II SA/Gd 821/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Gd 778/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. P. na decyzję Wojewody z dnia 23 sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych.

Swoje rozstrzygnięcie Sąd oparł na następujących ustaleniach:

W dniu 30 maja 2011r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynęło zgłoszenie skarżącego G. P. dotyczące zamiaru rozbudowy zbiornika retencyjnego w T., gmina T.. Do zgłoszenia załączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Starosty z dnia 14 kwietnia 2011r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na rozbudowę zbiornika retencyjnego na działce nr [...] w T. oraz wskazano, że roboty nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2011r. wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Starosta wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia. Uzasadniając wniesienie sprzeciwu organ I instancji wskazał, że z pozwolenia wodnoprawnego wynika, że projektowany zbiornik będzie pełnić funkcję małej retencji i że nie przewiduje się hodowli ryb w zbiorniku. Przywołując art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji szczegółowych z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych oraz art. 73 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. –Prawo wodne (Dz. U. z 2006r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), który zawiera wyliczenie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, wskazując w pkt 4) ziemne stawy rybne, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1, organ uznał, że wnioskowana rozbudowa nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym realizacja przedsięwzięcia wymaga pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 23 sierpnia 2011r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że zamiar wykonania robót budowlanych dotyczył rozbudowy zbiornika retencyjnego. Z treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że zostało ono udzielone na rozbudowę tego zbiornika (cel i zakres korzystania z wód-rozbudowa zbiornika wodnego dla celów retencyjnych, poprzez powiększenie do powierzchni 50 arów), rozbudowa istniejącego zbiornika (stawu z wyspą) polegać będzie na mechanicznym wykopie, projektowany zbiornik ma pełnić funkcję tzw. małej retencji i będzie w większym lub mniejszym stopniu spełniać pozytywną rolę zwiększającą zasoby wodne i wzbogacając walory przyrodnicze krajobrazu, przy czym w zbiorniku nie przewiduje się hodowli ryb.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że w myśl art. 62 ust. 1 Prawa wodnego budownictwo wodne polega na wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 9 ust. 2 przepisy ww. ustawy stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Nadto w myśl art. 2 pkt 2 Prawa budowlanego jego przepisy nie naruszają Prawa wodnego w odniesieniu do urządzeń wodnych, co oznacza, że w stosunku do urządzeń wodnych stosuje się łącznie przepisy Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Odnosząc się do podnoszonych przez odwołującego rozróżnień pomiędzy ziemnym stawem hodowlanym i ziemnym stawem rybnym, organ stwierdził, że Prawo budowlane nie zawiera definicji "ziemnego stawu hodowlanego", o którym w art. 29 ust. 2 lit. a ustawy ani nie odsyła w tym zakresie do innych przepisów. Prawo wodne również nie definiuje pojęcia "ziemnego stawu rybnego", zawartego w treści art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy, wymienia natomiast w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c "stawy rybne" jako jeden z rodzajów urządzeń wodnych, tj. urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystania z nich. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że nie jest istotne, czy w stawie będzie prowadzona hodowla czy chów ryb. Decydujący jest zakres robót budowlanych przy realizacji budowli, a w obu przypadkach mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w którym to przepisie jest mowa m.in. o zbiornikach. Wskazano, powołując się na orzeczenie NSA, że budowa zbiornika wodnego (stawu) jest budowlą, której realizacja bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest samowola budowlaną świetle art. 48 Prawa budowanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił nieścisłe powoływanie się na orzecznictwo sądów administracyjnych, co doprowadziło organ odwoławczy do zajęcia mylnego Stanowska w kwestii obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zbiornika retencyjnego. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego z powołanego przez ten organ wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2006r., II SA/Bk 1105/05, wynika, że ziemny staw rybny jest urządzeniem melioracji szczegółowej, na wykonanie którego nie potrzeba pozwolenia budowlanego, wystarczające jest zgłoszenie. Skarżący podniósł, że przedsięwzięcie, które ma podjąć, będzie polegało na przeprowadzeniu robót budowlanych zmierzających do wykonania urządzenia melioracji szczegółowych w postaci ziemnego stawu rybnego niebędącego stawem hodowlanym i pełniącego jednocześnie funkcję retencyjną. Podniósł, że staw, który obecnie istnieje jest zarybiony. Natomiast w pozwoleniu wodnoprawnym zabroniono mu zarybiania zbiornika, ale jednocześnie nie zobligowano do odłowienia ryb już znajdujących się w stawie. W ocenie skarżącego, okoliczność, że powiększenie stawu rybnego następuje w celach retencyjnych nie pozbawia go cech ziemnego stawu rybnego, którego budowa objęta jest tylko zgłoszeniem. Zdaniem skarżącego, organ II instancji nie ustosunkował się do jego stwierdzenia, że powiększony staw będzie ziemnym stawem rybnym o funkcji retencyjnej, przyjmując z góry fałszywe założenie, że na budowę każdego stawu potrzebne jest pozwolenie na budowę.

Skarżący uzupełnił skargę w piśmie procesowym z dnia 6 września 2011r. podnosząc, że organy administracji próbowały wymusić na nim zdecydowanie się na realizację w poszerzonym zbiorniku jednej z dwóch funkcji albo stawu rybnego, albo zbiornika retencyjnego, podczas gdy, w jego ocenie, funkcje te nie wykluczają się wzajemnie. Takie rozumowanie byłoby bowiem sprzeczne z art. 73 i 70 Prawa wodnego, gdyż według skarżącego, treść tych regulacji dowodzi, ze samo Prawo wodne przesądza o tym, iż funkcja biologiczna ziemnego stawu rybnego jest nierozerwalnie związana z funkcją retencyjną rozumianą tu jako polepszanie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy i ochrony przed zalewaniem. Skarżący załączył wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 46/06, w którym Sąd uznał, że staw rybny jest urządzeniem melioracji szczegółowych i zamiar jego budowy, w sytuacji, gdy staw ten był usytuowany poza obszarami parków narodowych rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego podlegał zgłoszeniu.

W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2011r. skarżący przedstawił nowe dowody, które pojawiły się dopiero po wniesieniu skargi, tj. decyzję Starosty z 3 października 2011r. zmieniającą decyzję z 14 kwietnia 2011r. pozwolenie wodnoprawne poprzez wykreślenie w pkt 3.1 decyzji pkt d., który zabraniał skarżącemu zarybiania powiększonego zbiornika, pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z 29 września 2011r. będące odpowiedzią na zapytanie skarżącego w kwestii interpretacji przepisów w przedmiotowej sprawie. Skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 29 września 2011r. stwierdzono, że ziemny zbiornik wodny przeznaczony na cele retencyjne, pomimo tego, że żyją w nim ryby, nie jest ziemnym stawem hodowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, należy go zatem zakwalifikować jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, którego budowa stosownie do regulacji art. 30 ust. 1 pkt 2 wymaga zgłoszenia.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd ustalił, że rozważenia wymagało, czy planowana inwestycja stanowi staw rybny-urządzenie melioracji szczegółowych, w rozumieniu art. 73 ust.1 pkt 4 Prawa wodnego nie wymagające pozwolenia na budowę, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego.

Sąd uznał, że zgłoszona rozbudowa zbiornika retencyjnego nie stanowiła rozbudowy urządzenia melioracyjnego.

Sąd ustalił, że zgłoszenie dokonane przez skarżącego obejmowało zamiar rozbudowy zbiornika retencyjnego na działce nr [...] w T., gmina T., do powierzchni 50 arów. Roboty miały polegać na wykopaniu ziemi pod staw i usypaniu jej wokół brzegu stawu. Zgłoszenie oparto na decyzji Starosty z dnia 14 kwietnia 2011r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na rozbudowę zbiornika retencyjnego na ww. działce. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c Prawa wodnego, który dotyczy stawu jako urządzenia wodnego. W decyzji jako cel i zakres korzystania z wód wskazano rozbudowę zbiornika wodnego dla celów retencyjnych poprzez powiększenie do powierzchni 50 arów. Wskazano, że pobór wody do zbiornika ma następować z podsiąków i spływów powierzchniowych. Z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, że projektowany zbiornik będzie pełnił funkcję tzw. małej retencji, a eksploatacja planowanego stawu nie spowoduje żadnych zmian warunków siedliskowych oraz innych ujemnych skutków na sąsiadujących ze zbiornikiem terenach. W decyzji tej wskazano, że zbiornik nie podlega zarybianiu i nie przewiduje się hodowli ryb w tym zbiorniku. Pozwolenie wodnoprawne wydano w oparciu o "Operat wodnoprawny do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawu rekreacyjnego bez piętrzenia w miejscowości M. T." opracowany przez inż. M. P. i tech. J. M. w czerwcu 2009r. Według autorów operatu wykonanie zbiornika nie spowoduje zmian w stosunkach wodnych.

W ocenie Sądu przedmiotowy zbiornik retencyjny stanowi urządzenie wodne, służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, przy czym nie każde urządzenie wodne, jak wskazał Sąd, jest urządzeniem melioracyjnym.

Sąd powołał się na regulacje Prawa wodne zawarte w przepisach art. 70 ust. 1 oraz art. 70 ust. 2 i art. 73 ust. 1 pkt 4 dotyczące pojęcia melioracji wodnych oraz melioracji wodnych podstawowych i szczegółowych. Do melioracji szczegółowych zalicza się: rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, drenowania, rurociągi o średnicy poniżej 0,6m, stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych, ziemne stawy rybne, groble na obszarach nawadnianych, systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych-jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 , tzn. celom melioracyjnym.

Sąd stwierdził, że aby urządzenie wodne można było uznać za urządzenie melioracji wodnych szczegółowych musi ono spełniać cel melioracyjny polegający na polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwianiu jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Zatem nie każdy ziemny staw rybny stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej.

Sąd uznał, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby projektowany przez skarżącego zbiornik wodny był ziemnym stawem rybnym oraz by był on ziemnym stawem rybnym służącym celom melioracyjnym. W pozwoleniu wodnoprawnym określono, że planowany zbiornik ma być zbiornikiem retencyjnym i pełnić funkcję retencji wody, czyli zwiększać zasoby wodne środowiska lokalnego, wzbogacając walory przyrodnicze krajobrazu. Również tytuł operatu wodnoprawnego, w oparciu o który wydano pozwolenie, stanowi, że dotyczy on budowy stawu rekreacyjnego bez piętrzenia. Z przedstawionych okoliczności wynika więc, że w świetle art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c Prawa wodnego, który rozróżnia jako urządzenia wodne stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, brak jest podstaw do zakwalifikowania przedsięwzięcia jako stawu rybnego. Na ocenę taką nie ma wpływu późniejsza zmian pozwolenia wodnoprawnego, anulująca zakaz zarybiania powiększonego zbiornika.

Ponadto retencyjny charakter planowanego zbiornika, nie przesądza, że zbiornik taki będzie spełniał także cel retencyjny w rozumieniu art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. W pozwoleniu wodnoprawnym nie określono bowiem celów melioracyjnych, lecz podkreślono w pkt 2.3 decyzji zakaz ingerencji przez planowane urządzenie w stosunki wodne wobec gruntów sąsiednich.

Wobec powyższego Sąd uznał, że projektowane przedsięwzięcie nie jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. Tym samym brak było podstaw do odstąpienia od wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasady prowadzenia robót budowlanych po uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę. Sąd zauważył także, ze kwestia kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako stawu rybnego czy hodowlanego, w okolicznościach sprawy, nie ma wpływu na rozstrzygniecie. Odnosząc się do powołanego wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 46/06, Sąd wskazał, że został on wydany na gruncie innego stanu prawnego, natomiast w załączonym piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z 29 września 2011r. wskazano na konieczność badania, czy staw rybny pełni cele melioracyjne.

G. P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię :

- art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 70 ust. 1 , art. 73ust.1 pkt 4 względnie art. 73 ust. 2 pkt 1 , art. 128 ust. 1 , art. 132 ust. 2 pkt 2 lit a Prawa wodnego, polegającą na uznaniu, ze staw retencyjny, którego dotyczy uzyskane pozwolenie wodnoprawne z 14 kwietnia 2011r., zmienione decyzją z 3 października 2011r., nie jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej i do jego wykonania konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 14 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zw. dalej "P.ps.a., polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i bez jego właściwej oceny;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 kpc poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego sprawy zebranego na etapie postępowania przed WSA w Gdańsku.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że deklarowany w zgłoszeniu z 27 maja 2011r. zamiar rozbudowy zbiornika retencyjnego mieści się w pojęciu ziemnego stawu rybnego, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. Pojecie "staw rybny" nie jest bowiem normatywnie zdefiniowane i jest pojęciem opisowym, oznaczającym staw typu rybnego (taki , w którym żyją lub mogą żyć ryby). Zdaniem skarżącego, w świetle art. 73 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego sama ustawa przesądza o tym , że w przypadku ziemnego stawu rybnego jego funkcja biologiczna (miejsce, gdzie żyją/mogą żyć ryby) jest nierozerwalnie związana z funkcją retencyjną, rozumianą jako polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy i ochrona przed zalewaniem. Taki też cel powiększenia został wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym, które wydano m.in. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c Prawa wodnego, który dotyczy również stawów rybnych. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, Sąd dokonał błędnej wykładni wskazanych w skardze przepisów, gdyż funkcja retencyjna stawu jest na gruncie niniejszej ustawy tożsama z funkcją melioracyjną, zaś staw retencyjny, na którego budowę skarżący uzyskał pozwolenia wodnoprawne, jest tożsamy z pojęciem ziemnego stawu rybnego w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, względnie jest tzw. agromelioracją, o której mowa w art. 73 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, do której odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Wbrew twierdzeniu Sądu, projektowany staw będzie pełnił funkcję melioracyjną, co wynika wprost z operatu wodnoprawnego. Staw ten ma bowiem stworzyć rodzaj niecki, do której będą spływać wody z otaczającej go łąki, przez co dojdzie do osuszania się tej łąki i przywrócenia możliwości jej rolniczego wykorzystania.

Wyrokiem z dnia 17 września 2013r. wydanym w sprawie o sygn akt II OSK 931/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego G. P. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu NSA przytoczył treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i wskazał, że w skardze kasacyjnej trafnie powołano się na jego naruszenie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w cyt. przepisie.

Wskazano, że Sąd I instancji słusznie stwierdził, że zbiornik wodny stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, której budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 można rozpocząć po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady w sposób wyczerpujący wylicza art. 29 Prawa budowlanego, wskazując w art. 30, które z robót budowlanych, wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymagają jedynie uprzedniego zgłoszenia.

Skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru rozbudowy zbiornika retencyjnego. W ocenie skarżącego, wbrew stanowisku organów, planowana inwestycja stanowi staw rybny-urządzenie melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 ust. 1pkt 4 Prawa wodnego, na wykonanie którego stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem a) ziemnych stawów hodowlanych, b) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.

Zasadnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że rozważenia w sprawie wymagało, czy planowana inwestycja stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, o jakich jest mowa w art. 73 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego.

Uzasadniając wyrok NSA wskazał, że przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie analiza i wyciągnięte na jej podstawie wnioski nie znajdują w pełni uzasadnienia w zgromadzonych aktach sprawy. Sąd powołując się na okoliczności sprawy oraz tytuł operatu wodnoprawnego, przy braku w aktach tego dokumentu, uznał, że zgłoszona rozbudowa zbiornika retencyjnego nie stanowiła rozbudowy urządzenia melioracyjnego, gdyż projektowany zbiornik wodny nie jest ziemnym stawem rybnym służącym celom melioracyjnym. Tymczasem Sąd I instancji elementem swoich rozważań uczynił dokument, który nie został załączony do akt administracyjnych i sądowych, a z uzasadnienia Sądu wynika, że dokument ten stanowił istotny dowód ustaleń Sądu. Na str. 8 uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że z tytułu operatu wodnoprawnego(...) wynika, że planowany zbiornik ma być stawem rekreacyjnym bez piętrzenia. Tym samym w oparciu jedynie o tytuł operatu wodnoprawnego, który powołany został w pozwoleniu wodnoprawnym, a którego brak w aktach sprawy, przez co brak jest możliwości weryfikacji powołanego tytułu oraz zawartych w nim ustaleń, Sąd uznał, że w świetle art. 9 ust. 1 pkt 19 lit c Prawa wodnego, który rozróżnia stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, brak jest podstaw do zakwalifikowania planowanej inwestycji jako stawu rybnego.

Wskazano, że ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji do podstawy rozstrzygnięcia są o tyle nieprawidłowe, że nie zostały dokonane w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Wskazano, że wątpliwości co do stanu faktycznego w związku z brakiem kompletnych akt administracyjnych nie można interpretować na niekorzyść inwestora, gdy z innych dowodów wynikają uzasadnione wątpliwości co do przyjętych ustaleń.

NSA stwierdził, że z pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c Prawa wodnego wynika, że planowany zbiornik ma być zbiornikiem retencyjnym, gdyż ma pełnić funkcję tzw. małej retencji. Zbiornik retencyjny zawsze w większym lub mniejszym stopniu spełniać będzie pozytywną rolę zwiększającą zasoby wodne. Pobór wody do zbiornika ma następować z podsiąków, spływów powierzchniowych. Wykonanie natomiast zbiornika polegającego na rozbudowie istniejącego polegać ma na mechanicznym wykopie do określonej rzędnej, a wydobyty z wykopu urobek ma zostać wbudowany w skarpy i pobocze zbiornika oraz rozplantowany wokół zbiornika. Napełnienie zbiornika wodą ma następować sukcesywnie w trakcie wykonywania wykopu aż do osiągniecia poziomu wody podobnego do poziomu lustra wody gruntowej na przyległym terenie. Pełnienie zatem przez projektowany zbiornik funkcji retencyjnej nie wyklucza spełnienia przez ten zbiornik również funkcji melioracyjnej w rozumieniu art. 70 ust. 1 Prawa wodnego.

Dodatkowo zaznaczono, że charakter i zakres przewidywanych robót budowlanych przy realizacji rozbudowy zbiornika nie ma wpływu na zaliczenie danego urządzenia wodnego do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, jeżeli tylko spełnia ono cel melioracyjny polegający na polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwianiu jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.

Powołując się na powyższe NSA stwierdził, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji budzi uzasadnione wątpliwości, gdyż został przyjęty w oparciu o niekompletne materiały dowodowe. Poza tym przy braku kompletnych akt przy orzekaniu, wnioski wyciągnięte przez Sąd są co najmniej przedwczesne. W tym stanie rzeczy za trafny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 , art. 80 kpa.

Sad I instancji, podobnie jak orzekające w sprawie organy administracji, nie zebrał i nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego a przez to stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony. W aktach sprawy brak jest operatu wodnoprawnego, którego treść może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji powinien przeprowadzić pełną analizę materiału dowodowego, a dopiero po tym dokonać stosownej oceny, czy planowana inwestycja stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego i czy w związku z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego wymaga ona pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 2700 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Nadto stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzuty skarżącej wskazał, że niezbędnym w sprawie jest uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o operat wodnoprawny i ponowne dokonanie pełnej analizy materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny czy planowana inwestycja stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też czy wymagała pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z dnia 21 stycznia 2011r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na powiększeniu powierzchni stawu z 8 do ok. 50 arów z przeznaczeniem na cele rekreacyjne na działce nr [...] położonej w T., gmina T. W wymaganych uzgodnieniach (pkt 5 decyzji) wskazano, ze należy uzyskać pozwolenie wodnoprawne. W lutym 2011r. został sporządzony operat wodnoprawny do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na rozbudowę retencyjnego zbiornika wodnego bez piętrzenia na ww. działce nr [...]. W operacie tym wskazano, że przedmiotem opracowania jest rozbudowa istniejącego zbiornika wodnego dla celów retencyjnych poprzez pogłębienie i rozkopanie zbiornika do rzędnej dna 185.40 m.n.p.m., a celem operatu jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na rozbudowę zbiornika retencyjnego. W operacie wskazano, że projektowany do rozbudowy zbiornik będzie pełnił funkcję tzw. małej retencji polegającej na magazynowaniu wody pochodzącej z opadów atmosferycznych, poprawi to niewątpliwie bilans wodny i ochronę walorów przyrodniczych krajobrazu. Wskazano, że dla ograniczenia zmienności zasobów wodnych w czasie niekorzystnego oddziaływania suszy zachodzi potrzeba magazynowania wody, co jest określane mianem retencji. Taką zdolność posiada m.in. zbiornik retencyjny, który zwiększając zasoby wodne również wzbogaca walory przyrodnicze krajobrazu. W operacie wskazano, że projektowane przedsięwzięcie : będzie urządzeniem przechwytującym i retencjonującym nadmiar wód opadowych oraz wód naporowych ze skłonów oraz nie będzie związane z budową obiektów kubaturowych mających wpływ na wartości erystyczne terenu. Stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na stan środowiska naturalnego, w tym, w szczególności na wody powierzchniowe i podziemne terenu objętego tym przedsięwzięciem oraz terenów do niego przyległych. Będzie ono spełniać funkcję magazynowania wody w celach retencyjnych. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2011r. Starosta orzekł o wydaniu decyzji udzielającej skarżącemu pozwolenia wodnorawnego na rozbudowę zbiornika retencyjnego na działce nr [...] obręb T., na warunkach określonych w pozwoleniu wodoprawnym. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 9 ust. 1 pkt 19 c Prawa wodnego, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystania z nich, a w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów. W decyzji jako cel i zakres korzystania z wód wskazano rozbudowę zbiornika wodnego dla celów retencyjnych, poprzez powiększenie do pow. 50 ar. W decyzji określono warunki wykonywania uprawnienia (pobór wody z podsiąków, spływów powierzchniowych, wypełnienie wodą zbiornika o pojemności 5640m3 i zakaz powodowania zmian stosunków wodnych na gruntach sąsiednich) oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, w tym utrzymanie odpowiedniego lustra wody, prawidłową konserwację zbiornika, jego nie zarybianie, niezwłoczne usuwanie uszkodzeń skarp zbiornika oraz wskazano, że zbiornik ma pełnić funkcję retencji wody. W uzasadnieniu decyzji powołano się na sporządzony w sprawie operat wodnoprawny ustalający sposób wykonania rozbudowy istniejącego już zbiornika, podano, że będzie on pełnił funkcję tzw. małej retencji, będzie zwiększał zasoby wodne i wzbogacał walory przyrodnicze krajobrazu, nie powoduje negatywnych oddziaływań na środowisko przyrodnicze. Podano, że pozwolenie wodnoprawne wydano na podstawie operatu wodnoprawnego na budowę stawu rekreacyjnego bez piętrzenia .

W dniu 30 maja 2011r. skarżący zgłosił zamiar wykonywania rozbudowy zbiornika retencyjnego, jako roboty nie objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego.

Zgodnie z przepisem, art. 29 ust. 2 pkt 9 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych i urządzeń melioracji szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.

Urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej nie wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego są miedzy innymi ziemne stawy rybne –jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego .

Zgodnie z art. 70 ust. 1 melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.

Dokonując oceny czy planowana inwestycja stanowi urządzenie melioracji szczegółowej, o którym mowa w art. 73 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie i na podstawie przytoczonych wyżej regulacji prawnych, Sąd uznał, ze zgłoszenie inwestora o zamiarze rozbudowy zbiornika retencyjnego nie stanowiło wykonywania robót, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 73 ust. 1 stanowiący o urządzeniach melioracji szczegółowych, a wiec zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę, nie wymienia zbiorników retencyjnych jako urządzeń melioracji wodnej szczegółowej. Zbiorniki retencyjne co do zasady natomiast wymienione w art. 71 stanowiącym o urządzeniach melioracji podstawowej (art. 71 ust. 1 pkt 2 stanowiący, że do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się zbiorniki wodne). Literalna treść zgłoszenia "zamiar rozbudowy zbiornika retencyjnego" powoduje, że nie można tego urządzenia zakwalifikować jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej.

Skarżący podnosił natomiast, że zamiar budowy zbiornika retencyjnego mieści się w pojęciu ziemnego stawu rybnego, gdyż również służy polepszaniu zdolności produkcyjnej gleby, ochronie przez zalewaniem.

Stanowisko skarżącego, że przedmiotem zgłoszenia jest urządzenie melioracji wodnej szczegółowej w postaci ziemnego stawu rybnego, niebędącego stawem hodowlanym, pełniącego jednocześnie funkcję retencyjną, a jego powiększenie w celach retencyjnych nie pozbawia go cech ziemnego stawu rybnego wymienionego jako urządzenie melioracji szczegółowej w art. 73 ust. 1 pkt 4 nie jest zasadne i nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Z przedłożonych dowodów w postaci operatu wodnoprawego i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zamiaru zgłoszenia wykonywania robót budowlanych wynika, przedmiotem zarówno operatu wodnoprawnego, jak i decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnopranego a następnie zgłoszenia był zbiornik wodny dla celów retencyjnych (jego powiększenie). Już w treści operatu wskazano, że skarżący ubiega się o pozwolenie wodnoprawne na rozbudowę zbiornika retencyjnego, przedmiotem opracowania jest rozbudowa istniejącego już zbiornika poprzez jego pogłębienie i rozkopanie do określonych rzędnej. Budowy (rozbudowy) takiego urządzenia dotyczyło pozwolenie wodnoprawne zgodnie z decyzją z dnia 14 kwietnia 2011r.

Odnosząc się w dalszym ciągu do przytoczonych wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 17 września 2013r., w których wskazano, że pełnienie przez zbiornik funkcji retencyjnej nie wyklucza spełnienia przez ten zbiornik również funkcji melioracyjnej, Sąd zważył, że wprawdzie funkcja tzw. małej retencji, którą projektowany zbiornik zgodnie z przedłożonym operatem i pozwoleniem wodnoprawnym będzie spełniać, jest rolą polegającą na zwiększaniu zasobów wodnych, lecz w okolicznościach niniejszej sprawy celem rozbudowy zbiornika jest cel rekreacyjny, wzbogacający walory przyrodnicze i krajobraz, dodatkowo w operacie wodnoprawnym podkreślono jego walory krajobrazowe (po realizacji projektu jawi się piękny wpisujący się w krajobraz zbiornik retencyjny w wyspą lęgową dla ptactwa wodnego). Realizacja przedsięwzięcia ma w rozpatrywanej sprawie spełniać funkcje rekreacyjne, nie ingerując negatywnie w środowisko przyrodnicze. Natomiast nie jest to urządzenie melioracji szczegółowej określone w art. 73 ust. 1 Prawa wodnego, co również wynika z przytoczonych w sprawie dowodów.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że projektowane przez skarżącego przedsięwzięcie nie stanowi urządzenia melioracji szczegółowej, zwolnionego od obowiązki uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym decyzja o wniesieniu sprzeciwu przez organ nadzoru była zgodna z prawem.

Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.