykonywanych na wolnym powietrzu (spawanie, malowanie, przeładunku substancji sypkich tub lotnych, itp.).

O wentylacji grawitacyjnej nazywanej też naturalną można mówić wówczas, gdy stwierdzi się jej funkcjonowanie dzięki naturalnemu zjawisku konwekcji, czyli ruchu powietrza wywołanego różnicą jego gęstości i ciśnienia. Jej zasada działania wykorzystuje siły natury, w głównej mierze różnice gęstości powietrza związane z temperaturą na zewnątrz i wewnątrz budynku. Powietrze w naturalny sposób powinno przedostawać się przez nieszczelności w obudowie budynku do jego wnętrza, a po wymieszaniu z zanieczyszczeniami i ogrzaniu wydostawać się na zewnątrz przez kanały wentylacyjne. W przypadku wentylacji mechanicznej wymiana powietrza jest niezależna od jakichkolwiek wpływów atmosferycznych, następuje w wyniku wymuszonego przepływu powietrza.

W świetle tych definicji w przypadku mechanicznego napełniania silosów nie może być mowy, zdaniem organu administracji, o grawitacyjnej wymianie powietrza. Rura odpowietrzająca w silosie służy przede wszystkim do odprowadzenia powietrza wypełniającego zbiornik w czasie jego napełniania paszą. W czasie napełniania zbiorników paszą pneumatycznie lub za pomocą przenośników rurowych, ślimakowych, taśmowych itp. następuje wypychanie powietrza zanieczyszczonego pyłami (emisja pyłów do powietrza) rurą odpowietrzającą. Bez odpowietrzenia następowałby w zbiorniku niebezpieczny wzrost ciśnienia Wobec powyższego organ administracji stoi na stanowisku, że w przypadku napełniania zbiorników na paszę z samochodu samorozładowawczego (paszowozu) za pomocą kompresora oraz za pomocą przenośników np. tzw. "żmijek" napędzanych silnikiem mamy do czynienia z emisją zorganizowaną.

Organ podniósł, że w żadnym z uzyskanych przez skarżącą pozwoleń zintegrowanych nie ujęto podstawowego dla pozwolenia warunku, tj. nie określono dopuszczalnej wielkości emisji pyłów wprowadzanych do powietrza z instalacji, obejmującej silosy na paszę, a dokładnie z wylotów rur odpowietrzających znajdujących się w dolnej części zbiorników na paszę, a także innych warunków, które powinno zawierać pozwolenie. Ustalenia kontroli wykazały, że na terenie każdej fermy, tj.: U., K., D., P. i P. znajdują się zbiorniki do magazynowania materiałów sypkich o pojemności większej niż 50 m3. Wszystkie silosy napełniane są paszą w sposób mechaniczny. W przypadku ferm w: K., D., P. i P. silosy napełniane są za pomocą kompresora, tj. materiał z paszowozu wypychany jest przez ciśnienie i transportowany za pomocą przewodów ciśnieniowych do silosu stacjonarnego, natomiast silosy w U. napełniane są za pomocą przenośników tzw. "żmijek" napędzanych silnikiem. Każdy silos posiada przewody odpowietrzające, z których w czasie napełniania odprowadzane jest powietrze z pyłem.

Wobec stwierdzonych naruszeń organ administracji zobowiązany był do podjęcia działań pokontrolnych. Po zakończonej kontroli, zgodnie z treścią art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, organ administracji skierował do kontrolowanego podmiotu 5 zarządzeń pokontrolnych o tej samej treści, z czego 4 zostały zaskarżone przez kontrolowany podmiot do wojewódzkiego sądu administracyjnego, natomiast piąte zarządzenie pokontrolne dla fermy w P. zostało wykonane.

Organ wskazał też, że w złożonym do Marszałka Województwa wniosku o wydanie nowego pozwolenia zintegrowanego dla fermy w P. skarżąca zawarła uzasadnienie dlaczego w latach poprzednich emisja z silosów na paszę nie była ujmowana we wnioskach i w pozwoleniach jako emisja zorganizowana wskazując jednocześnie, że wobec zmiany wykładni przepisów należy ją aktualnie traktować jako emisję zorganizowaną.

Wobec faktu, że skarżąca posiada pozwolenia zintegrowane i jest to bezsporne, przywołując w uzasadnieniu zarządzeń pokontrolnych art. 220 p.o.ś. organ kontrolny wskazał, że wprowadzanie do powietrza pyłów z silosów na paszę (wchodzących w skład instalacji do chowu i hodowli świń) wymaga pozwolenia. Jest bezspornym, że dla pozwoleń zintegrowanych właściwy jest art. 202 p.o.ś. Jednak w art. 202 ust. 1 p.o.ś. wskazano, że warunki emisji w pozwoleniu zintegrowanym ustala się na zasadach określonych dla pozwoleń o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2-4 ustawy. Art. 181 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. dotyczy pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, a rozdział 5 (od art. 220 do 229) dotyczy tych właśnie zasad tj. zasad dotyczących wydawania pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.

Ponadto, organ kontrolny, po przekazaniu wyników kontroli, uzyskał od Marszałka Województwa informację, że we wszystkich decyzjach ujęto emisję z silosów jako źródło emisji niezorganizowanej. W ocenie organu kontrolnego wobec takiej treści odpowiedzi oraz na podstawie dotychczasowych doświadczeń miał on podstawy sądzić, że Marszałek Województwa nie podejmie żadnych działań zmierzających do usunięcia wad w wydanych przez siebie i Wojewodę decyzjach.

W ocenie organu administracji usunięcie stwierdzonego naruszenia mogłoby nastąpić na zasadzie zmiany wszystkich pozwoleń zintegrowanych. Jednakże zmiana decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych i ściśle określonych przez przepisy prawa (zgodnie z art. 155 k.p.a. może się odbyć tylko za zgodą strony). Wobec wyrażonego przez skarżącą w protokołach kontroli stanowiska, że Spółka posiada pozwolenia zintegrowane, które obejmują znajdujące się w ciągu technologicznym służącym do chowu i hodowli świń urządzenia, w tym silosy paszowe, organ administracji uznał, że skarżąca nie widzi konieczności oraz nie wyraża woli zmiany posiadanych pozwoleń.

Organ administracji rozważał również, czy wadliwość pozwoleń zintegrowanych polegająca na określeniu emisji zorganizowanej z silosów jako emisji niezorganizowanej jest rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawy do wzruszenia decyzji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Lecz mając na uwadze dotychczasowe orzecznictwo w tym przedmiocie, zgodnie którym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi, gdy decyzja administracyjna jest ewidentnie, w sposób niebudzący wątpliwości, sprzeczna z wyraźnym przepisem prawa, co na podstawie jego brzmienia od razu "rzuca się w oczy", organ kontrolny nie skierował stosownego wniosku w tym zakresie do właściwego organu.

Organ administracji miał także na względzie, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji jest prawne pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania, co oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną, a w takiej sytuacji zarządzenie pokontrolne byłoby dla skarżącej łagodniejszym, mniej uciążliwym oraz szybszym i prostszym sposobem usunięcia stwierdzonego naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżeniu w niniejszej sprawie podlegało zarządzenie pokontrolne wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Na wstępie należało wyjaśnić, że podlegało ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyczerpany ponadto został przez skarżącą tryb określony w art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oceniając zaskarżone zarządzenie pokontrolne według kryterium zgodności z prawem Sąd zważył, że w myśl art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy należy: ustalić istnienie lub nieistnienie uprawnienia albo obowiązku wynikającego z ogólnych przepisów prawa, stwierdzić, że zaskarżony akt lub czynność są niezgodne z tymi przepisami i uchylić ten akt lub stwierdzić bezskuteczność czynności.

Podkreślić należy, że jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne. Postępowanie to jest prowadzone na podstawie przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), do których to przepisów odsyła art. 12a tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OSK 2036/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego. Sąd kontrolujący takie zarządzenie może na mocy art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić taki akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się naruszeniem obowiązującej procedury.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie, organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, stąd zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 20 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. jest niezasadny. Jak wskazano wyżej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania przy prowadzeniu przedmiotowego postępowania.

Zaskarżone zarządzenie pokontrolne podlega jednak uchyleniu, gdyż narusza ono art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a skarga zasadnie zarzucała naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.o.ś.".

Zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 686) do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody, kontrola przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, kontrola eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem (art. 2 ust. 1 pkt 1, 2, 5). Zadania kontrolne, jak stanowi to art. 9 ust. 1 ustawy, wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska zwani dalej "inspektorami".

Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli ustawodawca określił w art. 9 ust. 2 i 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z art. 11 tej ustawy wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego aktu był art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, który stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać:

1) zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej:

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Adresat zarządzenia pokontrolnego jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności - jak stanowi to art. 12 ust. 2 - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym organ zakwestionował brak uregulowania przez skarżącą Spółkę stanu formalnoprawnego w zakresie wprowadzania pyłów do powietrza z instalacji do magazynowania materiałów sypkich, który to stan organ uznał za niezgodny z art. 220 ust. 1 p.o.ś. Stwierdzenie to uzasadniało, zdaniem organu, nałożenie na kontrolowanego obowiązku wystąpienia do Marszałka Województwa z wnioskiem o uregulowanie tak opisanego stanu formalnoprawnego.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 220 ust. 1 p.o.ś. wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z art. 220 ust. 2 p.o.ś. minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, przypadki, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, uwzględniając rodzaj i skalę działalności prowadzonej w instalacjach oraz rodzaje i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych z instalacji do powietrza. Z treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. nr 130, poz. 881) wynika, że nie wymagają pozwolenia instalacje do chowu lub hodowli zwierząt - z wyłączeniem instalacji zaliczonych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), a także zbiorniki materiałów sypkich – o pojemności mniejszej niż 50 m3, co wynika z punktów 7 i 9 załącznika do rozporządzenia. Jednocześnie w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wskazano, że pozwolenia nie wymaga wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z innych niż określone w ust. 1 instalacji, do których nie stosuje się przepisów w sprawie standardów emisyjnych, w przypadku gdy spełniony jest co najmniej następujący warunek: gazy lub pyły są wprowadzane z instalacji do powietrza w sposób niezorganizowany, bez pośrednictwa przeznaczonych do tego celu środków technicznych lub za pośrednictwem wentylacji grawitacyjnej.

W wydanym na podstawie ww. art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia).

Z powyższych uregulowań wynika jednoznacznie, że instalacje do chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP inwentarza, wymagają pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji.

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś., który to przepis został całkowicie pominięty przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. W wydanym na podstawie art. 201 ust. 2 p.o.ś. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znacznie zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. nr 122, poz. 1055) wskazano, że do tego rodzaju instalacji należy instalacja do chowu świń o więcej niż 2000 stanowisk do chowu świń o wadze powyżej 30 kg (pkt 6 ppkt 8 lit. b załącznika do rozporządzenia).

Podkreślić należy, że skarżąca Spółka uzyskała decyzję Wojewody z dnia 31 grudnia 2007 r. udzielającą jej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji fermy tuczu trzody chlewnej w U., z którego wynika, że obejmuje również wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Decyzja zawiera także opis instalacji, do której zaliczonych zostało 19 sztuk silosów na paszę. Jako dozwolone źródła wprowadzania gazów i pyłów do powietrza wskazano m.in. silosy paszowe.

Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Marszałka Województwa z dnia 12 grudnia 2012 r. m.in. poprzez usunięcie tabeli nr 3 dotyczącej parametrów emitorów i emisji do powietrza z silosów paszowych. Zmieniona decyzja nadal w opisie instalacji zawiera element 19 sztuk silosów paszowych. Pismo Marszałka Województwa z dnia 21 października 2013r., znak [...] skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura (k.52 akt) nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że pozwolenie zintegrowane obejmuje zbiorniki magazynowe na paszę(silosy), które są "źródłem emisji niezorganizowanej na terenie ferm".

Dodać w tym miejscu należy, że ww. decyzja Marszałka Województwa zmieniająca decyzję Wojewody o pozwoleniu zintegrowanym dla przedmiotowej instalacji, stanowiła realizację przepisów art. 202 p.o.ś. Zgodnie z art. 202 ust. 1 p.o.ś. jeżeli ustawa nie stanowi inaczej w pozwoleniu zintegrowanym ustala się warunki emisji na zasadach określonych dla pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2-4 (a więc również dla pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza), oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody. W myśl art. 202 ust. 2 p.o.ś. w pozwoleniu zintegrowanym ustala się dopuszczalną wielkość emisji gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza z instalacji, niezależnie od tego, czy wymagane byłoby dla niej, zgodnie z ustawą, uzyskanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Zgodnie z art. 202 ust. 2a p.o.ś. w pozwoleniu zintegrowanym nie ustala się dopuszczalnej wielkości emisji gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza: 1) w sposób niezorganizowany z instalacji, do których nie stosuje się przepisów w sprawie standardów emisyjnych w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza; 2) z instalacji do odprowadzania gazu składowiskowego do powietrza; 3) z wentylacji grawitacyjnej.

Zgodnie z art. 182 p.o.ś. pozwolenia, o których mowa w art. 181 ust. 2-4 (a więc również pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza), oraz pozwolenie wodnoprawne na pobór wód nie są wymagane w przypadku obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego. Oznacza to, że pozwolenie zintegrowane, w intencji ustawodawcy, zastępować ma tzw. pozwolenia sektorowe na korzystanie ze środowiska, co jednoznacznie wynika z cytowanego art. 182 p.o.ś.

Skoro Marszałek Województwa, dokonując zmiany pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Wojewodę, usunął z pozwolenia tabelę nr 3 zawierającą parametry emitorów i emisji do powietrza z silosów paszowych, to przyjąć należy, że w ramach swych kompetencji uznał, że brak jest podstaw do ustalania w tym pozwoleniu dopuszczalnej wielkości emisji gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza z wentylacji grawitacyjnej (emitory E80-E98) oraz w sposób niezorganizowany (emitor E103). W konsekwencji przyjąć należy, że właściwy organ dokonał ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wymogu określenia w pozwoleniu zintegrowanym dopuszczalnej wielkości emisji gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, potwierdzając ustalenia Wojewody o wprowadzaniu gazów lub pyłów z silosów paszowych z wentylacji grawitacyjnej oraz w sposób niezorganizowany. Nie oznacza to, że posiadane przez skarżącą Spółkę pozwolenie zintegrowane nie zawiera ustaleń dotyczących warunków emisji na zasadach określonych m.in. dla pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Warunki te zostały ustalone dla pozostałych elementów instalacji, a ponadto decyzja zawiera wskazaną w tabeli nr 6 wielkość emisji łącznie dla całej instalacji, a więc również dla silosów paszowych. Dodać w tym miejscu należy, że co do zasady zgodnie z art. 203 ust. 1 p.o.ś. instalacje, o których mowa w art. 201 ust. 1, położone na terenie jednego zakładu obejmuje się jednym pozwoleniem zintegrowanym.

Odmienna ocena w powyższym zakresie dokonana w toku przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie mogła być podstawą do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Przede wszystkim należy wskazać, że "stan formalnoprawny na wprowadzanie pyłów do powietrza z instalacji do magazynowania materiałów sypkich – silosów na paszę", jak ujął to Inspektor w zaskarżonym zarządzeniu, jest niewątpliwie uregulowany w posiadanym przez Spółkę pozwoleniu zintegrowanym. Brak jest zatem podstaw, aby Spółka podejmowała jakiekolwiek czynności inicjujące działania Marszałka Województwa w tym zakresie. Ponadto przyjąć należy, że Inspektor dokonując ustaleń w zakresie wymogu uzyskania przez Spółkę pozwolenia na wprowadzanie pyłów do powietrza z silosów paszowych i czyniąc te ustalenia podstawą zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wykroczył poza zakres swojej właściwości i nałożył na Spółkę obowiązki, których istnienie zostało już rozstrzygnięte w udzielonym jej przez właściwy organ pozwoleniu zintegrowanym. Inspektor, prowadząc kontrolę na podstawie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jest uprawniony do kontroli podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz przestrzegania decyzji ustalającej warunki korzystania ze środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Nie jest natomiast uprawniony do czynienia odmiennych niż określone w ostatecznych decyzjach administracyjnych ustaleń faktycznych. Nie ma podstaw prawnych do nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku wystąpienia do organu właściwego do wydawania pozwoleń zintegrowanych o uregulowanie stanu formalnoprawnego, który został już ustalony i uregulowany w oparciu o ustalenia dokonane przez ten organ.

Instrumentami prawnymi, którymi mogą posłużyć się organy Inspekcji w ramach swojej właściwości są:

– możliwość zwrócenia się do każdego organu administracji państwowej i rządowej oraz organu samorządu terytorialnego o udzielenie informacji lub udostępnienie dokumentów i danych związanych z ochroną środowiska (art. 16 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska);

– w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1 – skierowanie wystąpienia, którego treścią może być w szczególności wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego lub dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu (art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska);

– prawo współdziałania w wykonywaniu czynności kontrolnych z innymi organami kontroli, organami administracji państwowej i rządowej, organami samorządu terytorialnego, przy czym współdziałanie to może obejmować w szczególności: przekazywanie właściwym organom administracji państwowej i rządowej oraz organom samorządu terytorialnego informacji o wynikach kontroli przeprowadzonych przez Inspekcję (art. 17 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska).

Wskazane instrumenty prawnie dopuszczalne winny znaleźć zastosowanie w konsekwencji przeprowadzonej kontroli zakończonej zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym. W tym zakresie należy wskazać na postępowania administracyjne, które mogą zostać zainicjowane przez organy Inspekcji. Zgodnie z art. 194 ust. 1 p.o.ś. pozwolenie podlega cofnięciu lub ograniczeniu bez odszkodowania, jeżeli instalacja nie jest należycie eksploatowana, przez co stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zgodnie z art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach. Dodatkowo zgodnie z art. 195 ust. 2 p.o.ś. w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie. Zgodnie z art. 196 ust. 1 p.o.ś. pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone za odszkodowaniem, jeżeli: 1) przemawiają za tym względy ochrony środowiska lub 2) korzystanie z pozwolenia stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. W myśl art. 199 p.o.ś. postępowania w przedmiocie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wszczyna się z urzędu lub na wniosek prowadzącego instalację lub zainteresowanego jej nabyciem. Niewątpliwie jednak wskazany wyżej art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawnia organy Inspekcji do skierowania wystąpienia, którego treścią jest wszczęcie postępowania administracyjnego. W przypadku skierowania wystąpienia organom Inspekcji przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 16 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Wbrew stanowisku organu kontrolnego, nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego (zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., czy stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 k.p.a.) nie stanowią zatem jedynych form prawnych, w jakich organy Inspekcji mogłyby eliminować stwierdzone w toku kontroli naruszenia przepisów czy warunków określonych w decyzji pozwoleniu zintegrowanym.

Zarządzenie kontrolne o treści przyjętej w zaskarżonym akcie należało zatem uznać za wydane z naruszeniem art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrany Środowiska.

Zgodnie z tym przepisem zarządzenie obejmować może zobowiązanie kontrolowanego do przedstawienia informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń - w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym (art. 12 ust. 2) oraz przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach (art. 12 ust. 3).

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja tego przepisu, w wyniku której możliwym byłoby nałożenie na kontrolowanego obowiązku "wystąpienia do marszałka województwa z wnioskiem o uregulowanie stanu formalnoprawnego na wprowadzanie pyłów do powietrza z instalacji" w sytuacji, gdy Marszałek Województwa wydał pozwolenie zintegrowane obejmujące przedmiotową emisję z silosów, tym bardziej gdy w piśmie z dnia 21 października 2013r., znak [...] skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura (k.52 akt)potwierdził, że we wszystkich decyzjach ujęto emisję z silosów jako źródło emisji niezorganizowanej. Podkreślenia wymaga, że jeżeli w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wskazuje, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może m.in. wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Jednocześnie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Wskazany artykuł ustawy określa więc zakres działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, przyznając mu narzędzia, przy pomocy których może on wskazać kontrolowanemu podmiotowi naruszenia oraz zdeterminować go do podjęcia działań mających na celu eliminację wskazanych naruszeń. Nie daje to jednak podstaw organowi do zobowiązania kontrolowanego do weryfikacji wydanego pozwolenia zintegrowanego. Zakres działania marszałka województwa w przedmiocie udzielania pozwoleń zintegrowanych jest bowiem wyraźnie określony w przepisach ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Bezzasadnie skarżąca Spółka zarzucała organowi Inspekcji prowadzenie równocześnie pięciu kontroli w przedsiębiorstwie. Istotnie zgodnie

z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) nie można co do zasady równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Jednakże wskazać należy, że zgodnie z art. 82 ust. 1a tejże ustawy jeżeli przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą w więcej niż jednym zakładzie lub innej wyodrębnionej części swojego przedsiębiorstwa, zasada określona w ust. 1 zdanie pierwsze odnosi się do zakładu lub części przedsiębiorstwa, z zastrzeżeniem ust. 1b. W myśl

art. 82 ust. 1b ustawy w zakładzie lub części przedsiębiorstwa, w której przeprowadzana jest kontrola, dopuszczalne jest równoczesne przeprowadzenie czynności kontrolnych niezbędnych do zakończenia innej kontroli u tego przedsiębiorcy. W sposób oczywisty wynika z tych przepisów, że u jednego przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarcza w kilku zakładach może być jednocześnie prowadzonych kilka kontroli, przy czym każda w innym zakładzie.

Mając powyższe na uwadze zaskarżone zarządzenie pokontrolne podlegało uchyleniu na podstawie art. 146 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.