II SA/Wr 851/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...], podjętym na podstawie art. 108 § 2, art. 130 § 3 i art. 143 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Gminy W., Prezydent W. nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydent W. z dnia [...] r. L.dz. [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Alei W.W. we W.".

Organ I instancji uznał, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności w/w decyzji przemawia "konieczność" niezwłocznej realizacji obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji z dnia [...] r., podyktowana "ochroną interesu społecznego", "wyjątkowo ważnym interesem strony" oraz "ze względu na ochronę zdrowia ludzkiego". Argumenty przytoczone przez inwestora – zdaniem prezydenta - wskazują na to, że przedmiotowa inwestycja i jej wykonanie służy zaspokojeniu interesu społecznego oraz ochronie zdrowia ludzkiego. Projektowane przedsięwzięcie daje bowiem możliwość dodatkowej przeprawy przez rzeki O. i O., łącząc tereny położone na południu miasta z obszarem osiedli B. S., z pominięciem zatłoczonego centrum miasta i ruchliwych ciągów komunikacyjnych. Budowa nowego połączenia przyczyni się do wyeliminowania istniejącej obecnie bariery komunikacyjnej, jaką tworzą rzeki O. i O. oraz tereny zalewowe. Realizacja inwestycji umożliwi również lepszą obsługę komunikacyjną klina położonego w rejonie rzek O. i O. od wschodniej strony miasta jak również prowadzenie potoków objazdowych w trakcie koniecznych do przeprowadzenia remontów istniejących mostu Z. i mostów B.Ch. (które, zgodnie z załączonym do wniosku pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W., są w złym stanie technicznym). Dodatkowo, w przypadku zalania obszaru B. i S. przez falę powodziową szybka ewakuacja mieszkańców tych osiedli byłaby wręcz niemożliwa, biorąc pod uwagę stan techniczny w/w mostów.

Poza powyższym, jak wskazał Prezydent, stan techniczny okolicznych dróg nie spełnia standardów bezpieczeństwa i wymaganej przepustowości. Utrudnienia transportowe będące tego skutkiem stanowią istotne ograniczenie rozwoju i warunków życia we W., a w konsekwencji powodują ograniczenie atrakcyjności miasta. Ponadto, brak zabezpieczeń środowiska przy stale wzrastającym natężeniu ruchu samochodowego oddziaływuje negatywnie na bezpieczeństwo i zdrowie mieszkańców. Jednym z najważniejszych celów projektu budowy Alei W.W. jest poprawa bezpieczeństwa ruchu kołowego i pieszego oraz zmniejszenie liczby wypadków i zdarzeń drogowych.

Mając powyższą argumentację na uwadze, a także istotny wymiar środowiskowo-społeczny planowanej inwestycji, Prezydent W. stwierdził, że odpowiada ona przesłankom, o których mowa w art. 108 k.p.a.. Ponadto wedle poglądu prawnego zawartego w wyroku NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. (sygn. akt IV SA 1425/97) budowa ulicy leży w interesie społecznym.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie "A.P.Sz." oraz Stowarzyszenie "P.W.". W jednobrzmiących uzasadnieniach strony zarzuciły zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 108 § 1 i art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 k.p.a..

Zdaniem stron decyzja, która nie rodzi skutków materialnoprawnych, nie podlega wykonaniu. Decyzja Prezydenta z dnia [...] r. nie rodzi żadnych skutków w sferze materialnoprawnej, więc nie nadaje się w ogóle do wykonania, dlatego też niedopuszczalnym było nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Rozstrzygnięcie to ma charakter opiniodawczy i zapada w postępowaniu stanowiącym etap poprzedzający wydanie np. decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Zatem to nie decyzja środowiskowa, a rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu (jak np. pozwolenie na budowę). Decyzja ta nie zezwala bezpośrednio na realizację inwestycji, nie może zatem spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Decyzja taka nie nadaje się również do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego (tak też m.in. m.in. postanowienia sądów administracyjnych z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2028/10; z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 658/10; z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1441/10; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 713/10; z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1724/10; z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 433/10).

Strony wskazały jednocześnie, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest wyjątkiem od zasady, że decyzja nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania (art. 130 k.p.a.). Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jedynie w wypadku, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Dlatego oczywiście wymienione w treści art. 108 k.p.a. przesłanki nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz zawężająco (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 1983 r., sygn. akt I SA 20/83, publ. ONSA 1983, z. 1, poz. 36). Z powyższego wynika zaś, że rygor natychmiastowej wykonalności nie może być nadany w każdym przypadku, gdy w grę wchodzi ochrona zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Zdaniem stron w związku z wydaną decyzją z dnia [...] r. nie występuje żadna konieczność niezwłocznej realizacji obowiązków i uprawnień wynikających z tej decyzji, a nadto organ w wydanym postanowieniu w ogóle nie uzasadnił i nie podał istnienia przesłanek takiej konieczności. Nie zostały wypełnione również przesłanki określone w treści art. 108 k.p.a. warunkujące możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a to ze względu na brak przesłanek w postaci "interesu społecznego" oraz "względu na ochronę zdrowia ludzkiego" lub "wyjątkowo ważny interes strony".

Przede wszystkim w ogóle nie można zgodzić się – zdaniem stron - z tym jakoby przedmiotowej budowie przyświecała przesłanka interesu społecznego. Właśnie w toczącym się postępowaniu przed organem o wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań 2250 osób zwróciło się z wnioskami po 28 pytań w każdym wniosku o udzielenie dalszych informacji co do przedsięwzięcia oraz związanych z nim wątpliwości. Ponadto, mieszkańcy miasta zwrócili się również o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie. Organ w toku postępowania w ogóle nie odpowiedział na zadane przez obywateli we wnioskach pytania, jak również nie przeprowadził rozprawy administracyjnej. Ponadto, pod sprzeciwem wobec budowy planowanego przedsięwzięcia podpisy złożyło ponad 650 osób, co jednoznacznie świadczy o braku akceptacji społecznej wobec planowanej inwestycji.

Do zażalenia strony załączyły stanowisko Rady Osiedla Z. – Z. – Sz. oraz Rady Osiedla B. – S. – B. – D. w sprawie planowanej inwestycji, których to stanowiska – jako wybieranych przez mieszkańców w drodze głosowania – należy uznać za stanowiska społeczeństwa w tym postępowaniu. A skoro stanowisko organu co do istnienia interesu społecznego jest odmienne, to zachodzi konieczność rozstrzygnięcia tej kwestii, albowiem interes społeczny w tej sprawie nie może stanowić przesłanki, dla której decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Jak wskazały strony, zgodnie z pismem Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia 26 czerwca 2013 r. jasnym jest, że most Z. i mosty B.Ch. są w złym stanie technicznym oraz wymagają remontów. Skoro mosty te od kilku lat są w złym stanie technicznym, to w pierwszej kolejności Miasto winno przeprowadzić remonty tych istniejących już obiektów, a dopiero później wdrażać nowe inwestycje do realizacji. Pewnym jest, że przede wszystkim to zapewni bezpieczeństwo mieszkańcom W. poprzez zmniejszenie wypadków i innych zdarzeń drogowych. Jednocześnie strony zauważyły, że mimo aktualnej kondycji w/w mostów brak jest na tę chwilę jakichkolwiek decyzji związanych z pracami budowlanymi, w związku z czym całkowicie bezpodstawne jest powoływanie się przez organ na konieczność realizacji inwestycji budowy Alei W.W. w związku ze złym stanem technicznym tychże obiektów.

Całkiem nietrafiona jest argumentacja – zdaniem stron - że w przypadku zalania przez falę powodziową obszaru B. i S. szybka ewakuacja mieszkańców z tych terenów byłaby niemożliwa. Twierdzenia te są gołosłowne i pozbawione wszelkich podstaw. Istnieje wiele możliwości przeprawy z tych terenów do centrum czy południowej części miasta. Ponadto, miasto W. posiada wyremontowany most Sz., czy też będące w dobrym stanie mosty J., którymi bez problemu można przetransportować się do innej części miasta. Również mosty Z. oraz S. są aktualnie mostami działającymi i służą codziennie mieszkańcom. Poza tym, istnieje możliwość transportu także przez Gondolę lub W. Żabią Kładkę. Strony podniosły przy tym, że do 2011 r. Miasto nie zrobiło nic, aby poprawić czy to bezpieczeństwo mieszkańców dotyczącego ewentualnej ewakuacji z wyspy czy też stan okolicznych mostów. Od 2011 r. nie zrobiono niczego, dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw, aby w tych okolicznościach wykorzystywać te argumenty dla nadania decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności tak, aby jak najszybciej je rozpocząć.

Za niezrozumiały strony uznały również argument jakoby stan techniczny okolicznych dróg nie spełniał standardów bezpieczeństwa i wymaganej przepustowości. Organ nie przedstawił żadnych dowodów na w/w okoliczność. Jeżeli okoliczne drogi są w tak złym stanie oraz zagrażają bezpieczeństwu i zdrowiu mieszkańców to organ powinien dopilnować, aby zostały one całkowicie zamknięte dla jakiegokolwiek ruchu kołowego jak i pieszego.

Zdaniem wnoszących zażalenie "umożliwienie lepszej komunikacji z pominięciem zatłoczonego centrum" oraz "poprawa bezpieczeństwa ruchu kołowego i pieszego oraz zmniejszenie liczby wypadków i zdarzeń drogowych", a także bardzo zły stan dróg, które są de facto uzasadnieniem faktycznym postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie wypełnia w żadnym razie przesłanek z art. 108 k.p.a.. Powołane przez organ faktyczne przesłanki stanowią w rzeczywistości długofalowe plany, które co prawda winny być wykonywane, lecz za pomocą innych instrumentów, a nie z obejściem przepisów prawa. W żadnym jednak wypadku powoływane przez organ faktyczne podstawy nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie stanowią ani ochrony zdrowia ludzkiego ani interesu strony, który wymagałaby aż tak szybkich działań. Nie może bowiem lepszy bądź gorszy komfort jazdy, przejazdu przez określone dzielnice miasta, czy zwiększenie bezpieczeństwa być podstawą do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Również niezasadne jest – zdaniem stron - nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wydanej w sprawie decyzji w oparciu na przesłance ochrony zdrowia ludzkiego w kontekście, bowiem przedsięwzięcie pn: "Budowa Alei W.W." w żadnym wypadku nie leży w interesie społecznym, a wręcz przeciwnie - planowana inwestycja ma ogromne rzesze przeciwników i godzi w środowisko naturalne.

Dodatkowo, strony podniosły zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. in fine, nakazującego organom administracji załatwianie spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron.

Po rozpatrzeniu powyższych zażaleń, postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 108 § 1 i § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy w/w postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ powołał się na piśmiennictw, w którym wskazuje się, że "akt administracyjny jest orzeczeniem wykonalnym, jeżeli ze względu na zawartą w nim treść nadaje się do wykonania niezależnie od tego, czy w konkretnym przypadku dopuszczalne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. (...) Pojęcie "wykonalne" dotyczy nie tylko aktów zdolnych do egzekucji (tzn. zawierających obowiązki), ale i innych (zawierających uprawnienie)" (L. Klat-Wertelecka, Wykonanie aktu administracyjnego (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., pod redakcją J. Zimmermanna, 2007, s. 547 i s. 548). Akty administracyjne legitymujące się opisywaną zdolnością to takie, których skutek prawny zakłada coś więcej niż "tylko" władcze ustalenie treści stosunku materialnoprawnego. "Jeżeli akt ze względu na zawartą w nim treść (tzn. rozstrzygnięcie przyznające uprawnienia lub nakładające obowiązek) nadaje się do wykonania w jakikolwiek sposób, to jest aktem wykonalnym materialnie" (ibidem, s. 548). Nie uznaje się przy tym za atrybut niezbędny do "posiadania" przedmiotowej zdolności wykazania, że podejmowany akt administracyjny (np. w formie decyzji administracyjnej) musi już finalizować (w sensie prawnym) całe zamierzone w danym przypadku przedsięwzięcie. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie uzasadnia formułowania wymogu kwalifikowanego stopnia załatwienia danej sprawy administracyjnej. Chodzi bowiem "jedynie" o wykonalność, a nie o (aż) sfinalizowanie wszelkich możliwych postępowań administracyjnych, prowadzonych w związku z np. danym zamierzeniem inwestycyjnym, tworzących - w tym kontekście - ciąg działań prawnych i faktycznych.

Wykazania zdolności aktu administracyjnego do wykonania nie wyklucza swoisty sposób oddziaływania na sytuację prawną, zakładający - w istocie pozorną - potencjalność w tym zakresie. Bezspornie bowiem nadaje się do wykonania również i taka decyzja administracyjna, która determinuje treść stosunku prawnego, który jeszcze nie został w pełni ukształtowany, przesądzając już jednak - w zakresie objętym jej kognicją - o pewnych uprawnieniach i obowiązkach administrowanych. Decyzja o takich właściwościach – jak wskazało Kolegium - kreuje już realną sytuację administracyjnoprawną w tym sensie, że wymusza respektowanie jej ustaleń w kolejnych decyzjach podejmowanych w ramach czynności prawnych i faktycznych służących realizacji danego zamierzenia inwestycyjnego. Przy tego rodzaju aktach administracyjnych w istocie najłatwiej o identyfikację nie tylko ściśle pojmowanej zdolności do wykonywania, ale i wręcz potrzeby ich wykonywania. Sprawia to ich swoista potencjalność polegająca na wprowadzaniu do porządku prawnego ustaleń, które nie od razu w pełni znajdują zastosowanie, od razu już jednak przynajmniej determinują treść niektórych uprawnień i obowiązków. Zatem właśnie w tych zakresach "dopiero" determinowanych, relatywnie wyraźniej eksponują się poszukiwane tu atrybuty zdolności do wykonywania.

Zastosowanie powyższych ustaleń do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzi do konkluzji, że mamy w takim przypadku – zdaniem Kolegium - do czynienia z aktem administracyjnym zdolnym do wykonania. Bezspornie bowiem treść takiego rozstrzygnięcia - jako aktu pozytywnego i konstytutywnego - wywołuje zmianę w porządku prawnym. Niewątpliwie z tego właśnie powodu prawodawca wymaga, by podawano do publicznej wiadomości "informację o wydanej decyzji środowiskowych uwarunkowaniach i o możliwościach zapoznania się jej treścią oraz z dokumentacją sprawy" (art. 72 ust. 6 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). O tak kwalifikowanym jej znaczeniu świadczy też treść przepisów art. 72a ustawy. Warunkiem przenoszenia decyzji jest przecież istnienie materii nadającej się do przenoszenia - słusznie i nieprzypadkowo zatem ustawodawca uzależnia tego rodzaju transfer od "przyjęcia warunków zawartych w tej decyzji" (ust. 1). Nie ulega przy tym wątpliwości, że jej wymagalność materialna nie wyczerpuje się w doprowadzeniu do wejścia do obrotu prawnego. Jak zaznaczyło Kolegium, przepisy wyraźnie wskazują, że w tym przypadku występuje tego rodzaju "przekroczenie". Świadczy o tym w szczególności treść art. 86 ustawy, zgodnie z którym "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1" (a więc decyzje wydawane w postępowaniach możliwych do skutecznego wszczęcia po uprzednim wydaniu - co do zasady - decyzji środowiskowej). Skoro decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 w/w ustawy) wiąże, np. w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, to niewątpliwie świadczy to o jej zdolności do wykonywania. W trakcie postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej będzie właśnie wykonywana. W tym kontekście Kolegium odesłało do postanowień art. 72 ust. 3 i 4 ustawy: wprowadzane tam ograniczenie czasowe (na złożenie stosownego wniosku) bazuje przecież na założeniu wywoływania skutków prawnych nadających się do wykonania.

Treść ustaleń właściwych dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i implikowane przez nią skutki prawne ewidentnie wskazują na to, że jest to akt administracyjny zdolny do wykonania (por m.in. orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1875/09, z dnia 27 września 2010 r., IV SA/Wa 839/10, z dnia 17 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 410/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, tj. wobec przekonania o trafności poglądu uznającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach za nadającą się do wykonania, Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności stosowania w tym przypadku przepisów art. 108 § 1 i 2 k.p.a..

Przechodząc do kwestii weryfikacji zasadności nadania wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta W. rygoru natychmiastowej wykonalności, Kolegium nie miało wątpliwości, że przedsięwzięcie pn. "Budowa Alei W.W. we W." stanowi zamierzenie inwestycyjne, którego przedmiot i znaczenie należy oceniać w szczególności w kategoriach właściwych - w kontekście postanowień art. 108 § 1 k.p.a. - zarówno dla "innego interesu społecznego", jak i dla "ważnego interesu strony". W istocie trudno w tym przypadku uciec od takiej konstatacji, zważywszy także na to, że inwestorem jest gmina (będąca miastem na prawach powiatu), zamierzająca w ten sposób realizować zadanie należące do sfery zadań własnych tego rodzaju jednostki samorządu terytorialnego, stanowiące zarazem inwestycję celu publicznego. Tej konstatacji szczególnie sprzyjają właściwości konstrukcyjne jednostki samorządu terytorialnego, będącej klasycznym wręcz przykładem korporacji prawa publicznego. Nie dość zatem, że taki podmiot administracji publicznej tworzy - w płaszczyźnie osobowej - odpowiednia wspólnota samorządowa, to jeszcze realizowane w takich warunkach ustrojowych zadania publiczne służą, przede wszystkim zaspokajaniu potrzeb tej wspólnoty.

Opisane uwarunkowania podmiotowo-strukturalne sprawiają, że dochodzi w takim przypadku do swego rodzaju zespolenia interesu społecznego z interesem strony. Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego (stanowiąca zarazem prawnie upodmiotowioną wspólnotę samorządową), nie tylko stanowi bowiem podmiot prawa nastawiony na realizację interesu społecznego, ale jednocześnie stronę prowadzonego postępowania administracyjnego. Bezspornie zaś inwestor o takich prawnych właściwościach i podobnie kwalifikowanym przeznaczeniu, nie może uniknąć kojarzenia z przedsięwzięciami nastawionymi na realizację interesu społecznego (sankcjonowanego rozstrzygnięciami władzy danej jednostki samorządu terytorialnego), które ex definitione służą ważnemu interesowi strony, tj. wspólnoty samorządowej, której potrzeby mają być zaspokojone poprzez realizację tego rodzaju inwestycji.

W tym miejscu Kolegium podkreśliło, że chodzi tu o potrzeby całej wspólnoty samorządowej W., liczącej ponad 600 000 osób (a więc wiele więcej niż 2500 osób zainteresowanych planowanym przedsięwzięciem i 650 sprzeciwiających się jego realizacji), zamieszkujących prawie 50 osiedli na terenie W.. Zgadzając się więc, że rady osiedli stanowią reprezentację osób na ich terenie zamieszkujących, Kolegium nie uznało, że stanowisko Rad 7 wrocławskich osiedli może być utożsamiane ze stanowiskiem całej wspólnoty samorządowej W..

Mając na względzie powyższe okoliczności, Kolegium uznało, że w tym przypadku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy zamierzenia inwestycyjnego, którego przedmiot i znaczenie uzasadniają nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Tym bardziej, że w warunkach wrocławskich za fakt notoryjny należy uznać niezbędność szybkiego zmierzania do realizacji inwestycji drogowych, szczególnie o takim znaczeniu jak niniejsza. Z w/w przyczyn mamy więc do czynienia ze "stanem nagłej konieczności administracyjnej" (zob. np. J. Borkowski, komentarz do art. 108 K.p.a., (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2004, s. 513), bezspornie o znamionach interesu społecznego i na pewno "wyjątkowo" ważnego interesu strony. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zwłoka w zmierzaniu do wykonania tego zadania realnie zagraża w/w interesom.

W związku zaś z tym, że do zastosowania przepisów art. 108 § 1 i 2 k.p.a. nie jest konieczne wykazanie zagrożenia wszystkich wskazywanych tam dóbr chronionych, zbędnym już jest – zdaniem Kolegium - podejmowanie zamiaru wykazania, że oznaczona na wstępie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy zamierzenia inwestycyjnego, za którego niezwłoczną realizacją przemawiają także względy ochrony zdrowia lub życia ludzkiego.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Stowarzyszenie "A.P.Sz.", wnosząc o uchylenie zarówno postanowienia I jak i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie posiada statusu wykonalności w sposób umożliwiający jej nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem ma ona jedynie charakter opiniodawczy i dopiero rozstrzygnięcia wydawane później podlegać będą wykonaniu. Decyzja ta w ogóle nie rodzi skutków materialnoprawnych, nie może spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 880/10) "skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie nakłada na jej adresata ani obowiązku określonego działania, ani zaniechania określonego działania, ani też znoszenia zachowań innych podmiotów, czyli w żaden sposób nie może spowodować zmiany stanu w rzeczywistości, oznaczą to, że nie ma cechy "wykonalności"". Z kolei sam wymóg posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach chociażby dla uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę należy pojmować jedynie jako szeroko rozumiane następstwo tej decyzji, a nie dowód na posiadanie przez nią statusu wykonalności.

Ponadto, co podkreślił Sąd w w/w orzeczeniu, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, aby stanowiła podstawę wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, musi posiadać status ostateczności zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym kontekście wspomniano, że decyzjami ostatecznymi, co do zasady są: odpowiednio do treści art. 16 § 1 k.p.a. - te, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz te - odpowiednio do treści art. 130 § 1 k.p.a. - względem których upłynął termin do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.. Zatem decyzja administracyjna nieostateczna, tzn. taka, od której przysługuje odwołanie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a termin do wniesienia odwołania nie minął, i której organ administracji publicznej nadaje rygor natychmiastowej wykonalności podlega wykonaniu, ale nie uzyskuje statusu ostatecznej.

Mając powyższe na uwadze, strona wskazała, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta W. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest bezprzedmiotowe, albowiem nadanie takiego rygoru jest możliwe i uzasadniony tylko w wypadku, gdy dana decyzja ze względu na swą istotę nadaje się do wykonania, tzn. gdy już na etapie jej doręczenia nakłada obowiązek określonego zachowania, a ten obowiązek wymaga niezwłocznej realizacji z przyczyn uregulowanych w art. 108 § 1 k.p.a.. W świetle przytoczonej wyżej argumentacji decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie posiada takiego statusu.

Ponadto, nadanie takiego rygoru nie czyni z decyzji aktu posiadającego cechę ostateczności, a w świetle treści art. 72 ust. 3 w/w ustawy właśnie nabycie tej cechy (a nie ewentualnie wykonalności) przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma znaczenie dla podjęcia dalszych czynności administracyjnych w procesie inwestycyjnym. W konsekwencji nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest nie tylko bezprzedmiotowe, ale i niecelowe.

Strona skarżąca wskazał jednocześnie, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest wyjątkiem od zasady, że decyzja nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania zgodnie z art. 130 k.p.a.. Zgodnie z art. 108 ust. 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Powyższy przepis zawiera zamknięty katalog okoliczności uzasadniających nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Co więcej, przesłanki zawarte w powyższym przepisie w żadnym wypadku nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Instytucja ta ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, dlatego przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być zatem poddawane ścisłej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OSK 116/06). Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi jej dodatkowy składnik, jest elementem merytorycznego rozstrzygnięcia, wymagającym umotywowania w uzasadnieniu sprawy.

W świetle powyższego, zdaniem strony, że w kontekście istotności dóbr chronionych przepisami art. 108 k.p.a. spłycenie przesłanki interesu społecznego do jakiegokolwiek interesu społecznego, a w szczególności z lekceważeniem opartego na odmiennej argumentacji interesu społecznego odnoszącego się do potrzeby ochrony środowiska nie może w żadnym wypadku zasługiwać na aprobatę. Tym bardziej, że ten interes społeczny nie został w żaden sposób wykazany przez organ, zaś uchwała Rady osiedla Z. – Z. – Sz. z dnia 16 października 2013 r. nr [...] stanowi w istocie odzwierciedlenie stanowiska i interesu społecznego na terenie miasta. Ponadto, w postępowaniu przed organem 2250 osób zwróciło się o udzielenie informacji co do przedsięwzięcia oraz związanych z nim wątpliwościami, a pod sprzeciwem wobec budowy planowanego przedsięwzięcia podpisy złożyło ponad 650 osób, co jednoznacznie świadczy o braku akceptacji społecznej wobec planowanej inwestycji. Sprzeciw złożyły m.in. Rada Osiedla Z. – Z. – Sz. oraz Rada Osiedla B. – S. – B. – D..

Całkowicie zatem bezzasadne jest, w ocenie strony skarżącej, twierdzenie, że realizacja przedsięwzięcia jakim jest "Budowa Alei W.W." przyczyni się do realizacji interesu wspólnoty samorządowej W. liczącej ponad 600000 osób. Planowana inwestycja ma - według ustaleń Urzędu Miasta - mieć charakter jedynie lokalny, a nie jest skierowana na potrzeby komunikacyjne całego miasta. To jedynie przez pewien obszar - część zielonych i zabytkowych terenów W. - przebiegać będzie planowana inwestycja i dlatego to właśnie głosy mieszkańców lokalnej społeczności, której inwestycja bezpośrednio dotyczy, powinny być przede wszystkim brane pod uwagę. Błędne jest przyjęcie przez Kolegium, że planowana inwestycja służy realizacji interesu społecznego dlatego, że inwestorem jest Gmina W., która realizuje w ten sposób zadania należące do sfery zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego.

Wbrew twierdzeniom organu w żadnym wypadku nie mamy do czynienia ze stanem nagłej konieczności na jaki powołuje się Kolegium w związku z koniecznością realizacji na terenie W. inwestycji drogowych o takim znaczeniu jak inwestycja w przedmiotowej sprawie. Sytuacja dotycząca stanu technicznego dróg oraz mostów we W. jest taka sama od 2009 r. i miasto od kilku lat nie podejmuje żadnych działań w celu ich polepszenia, dlatego też nie może być mowy – zdaniem strony skarżącej - o stanie nagłej konieczności w sprawie. Nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, organ zobowiązany jest wykazać istnienie interesu społecznego, jego znaczenie oraz okoliczności wskazujące na realne zagrożenie dla interesu społecznego, a także istnienie przesłanki powodującej konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu społecznego nad interes indywidualny strony. Skoro jednak stanowisko organu co do istnienia interesu społecznego jest odmienne, to zachodzi konieczność rozstrzygnięcia tej kwestii, albowiem interes społeczny w tej sprawie nie może stanowić przesłanki, dla której decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do zarzutu braku przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a. w postaci ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz interesu strony, strona skarżąca wskazała, że zgodnie z pismem Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia 26 czerwca 2013 r. most Z. i mosty B.Ch. są w złym stanie technicznym oraz wymagają remontów. Niewątpliwym jest, że skoro mosty te od kilku lat są w złym stanie technicznym, to w pierwszej kolejności Miasto winno przeprowadzić remonty tych istniejących już obiektów, a dopiero później wdrażać nowe inwestycje do realizacji. Przede wszystkim to zapewni bezpieczeństwo mieszkańcom W. poprzez zmniejszenie wypadków i innych zdarzeń drogowych. Aktualnie brak jest jakichkolwiek decyzji związanych z pracami budowlanymi dotyczącymi w/w mostów.

Przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a. nie wypełnia również argument o lepszej komunikacji z pominięciem zatłoczonego centrum oraz poprawy bezpieczeństwa i zmniejszeniu liczby wypadków i zdarzeń drogowych. Realizacji w/w celów służyć powinny przede wszystkim prace remontowe dróg i obiektów już istniejących, a dopiero później działania na tak dużą skalę jak inwestycja pod nazwą "Budowa Alei W.W.". Żaden z przytoczonych argumentów nie wymaga aż tak radykalnych działań, bowiem nie ma żadnego bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego ani nie wskazuje na to ważny interes stron.

Ponadto, istnieje wiele możliwości przeprawy z terenów zagrożonych powodzią - obszaru B. i S. do centrum czy południowej części miasta w przypadku zalania przez falę powodziową. Miasto W. – jak wskazała strona skarżąca - posiada wyremontowany most Sz. czy też w będące dobrym stanie mosty J., którymi bez trudu można przetransportować się do innej części miasta. Poza w/w istnieje możliwość transportu także przez Gondolę lub W. Żabią Kładkę.

W związku z przedstawionymi wyżej okolicznościami strona wskazała, że przedsięwzięcie pn. "Budowa Alei W.W." w żadnym wypadku nie leży w interesie społecznym, a wręcz przeciwnie - planowana inwestycja ma ogromne rzesze przeciwników i godzi w środowisko naturalne.

Ponadto, strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. in fine, nakazującego organom administracji załatwianie spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się zaś do argumentacji kwestionującej skuteczność wykazania przez organy obu instancji istnienia stanu uzasadniającego nadanie przedmiotowej klauzuli, Kolegium zauważyło, że w będącym przedmiotem skargi postanowieniu przedstawiono szczegółowe uzasadnienie przyczyn, z powodu których uznano, iż w tym przypadku spełnione zostały również przesłanki umożliwiające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r..

W uzupełnieniu do tej argumentacji, Kolegium nie znalazło powodów do zaakceptowania przekonania strony skarżącej co do tego, że w tym przypadku doszło do spłycenia przesłanki interesu społecznego do jakiegokolwiek interesu społecznego, chociażby z racji właściwości konstrukcyjnych inwestora oraz przedmiotu zamierzonej w tym przypadku inwestycji. Nie można przy tym, zdaniem Kolegium, tej wspólnoty rozumieć - jak uważa Stowarzyszenie - wyłącznie jako mieszkańców osiedli znajdujących się na W.W.. Choć przedsięwzięcie ma służyć poprawie skomunikowania tych osiedli z południową częścią W., nie oznacza to, że wybudowaną drogą nie będą mogli poruszać się inni mieszkańcy gminy W.. Fakt, że droga nie stanowi części obwodnicy miejskiej, nie oznacza przecież, że przejeżdżać nią będą wyłącznie mieszkańcy reprezentowani przez Rady Osiedli z W.W. i że wyłącznie oni - w tym zakresie - stanowią wspólnotę samorządową. W.W. nie stanowi zamkniętego obszaru miasta, na którym nie wolno poruszać się nikomu innemu poza jej mieszkańcami. Większość ulic we W. nie stanowi części obwodnicy miejskiej, a mimo to poruszają się nimi nie tylko mieszkańcy danych osiedli i jest to - zdaniem Kolegium - co najmniej dozwolone. Jeśliby jednak - jak chce tego strona skarżąca - patrzeć na interes społeczny tylko pod kątem skomunikowania mieszkańców W.W. z resztą miasta (a już nie odwrotnie), nie sposób nie spostrzec, że w tym kontekście niewątpliwie do wspólnoty samorządowej należałoby zaliczyć chociażby mieszkańców osiedli, po których obecnie przemieszczają się mieszkańcy W.W., chcąc ją opuścić. Trudno bowiem byłoby założyć, że nie zależy im na zmniejszeniu ruchu na obszarze ich osiedli, generowanego również przez mieszkańców W.W.. Dlatego Kolegium nie zgodziło się ze Stowarzyszeniem, że interes społeczny w rozpatrywanej sprawie należy rozumieć jako interes mieszkańców W.W..

Pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. Gmina W. udzieliła odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie oraz przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj. pisma Rady Osiedla Z.-Z.-Sz. adresowanego do Wiceprezydenta W. z dnia 18 grudnia 2013 r., odnoszącego się do uchwały nr [...], na którą powołuje się Stowarzyszenie A.P.Sz. w złożonej skardze, oraz pisma podpisanego przez Pana W.B., przy którym przedmiotowa uchwała została przesłana do Prezydenta.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Gmina wskazała, że złożona przez Stowarzyszenie "A.P.Sz." skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie posiada statusu wykonalności w sposób umożliwiający jej nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, Gmina w całej rozciągłości odwołała się do argumentacji przedstawionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, w świetle której zarzut strony skarżącej pozostaje chybiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna (postanowienie) jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Podjęte w niniejszej sprawie postanowienia zostały podjęte na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.. Badając pod kątem zastosowania tego przepisu przez organy orzekające, Sąd doszedł do przekonania, że doszło do jego naruszenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy bowiem zauważyć, że art. 108 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie (art. 108 § 2 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy orzekające w niniejszej sprawie w ogóle nie dokonały żadnych rozważań dotyczących kwestii, czy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. L.dz. [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa Alei W.W. we W." nadaje się do wykonania, a w konsekwencji – czy decyzji takiej może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie powyżej powołanego przepisu art. 108 § 1 k.p.a.. Takie rozważania będę musiały znaleźć się w uzasadnieniu postanowienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, natomiast organ odwoławczy – w odpowiedzi na zarzut niewykonalności takiej decyzji zawarty w zażaleniu – wskazał jedynie ogólnie, powołując się na literaturę, że w przypadku takiej decyzji mamy do czynienia z aktem administracyjnym zdolnym do wykonania. Zdaniem Kolegium bezspornie treść takiego rozstrzygnięcia - jako aktu pozytywnego i konstytutywnego - wywołuje zmianę w porządku prawnym.

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie posiada statusu wykonalności w sposób umożliwiający jej nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem ma ona jedynie charakter opiniodawczy. Sąd nie podziela zatem poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 880/10), że skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie nakłada na jej adresata ani obowiązku określonego działania, ani zaniechania określonego działania, ani też znoszenia zachowań innych podmiotów, czyli w żaden sposób nie może spowodować zmiany stanu w rzeczywistości, oznaczą to, że nie ma cechy "wykonalności". Co do zasady, każdej decyzji może być nadamy rygor natychmiastowej wykonalności. To jednak, czy taki rygor może być nadany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, musi zostać poprzedzone rozważaniami, czy konkretna decyzja nakłada na jej adresata obowiązki bądź uprawnienia, powodujące zmiany stanu w rzeczywistości.

Należy tutaj bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że decyzja ta określa warunki jakie musi spełnić inwestor dopiero na etapie realizacji określonego przedsięwzięcia.

W myśl art. 82 ust. 1 ustawy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ:

1) określa:

a) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia,

b) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich,

c) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18,

d) wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,

e) wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko;

2) w przypadku gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika potrzeba:

a) wykonania kompensacji przyrodniczej - stwierdza konieczność wykonania tej kompensacji,

b) zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - nakłada obowiązek tych działań;

3) w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, stwierdza konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania;

4) przedstawia stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, z zastrzeżeniem pkt 4a i 4b;

4a) nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej lub inwestycji jej towarzyszącej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących;

4b) może nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prace przygotowawcze wydawanej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących;

5) może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia.

Zgodnie zaś z art. 83 ust. 1 ustawy w analizie porealizacyjnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 pkt 5, dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. Jeżeli z analizy porealizacyjnej wynika, że dla przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, do analizy powinna być załączona poświadczona przez właściwy organ kopia mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym jest konieczne utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania (ust. 2).

W przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 ustawy). Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ust. 2).

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia (art. 85 ust. 1 ustawy). Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać (ust.2):

1) w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

– ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

– uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,

– wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4;

2) w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W art. 63 ust. 1 ustawy jest mowa o następujących uwarunkowania:

1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem:

a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji,

b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,

c) wykorzystywania zasobów naturalnych,

d) emisji i występowania innych uciążliwości,

e) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii;

2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające:

a) obszary wodno-błotne oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych,

b) obszary wybrzeży,

c) obszary górskie lub leśne,

d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych,

e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody,

f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone,

g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne,

h) gęstość zaludnienia,

i) obszary przylegające do jezior,

j) uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej;

3) rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2, wynikające z:

a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać,

b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze,

c) wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej,

d) prawdopodobieństwa oddziaływania,

e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania.

Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca wskazał obligatoryjne elementy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko. Część z nich służy zdefiniowaniu przedsięwzięcia oraz związanych z jego realizacją i funkcjonowaniem obowiązków mających na celu ochronę środowiska. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa zatem m.in.: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania kolejnych w procesie inwestycyjnym decyzji, w szczególności w projekcie budowlanym.

Treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której wydanie nie zostało poprzedzone oceną oddziaływania na środowisko, jest znacznie skromniejsza. Zgodnie z art. 84 ustawy winna ona stwierdzać brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nawet i do takiej decyzji załącza się jednak charakterystykę przedsięwzięcia, petryfikując tym samym jego kształt i wiążąc w tym zakresie organy wydające późniejsze decyzje administracyjne. Charakterystyka ta opisuje przedsięwzięcie i jest ona szczególnie istotna w przypadku decyzji wydawanej bez oceny, ponieważ pozwala organowi prowadzącemu kolejne postępowanie administracyjne w procesie inwestycyjnym na stwierdzenie tożsamości przedsięwzięcia.

Obok powyższego, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zawierać także elementy związane z obowiązkami kierowanymi bezpośrednio do adresata decyzji, a niekoniecznie wpływającymi na kształt planowanej inwestycji. W tym zakresie ustanawiać ona może: potrzebę wykonania kompensacji przyrodniczej, a także zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - jeżeli konieczność taka wynika z przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, jeżeli pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska; obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, wskazując zarazem zakres i termin przedstawienia - jeżeli potrzeba taka zostanie stwierdzona.

Należy tutaj zauważyć, że złożony charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia sprawia trudności w zakresie jednoznacznej kwalifikacji tej decyzji co do jej wykonalności. Rozstrzygnięcie zawierane w decyzji zależy od tego, czy była przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, czy też nie. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą być określone warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, które – przyjmując kryterium czas ich realizacji - można wyróżnić te odnoszące się do etapu realizacji inwestycji i te wskazujące, w jaki sposób powinien zostać przygotowany, np. projekt budowlany. Wykonywanie tych ostatnich rozpoczyna się jeszcze zanim dojdzie do rozpoczęcia etapu inwestycyjnego. Natomiast wykonywanie warunków wykorzystania terenu odnoszących się do etapu realizacji inwestycji ulega niejako "zawieszeniu" do czasu uzyskania ostatecznego pozwolenia uprawniającego do rozpoczęcia robót, np. pozwolenia budowlanego. Analizując jeszcze bardziej szczegółowo zagadnienia można zauważyć, że w decyzji mogą zostać zawarte rodzaje warunków: odnoszące się do etapu wykonywania czy funkcjonowania. Zatem to przejście do określonego etapu realizacji będzie aktywowało obowiązek wykonywania danego rodzaju warunków. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana po ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko takiej egzekucji podlega w zakresie m.in. zawartych w niej warunków wykorzystania terenu, jak również innych elementów nakazujących w określony sposób realizację inwestycji. Stanowią one dla inwestora wiążące rozstrzygnięcie, w jaki sposób, ze względów środowiskowych, powinien realizować inwestycję i w toku tej realizacji muszą zostać wykonywany. W tym zakresie można decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zakwalifikować jako akt zawierający i uprawnienia, i obowiązki. Natomiast pozytywna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana w postępowaniu bez oceny oddziaływania na środowisko, czyli ta niezawierająca warunków (zdaniem autora w tej decyzji nie jest dopuszczalne określenie warunków wykorzystania terenu), stanowi uprawnienie do kontynuowania procesu inwestycyjnego i w tym zakresie, jak już zauważono, egzekwowanie jej nie jest możliwe (A. Kosieradzka-Fererczyk, Decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ich wykonalność i wykonanie. Analiza prawna, Przegląd prawa ochrony środowiska, 2/2013, s. 56 i n.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) może być nadany na podstawie art. 108 § 1 lub § 2 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli z treści tej decyzji wynikają skonkretyzowane obowiązki jej adresata określonego działania, zaniechania bądź znoszenia zachowania innych podmiotów, które to obowiązki nadają się do wykonania. Analizę treści takiej decyzji pod tym kątem organ administracji publicznej przedstawia w uzasadnieniu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Nadając rygor natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej ze względu na "inny interes społeczny" - w świetle pozostałych przesłanek określonych w art. 108 § 1 k.p.a., tj. ochrona zdrowia lub życia ludzkiego, zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, wyjątkowo ważny interes strony, mających wyjątkowy charakter – organ winien wykazać, że ten interes społeczny jest szczególnie ważny, a jego realizacja jest niezbędna i realna. Zamiar przyspieszenia procesu inwestycyjnego poprzez możliwość niezwłocznego złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o nieostateczną decyzję środowiskową nie jest "innym interesem społecznym" w rozumieniu art. 108 § 1 k.p.a., skoro organ architektoniczno-budowlany decyzję w tym przedmiocie może wydać jedynie na podstawie ostatecznej decyzji środowiskowej, albowiem tej ostateczności nie może zastąpić nadany rygor natychmiastowej wykonalności decyzji (wynika to pośrednio z art. 72 ust. 3 przywołanej wyżej ustawy).

Okoliczność, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia stanowi podstawę do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie może stanowić o tym, że nadaje się ona do wykonania. Obowiązek oparcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czyli jej "wykorzystanie" w tym postępowaniu, jest jedynie szeroko rozumianym następstwem tej decyzji, a nie jej wykonaniem.

Powołany przez stronę skarżącą wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 880/10) wprawdzie został uchylony wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 1308/11), jednakże NSA nie rozstrzygał sprawy merytorycznie, tylko z powodów proceduralnych skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 ust. 5 u.p.p.s.a.. NSA uznał bowiem, że skarżące Stowarzyszenie nie spełniało wymogów udziału na etapie postępowania administracyjnego (art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego) to również nie było uprawnione do wniesienia skargi a następnie skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto strona skarżąca powołała argumenty zawarte w tym wyroku, wobec czego obowiązkiem Sądu było ustosunkowanie się do nich, skoro argumenty te strona uznała za własne.

Odnosząc się do uzasadnienia stanowiska Kolegium w kwestii wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, zdaniem Sądu, o takim charakterze (zdolności do wykonywania) w/w decyzji nie świadczy treść art. 86 ustawy, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, np. w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. O takim charakterze będą natomiast świadczyć to jakie obowiązki taką decyzją zostały nałożone, tzn. czy nadają się one do wykonania. Takie rozważania będą musiały dokonać organy ponownie rozpatrując sprawę. W trakcie postępowania przed np. organem administracji architektoniczno-budowlanej może być taka decyzja wykonywana, ale organy orzekające w sprawie winne są wskazać na obowiązki, które nadają się do wykonania i na jakim etapie, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Zawarta w art. 86 ustawy norma jest jedynie istotnym narzędziem mającym służyć zapewnieniu, że zawarte w decyzji środowiskowej rozstrzygnięcia kształtować będą realizowane przedsięwzięcie. Następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 ustawy jest pełne związanie organów wydających decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy. Organy takie nie mogą zatem pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, publ. System informacji prawnej LEX 2012), gdyż "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 785/10, publ. LEX nr 993622).

Kolegium stwierdziło, że "bezspornie bowiem treść takiego rozstrzygnięcia - jako aktu pozytywnego i konstytutywnego - wywołuje zmianę w porządku prawnym". Twierdzenie takie nie zostało jednak poparte żadną analizą treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podjętej w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, że realizacja inwestycji z pewnością wywołuje zmiany w porządku prawnym, jednakże sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawsze (patrz rozważania wyżej).

W powyższym kontekście należy również zauważyć, że decyzja z dnia [...] r. określa w punkcie II, "Warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich" wskazano, że: np. A. Na etapie realizacji przedsięwzięcia: np. 1. Plac budowy należy maksymalnie ograniczyć oraz uniemożliwić przypadkowe wjazdy maszyn i sprzętu budowlanego na tereny sąsiednie; 2. Zaplecze budowy oraz postój sprzętu technicznego zorganizować na uszczelnionym podłożu; B. Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia: 1. Przestrzenie pod mostami nad O. i O. utrzymywać w drożności, tj. usuwać drzewa i krzewy, które z powodu nadmiernego rozrośnięcia się utrudniają migracje zwierząt; 3. Nie oświetlać (iluminować) konstrukcji mostów, w szczególności od spodniej części.

W punkcie III, "Wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko" wskazano, że np.: 1. Most nad rz. O. wykonać w taki sposób, aby obejmował on cały teren międzywala, a minimalna wysokość przęseł wynosiła nie mniej niż 5 m nad dnem doliny poza korytem rzeki (z wyłączeniem przęseł przywałowych). Punkt IV, "Ustalam warunki wykonania kompensacji przyrodniczej w poniższym zakresie" wskazano, że: 1. Po zakończeniu prac związanych z fazą budowy cały teren zajęty przez inwestycję należy uporządkować, a tereny zajęte przez drogi technologiczne i zaplecza budowy (po ich rozebraniu) przywrócić do stanu pierwotnego. Itd.. W punkcie V, "Monitoring" nakazano, aby 1. Rok po zakończeniu budowy drogi, a następnie przez dwa lata na odcinku drogi od mostu na rzece O. do ul. A.M., przy udziale specjalisty chiropterologa prowadzić monitoring śmiertelności nietoperzy, drożności korytarzy migracyjnych oraz wykorzystania sztucznych schronień przez nietoperze. Itd.. Zgodnie zaś z punktem VI "Należy sporządzić analizę porealizacyjną w zakresie ochrony akustycznej terenów wymagających ochrony przed hałasem oraz w zakresie ochrony przed drganiami.".

Jak to wynika z charakteru przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, powyższe, przykładowo wymienione obowiązki, dotyczą etapu realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, nawet kilka lat po zakończeniu budowy. Rozstrzygając zatem o wykonalności wydanej w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, i w konsekwencji możliwości nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organy będą musiały odnieść się również do kwestii, że nałożone tą decyzją obowiązki dotyczą etapu realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia i jaki ten fakt ma wpływ na orzeczenie rygoru natychmiastowej wykonalności.

W kontekście "wykonalności" de