II SA/Bd 1420/13

Uzasadnienie

Z uwagi na niewykonanie – mimo upomnienia – decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lutego 2009 r. nakazującej zamurowanie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalno- usługowego przy ul. K. [...] w B, na podstawie art. 123 Kpa art. 1a pkt 12b, art. 2 § 1 pkt 10, art. 6 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 22 § 4, art. 64a § 1 pkt 1 i art. 121 § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] lipca 2013 r. ([...]) wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do K. i A. M. oraz B. B., ponieważ zobowiązanie wynikając z decyzji z [...] lutego 2009 r. jest wymagalne i podlega egzekucji w trybie administracyjnym oraz nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł i obowiązek wniesienia opłaty za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł, wzywając do wpłacenia grzywny wraz z opłatą egzekucyjną, tj. kwoty [...] zł na wskazane konto organu w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, informując że w przypadku niewpłacenia grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, uprzedzając że w przypadku dalszego uchylania się od obowiązku, będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i ryzyko zobowiązanego i ustalił termin wykonania obowiązku zamurowania otworów okiennych do dnia [...] sierpnia 2013 r.

Składając zażalenie, w którym domagali się uchylenia ww. postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, K. i A. M. zarzucili organowi naruszenie art. 7 §2 ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., poprzez pominięcie faktu, iż ustawodawca przewidział różne możliwości stosowania środka prowadzącego do wykonania obowiązku, lecz powinien być wybrany tylko jeden, najmniej uciążliwy, prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka albowiem wykonanie zastępcze jest znaczenie mniej uciążliwe od nałożonej grzywny, a także naruszenie art. 7, 77 § 1,107 § 3 Kpa - poprzez nie wskazanie, w jaki sposób nałożenie grzywny może doprowadzić do wykonania obowiązku, gdyż nie uwzględnia faktu, iż nieruchomość ta nie posiada aktualnie dostępu do drogi publicznej, co powoduje niemożność przywiezienia materiałów potrzebnych do wykonania obowiązku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] września 2013 r. nr [...] na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623) oraz art. 18, art. 23 § 1 i § 4 w zw. z art. 121 § 2 i 4 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując że podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia był fakt nie wykonania obowiązku zamurowania otworów okiennych, do którego zobowiązano skarżących ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. W tej sytuacji organ egzekucyjny wypełniając dyspozycję art. 6 § 1 tej ustawy, postępując zgodnie z w art. 7 § 1 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. b ustawy, zobowiązany był zastosować środek egzekucyjny przymuszający do wykonania obowiązku zamurowania otworów okiennych, wybierając grzywnę w celu przymuszenia jako środek najmniej uciążliwy, biorąc pod uwagę koszty jakie zobowiązani musieliby ponieść w związku wykonaniem zastępczym. Natomiast przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem jej adresatów albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, i niezasadny jest zarzut niewykonalności zamurowania spornych otworów okiennych z uwagi na pozbawienie nieruchomości położonej dostępu do drogi publicznej oraz brak możliwości wejścia na sąsiednią działkę, gdyż nakazane roboty można wykonać od wewnątrz pomieszczenia, w którym usytuowane są otwory okienne, a zobowiązany ma bezpośredni dostęp do nieruchomości od strony ul. K. Wg organu odwoławczego grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym. Przy wyliczaniu jej wysokości organ I instancji właściwie zastosował art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymierzając ją w kwocie [...] zł, która jest niższa niż wysokość dopuszczalnej kwoty grzywny jaką organ egzekucyjny mógł nałożyć i niższa od kosztów wykonania zastępczego.

Składając skargę K. i A. M. zarzucili naruszenie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez pominięcie faktu, iż ustawodawca przewidział różne możliwości stosowania środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku, lecz wskazał, iż tylko jeden najmniej uciążliwy i prowadzący bezpośrednio, a nie pośrednio do wykonania obowiązku powinien być wybrany oraz art. 8,77 § 1, 107 § 3 Kpa poprzez wymierzenie grzywny wszystkim osobom wskazanym w decyzji w równej kwocie w sytuacji, w której nie posiadają one równych udziałów w odniesieniu do budynku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia swego rozstrzygnięcia. Wskazał także, że grzywna została nałożona solidarnie, a jej wysokość ustala się na podstawie art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie z uwzględnieniem procentowego udziału współwłaścicieli w budynkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając prawidłowość wydania zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, na wstępie, że podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy z 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie u.p.e.a.). Organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący nie wykonali wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązku. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązku o charakterze niepieniężnym) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.

Zgodnie z dyspozycją art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku.

Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji w ocenie Sądu dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanych, uprzednio ustaliwszy wysokość kosztów wykonania zastępczego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego -wykonania zastępczego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a., obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego.

Chybione są więc zarzuty skarżących sugerujące naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. Mimo tego skargę należało jednak uwzględnić. Zauważyć bowiem należy -co zasadnie podnosili skarżący w swoim odwołaniu - że w niniejszej sprawie organ nałożył grzywnę w kwocie [...] zł w żaden sposób nie określając tego, czy jej uiszczenie ma nastąpić w sposób solidarny lub in solidum, lub w jakiś inny sposób. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. Z postanowienia winno wynikać to, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, w pełnej wysokości na każdego z nich, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28.02.2008 r., sygn. II SA/Wr 640/07 LEX nr 487244, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19.09.2012 r., II SA/Gd 134/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2008 r., II SA/Wr 640/07). W zaskarżonym postanowieniu brak jest sprecyzowania sposobu wymierzenia grzywny. Należy jednak przyznać rację organowi, że wymierzając grzywnę współwłaścicielom organ nie kieruje się wysokością udziałów we współwłasności, bowiem żaden przepis nie wprowadza w postępowaniu administracyjnym takiej reguły. W ocenie Sądu, brak jednak podstaw do nałożenia obowiązku zapłaty grzywny solidarnie (na co wskazuje organ odwoławczy in fine swego uzasadnienia a nie w sentencji). Nałożona w postępowaniu administracyjnym grzywna nie ma bowiem charakteru zobowiązania cywilnego. Nie można jej traktować jako zobowiązania dotyczącego wspólnego mienia, o którym jest mowa w art. 370 k.c. Solidarnego charakteru zobowiązania nie można natomiast domniemywać, lecz winien on wynikać z ustawy (art. 369 k.c). Grzywna nie powinna być też nałożona na wszystkich zobowiązanych w jednej wysokości na zasadzie odpowiedzialności in solidum tak, by każdy ze zobowiązanych odpowiadał za całość świadczenia, a zaspokojenia przez jednego z obowiązanych umarzało dług pozostałych, mimo braku solidarności zobowiązania. W doktrynie wskazuje się bowiem, że odpowiedzialność in solidum zachodzi w przypadku, gdy wierzytelność o to samo - jedno świadczenie przysługuje od różnych osób z różnych tytułów prawnych.

W ocenie Sądu, wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie należy rozstrzygnąć, opowiadając się za koniecznością wymierzenia przez organ grzywny każdemu ze zobowiązanych oddzielnie, w określonej przez organ wysokości. Za takim rozwiązaniem przemawia charakter i cel nakładanej grzywny, która jest obciążeniem pieniężnym mającym zmobilizować zobowiązanego do realizacji obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W przypadku wielości takich podmiotów, każdy z nich jest w relacji z organem egzekucyjnym w pełnym zakresie zobowiązany do realizacji obowiązku. Na każdego z nich organ może zatem nałożyć grzywnę w pełnej wysokości. Co więcej, wysokość grzywny w stosunku do poszczególnych zobowiązanych może być różna. Określając wysokość grzywny i kierując się koniecznością zapewnienia skuteczności tego środka egzekucyjnego, organ uwzględnia m.in. wolę realizacji obowiązku przez zobowiązanego i przyczyny niewykonania tego obowiązku, które mogą kształtować się odmiennie w przypadku poszczególnych osób. Nałożenie grzywny przez organ egzekucyjny ma zmobilizować zobowiązanego do wykonania obowiązku jeszcze przed upływem terminu uiszczenia grzywny oraz zapobiec konieczności wykonania zastępczego istniejącego zobowiązania. Organ egzekucyjny określając termin uiszczenia grzywny i realizacji obowiązku zagrożony wykonaniem zastępczym, powinien w obu tych przypadkach wyznaczyć taki termin, by realizacja egzekwowanego obowiązku była w tym terminie realnie możliwa. W niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie uzasadnił zakreślonego postanowieniem terminu. W ocenie Sądu, wyznaczony w niniejszej sprawie termin 7-dniowy nie spełnia tego wymogu. Organ nie może wyznaczać terminu realizacji obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym bez uwzględnienia okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim czasu niezbędnego na wykonanie egzekwowanego zobowiązania. W przeciwnym wypadku nałożenie grzywny traci swój charakter środka przymuszającego do realizacji obowiązku, lecz staje się w istocie karą za brak realizacji zobowiązania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba; że organ naruszył art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a.

W tym stanie rzeczy uznając, że obowiązkiem organu było określenie zasad realizacji nałożonej grzywny wraz z odpowiednim (realnym) do wykonania nałożonego wcześniejszą ostateczną decyzją obowiązku terminem, uznając że spełnione zostały przesłanki wskazane przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – na podstawie tych przepisów w zw. z art. 135 tej ustawy orzeczono jak w pkt 1 wyroku, rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku opierając na art. 152 tej ustawy. O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z zawartych powyżej wskazań i ocen, które po myśli art. 153 przywoływanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. są dla organu wiążące.