II SA/Po 1242/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] Wójt Gminy K. odmówił przyznania G. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem – B.G.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 2 lipca 2013 r. G. G. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad B. G. Organ wskazał, iż w toku postępowania ustalił, że B. G. orzeczeniem z dnia [...] 2010 r., nr [...] zaliczony został do osób niepełnosprawnych wymagających stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz wymaga konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Niepełnosprawność dziecka datuje się od urodzenia, a orzeczenie zostało wydane do [...] 2014 r. Dalej organ wskazał, iż osoba sprawująca opiekę, to jest G. G. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik, co wynika z oświadczenia strony z dnia 2 lipca 2013 r.

Następnie organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Uzasadniając powyższe stanowisko organ przytoczył fragment uzasadnienia powyższej uchwały wskazując, iż w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej co osoby wykonujące formy aktywności zawodowej, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Są bowiem oni w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Ponadto należy zauważyć, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jeżeli rolnicy nie podlegają obowiązkowi ubezpieczeń społecznych na podstawie ustawy systemowej, ich ubezpieczenie społeczne regulują odrębne przepisy, to jest ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jest to celowe działanie ustawodawcy, który dostosował system ubezpieczeń m.in. do charakteru pracy i warunków panujących na wsi.

Organ wskazał nadto, iż istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. G. wskazując, że nie zgadza się z nią bowiem jest ona skandaliczna i bez żadnych podstaw. Odwołujący się złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i pozytywne załatwienie jego podania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia 27 września 2013 r., nr SKO-ŚR-4184/370/2013, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, iż strona nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem oraz jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha fizycznych ([...] ha przeliczeniowych) i podlega z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako rolnik w pełnym zakresie oraz jest podatnikiem podatku rolnego.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie przytoczyło treść art. 17 oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazało, iż ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia rolnika, przy czym definicję legalną tego pojęcia zawiera art. 6 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku oznacza to pełnoletnia osobę fizyczną zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym.

W ocenie organu odwoławczego z definicji tej wynika, iż rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego, przy czym zgodnie z z art. 3 pkt 6 ustawy oświadczeniach rodzinnych pojęcie gospodarstwa rolnego na gruncie tej ustawy oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie przytoczyło dalej obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r., sygn. I OSK 2203/1, wskazując, iż postulowany w nim nakaz różnicowania sytuacji prawnej rolników w zależności od indywidualnych ustaleń w danej sprawie uważa za nieprzekonywujący ze względu na brak ostrych i precyzyjnych kryteriów, co mogłoby prowadzić do wydawania decyzji uznaniowych.

Stąd też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie za prawidłowy uznało pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, w której Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego.

Reasumując Kolegium wskazało, iż jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy strona jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i obiektywnie nie utraciła możliwości jego prowadzenia. Strona podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełny zakresie jako rolnik, a zatem w świetle definicji legalnej określonej w art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest rolnikiem w rozumieniu tej ustawy, ponieważ jako właściciel prowadzi osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, co stanowi negatywna przesłankę dla przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ zauważył nadto, iż wprawdzie prowadzenie gospodarstwa rolnego nie zostało wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże nie budzi wątpliwości, iż posiadanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego wymaga znacznego nakładu pracy i całego zespołu innych czynności i działań w zakresie szerszym niż wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w tym przepisie. Skoro zaś ustawodawca wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innych form pracy zarobkowej, to tym bardziej uznać należy, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z norm tych można wywieść wymóg ustawodawcy, że aby uzyskać prawo do świadczenia opiekuńczego, należy trwale zaprzestać form aktywności zarobkowej związanych z określonym nakładem czasu pracy

Organ wskazał wreszcie, iż będąc współwłaścicielem gospodarstwa rolnego strona osiąga nie tylko ryczałtowo określony przez ustawodawcę dochód, lecz również ma prawo do dopłat z Unii Europejskiej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. G. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie Konstytucji i regulacji dotyczących praw człowieka poprzez dyskryminację polegającą na pozbawieniu rolników prawa do pobierania świadczeń pielęgnacyjnych na chore dzieci.

W uzasadnieniu skargi G. G. wskazał, iż jest rolnikiem, wychowuje pięcioro dzieci, z tego dwoje niepełnosprawnych, w związku z czym do lipca 2013 r. pobierał na jedno z dzieci świadczenie pielęgnacyjne, którego to świadczenia obecnie mu odmówiono, ze względu na posiadanie gospodarstwa rolnego.

Skarżący podniósł, iż niedopuszczalnym jest dzielenie rodziców dzieci niepełnosprawnych na tych, którzy podlegają ubezpieczeniu w KRUS i tych ubezpieczonych w ZUS oraz, iż nie zgadza się z poglądem jakoby opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi można było pogodzić z pracami w polu. Wskazał nadto, iż okoliczność pobierania dopłat z Unii Europejskiej nie ma związku ze sprawą dotyczącą świadczenia pielęgnacyjnego.

Reasumując podkreślił, iż wobec równych praw obywatelskich świadczenie pielęgnacyjne powinno być udzielane wszystkim niepełnosprawnym dzieciom z orzeczeniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

W szczególności Kolegium wskazało, iż nieuzasadniony jest zarzut dyskryminacji, albowiem rolnicy tak samo jak i inne grupy zawodowe oraz osoby prowadzące pozarolnicza działalność gospodarczą winni w sposób trwały zaprzestać działalności rolniczej, a przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby w praktyce do faworyzowania tej jednej grupy zawodowej i społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania G. G. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad [...] B. G.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Wójta Gminy K. stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednocześnie ustawodawca określił w art. 17 ust. 1a tej samej ustawy, iż osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przy tym jedynie, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Rozpoznając przedmiotową sprawę organ I instancji stwierdził, iż G. G. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako rolnik, co w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12 stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy odnośnie stanu faktycznego sprawy wskazał natomiast, iż G. G. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha fizycznych ([...] ha przeliczeniowych) i podlega z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako rolnik w pełnym zakresie oraz jest podatnikiem podatku rolnego (k. 13 akt administracyjnych). Dalej w tym samym uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał jednakże, iż strona jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i obiektywnie nie utraciła możliwości jego prowadzenia. Oraz, że nie może budzić wątpliwości, że strona jest rolnikiem, ponieważ jako właściciel prowadzi osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym (k. 6 akt administracyjnych).

Uzasadnienie prawne decyzji samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie sprowadziło się do obszernych cytatów z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 oraz polemiki z poglądami wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r., sygn. I OSK 2203/11, a następnie utożsamienia posiadania gospodarstwa rolnego z jego prowadzeniem i wreszcie stwierdzenia, iż świetle wskazanej powyżej uchwały świadczenie pielęgnacyjne nie może być G. G..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazało w oparciu o jakie dowody ustaliło, iż G. G. prowadzi gospodarstwo rolne, oraz, iż podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako rolnik..

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak także przedstawienia argumentacji przemawiającej za utożsamieniem posiadania gospodarstwa rolnego z jego prowadzeniem.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż w aktach sprawy brak jest dowodów pozwalających na jednoznaczne poczynienie takowych ustaleń, albowiem znajduje się nich jedynie zaświadczenie, iż G. G. figuruje w ewidencji podatku rolnego oraz oświadczenia G. G. i jego żony B. G., iż są osobami ubezpieczonymi w KRUS, jednakże bez wskazania tytułu prawnego podlegania temu ubezpieczeniu.

Jest to zaś okoliczność istotna dla sprawy, albowiem nawet przy przyjęciu, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, uznać należy, iż samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane, jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt I UK 16/05, publ. OSNP 2006, nr 17-18, poz. 278, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).)

Zauważyć w tym miejscu należy, iż analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, iż organy administracji w żaden sposób nie zweryfikowały, czy i które ze współmałżonków prowadzi gospodarstwo rolne, która to okoliczność może budzić wątpliwości zarówno kontekście tego, iż o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się G. G., a nie jego małżonka, jak i w świetle podnoszonej przez skarżącego dopiero w skardze argumentacji, iż do lipca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na dziecko.

Nie można zaś z góry wykluczyć przypadku, gdy określona osoba będąca właścicielem nieruchomości składających się na gospodarstwo rolne zamieszkuje na terenie gospodarstwa rolnego, lecz nie bierze jakiegokolwiek udziału w pracach w tym gospodarstwie, w tym także nie zarządza tymi pracami, gdyż w rzeczywistości zatrudniona jest poza rolnictwem. Trudno byłoby wtedy automatycznie wykluczyć możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w istocie mogło dojść do niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sensie odpowiadającym art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem okoliczność ta nie była w ogóle poddana analizie w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc powyższe rozważania wprost do niniejszej sprawy zauważyć należy, iż weryfikacji wymaga, czy nie zaistniał w niej stan faktyczny sprowadzający się do samodzielnego prowadzenia przez żonę G. G. gospodarstwa rolnego, którego jest on właścicielem.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż poczynienia ustaleń faktycznych w tym zakresie nie może zastąpić stwierdzenia, iż skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz, iż jest podatnikiem podatku rolnego. Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t. j. Dz. U. Nr 136, poz. 969 z 2006 r. ze zm.) wiąże bowiem skutki fiskalne nie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy też posiadaniem statusu rolnika, a jedynie z samym faktem posiadania gruntów rolnych (art. 3 ust. 1-5), wyjątek wyraźnie zaznaczając w art. 3 ust. 6.

Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. Nr 50, poz. 291 z 2008 r. ze zm.) stanowi zaś, iż ubezpieczeniem społecznym rolników obejmuje się rolników i pracujących z nimi domowników (art. 1 ust.1), przy czym w stosunku do domownika będącego małżonkiem rolnika nie jest wymagane by pracował on w gospodarstwie rolnym, a wystarczającym jest wykonywanie pracy w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym.

Trzeba przy tym zauważyć, że choć pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 z późn. zm.) z objęciem ubezpieczeniem społecznym, to jednak wedle art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów.

Tym samym fakt, że skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta jest zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wreszcie zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, w toku którego właściwe organy winny samodzielnie poczynić ustalenia faktyczne co do okoliczności istotnych, z punktu widzenia istnienia bądź braku uprawnienia do tegoż świadczenia, a ustaleń tych nie mogą bezrefleksyjnie zastępować ustaleniami poczynionymi przez organy właściwe w sprawach podlegania ubezpieczeniu społecznemu, czy też organy właściwe w postępowaniu podatkowym odnośnie podatku rolnego.

Podkreślić należy, iż ustaleń organów w tym zakresie nie może zastąpić stwierdzenie G. G. zawarte w skardze do tut. Sądu, iż jest rolnikiem, albowiem oświadczeniem tym organy nie dysponowały na etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego, a nadto, ze względu na jego lakoniczność nie sposób ustalić, jakie znaczenie pojęciu rolnika przypisuje skarżący.

Nie ulega wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy obu instancji dopuściły się nadto obrazy art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Niezależnie od powyższych uchybień zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie w swojej decyzji odwołało się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 i zacytowało obszerne jej fragmenty, z jednoczesnym wskazaniem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12.

Odwołanie się do szeroko rozumianego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych nie może być jednakże bezrefleksyjne i każdorazowo wiązać się musi z dokonaniem przez orzekający w sprawie organ administracji oceny czy poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym zachowują aktualność ze względu na zmiany stanu prawnego oraz czy, a jeśli tak to w jakim zakresie, znajdą zastosowanie w stanie faktycznym konkretnej sprawy.

Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprostało.

Uchybienie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przedmiotowa uchwała wydana została w ramach postępowania ze skargi na decyzję ostateczną z lipca 2011 r. i co za tym idzie odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Organ administracji nie rozważył zaś czy i jaki wpływ na aktualność poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 mogły mieć zmiany stanu prawnego zaistniałe po dniu jej podjęcia, w tym w szczególności wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie nie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. Nr 1548), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

Ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wprowadzone zostały do ustawy o świadczeniach rodzinnych bardzo istotne zmiany, powodujące między innymi wyodrębnienie z kręgu osób, którym do 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zasadniczą przesłanką rozgraniczającą te dwa rodzaje świadczeń rodzinnych, jest - jak wynika z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższe oznacza, iż w przypadku gdy niepełnosprawność powstała później osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, przysługiwać może wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy.

Wprowadzając w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego (istniejącego do 31 grudnia 2012 r.) dwie różne instytucje ustawodawca, nie tylko odmiennie je nazwał i zróżnicował ich wysokość, lecz nadto w różny sposób określił w art. 16a i art. 17 znowelizowanej ustawy, kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania.

Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają dwie różnice pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów.

Wyłączenia takiego (to jest odwołującego się do podlegania przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów) nie zawiera natomiast art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych w jej aktualnym brzmieniu.

Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy powyższe prowadzi do wniosku, iż w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego okolicznością pozbawioną znaczenia prawnego. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym artykule, to wyraźnie daje wyraz temu, iż okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym też zakresie niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolejną cechą różnicującą w aktualnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne od specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest uzależnienie przysługiwania drugiego z tych świadczeń od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 ustawy), przy jednoczesnym braku jakichkolwiek kryteriów dochodowych odnośnie osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. Zróżnicowanie to jest o tyle istotne na gruncie niniejszej sprawy, iż może okazać się przydatne, dla dokonania przy użyciu wykładni celowościowej oceny, czy w aktualnie obowiązującym stanie prawnym uzyskiwanie dochodów z innych niż praca źródeł może być uznane – jak uczyniono to w uzasadnieniu uchwały z 11 grudnia 2012 r. – za negatywną przesłankę dla korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego, skoro ustawodawca kryterium o charakterze majątkowym (próg dochodu na osobę w rodzinie) wprowadził wyłącznie w stosunku do osób ubiegających się o specjalny zasiłek opiekuńczy i zrezygnował z jego wprowadzenia odnośnie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych samych przyczyn w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. pozbawionym znaczenia dla oceny przysługiwania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego są okoliczności związane z otrzymywaniem przez rolników płatności obszarowych ze środków Unii Europejskiej.

Zauważyć przy tym trzeba, iż stan faktyczny, który legł podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały, a który dotyczył opieki córki nad zniedołężniałą matką, odpowiadał nadto sytuacji, dla której w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe oznacza, iż organy administracji nie mogą uzasadniać swojego rozstrzygnięcia jedynie poprzez wskazanie, iż jest ono zgodne z określoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz muszą każdorazowo dokonywać samodzielnej wykładni obowiązujących przepisów, w toku którego to procesu posiłkować mogą się dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże nie poprzez proste ich przywołanie bądź zacytowanie, a jedynie poprzez samodzielne zastosowanie przyjętych w nich metod wykładni.

Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że stanowisko zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i organu I instancji jakoby znajdowała w niej wprost zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie poparte wyczerpującą analizą zebranego dotąd w sprawie materiału dowodowego.

Odnieść się wreszcie należy do podniesionego przez G. G. dopiero w skardze argumentu, iż do lipca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na jedno dziecko.

Również ta okoliczność wymaga zweryfikowania przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, w tym w szczególności ustalenia czy faktycznie świadczenie takowe było G. G. przyznane, czy wiązało się ono ze sprawowaniem opieki nad B. G., na jaki okres świadczenie to było przyznane oraz jakie były przesłanki jego przyznania.

Poczynienie ustaleń faktycznych w tym zakresie jest niezbędne dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy zarówno z przyczyn wskazanych już wyżej w niniejszym uzasadnieniu, jak i przede wszystkim ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z art. 2 Konstytucji RP.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma moc powszechnie obowiązującą w tym sensie, że oddziałuje ono na wszelkie toczące się w chwili jego ogłoszenia postępowania sądowe i administracyjne. Zasadą jest, że orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem jego ogłoszenia w stosownym dzienniku i z tym właśnie dniem - o ile jest ono orzeczeniem negatywnym - niekonstytucyjny przepis traci moc obowiązującą, a zatem nie może być stosowany przez sądy i organy administracyjne w sprawach wszczętych przed dniem ogłoszenia orzeczenia, a nie rozstrzygniętych do tego dnia (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2008, s.41-64). W dniu 16 grudnia 2013 r. sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 27/13 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym poz. 1557, a zatem art. 11 ust. 1 i ust. 3 od tego dnia utraciły swoją moc obowiązującą. Skarga w niniejszej sprawie złożona została wprawdzie dnia 22 października 2013 r., to jednak do wyrokowania przez Sąd doszło 19 lutego 2014 r., a więc po ogłoszeniu wyżej przywołanego wyroku Trybunału.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, który to pogląd podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, dany akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to jednak nie powinien być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją RP, gdyż sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, to jest od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone.

W art. 190 ust. 3 Konstytucji RP zawarta jest zasada wyłączenia z obrotu prawnego niekonstytucyjnego przepisu ustawy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego tą niekonstytucyjność. Nadto skoro według art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału jest podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przy zastosowaniu przepisu ustawy uznanego za niekonstytucyjny (art. 145a k.p.a.) i do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz do wznowienia postępowania w sprawie prawomocnie rozstrzygniętej wyrokiem sądu administracyjnego w oparciu o taki przepis ustawy (art. 272 § 1 p.p.s.a.), to także w toczącym się postępowaniu przepis taki nie może mieć już (od daty urzędowej publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego) zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. I OSK 586/08, dostępny w LEX nr 526408).

Z powyższych względów należy uznać, że w świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku.

Będące przedmiotem badania Trybunału przepisy art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw przewidywały, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane zaś na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1.

Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. uznał, że wprowadzenie tych regulacji doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

W tym miejscu zauważyć należy, że wprawdzie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej nie stanowił podstawy prawnej wydanych w niniejszej sprawie decyzji, tym niemniej, o ile potwierdzi się teza skarżącego, iż do czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na dziecko, to najprawdopodobniej na podstawie tego właśnie przepisu został on następnie pozbawiony otrzymywanego uprzednio świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie z uwagi na fakt kontynuowania sprawowanej opieki, wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego przyznania organy mu odmówiły. Sytuacja faktyczna i prawna, w jakiej znalazł się skarżący, kwalifikuje go zatem do grupy adresatów komentowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Pogłębionej analizy wymaga przy tym ocena skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych, bowiem wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń. Co za tym idzie w ocenie Trybunału zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa.

Argumentując powyższe stanowisko Trybunał wskazał, iż zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy zostały zamieszczone w ustawie zmieniającej, która znowelizowała ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych między innymi w części dotyczącej przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Regulowały one zatem wpływ ustawy zmieniającej na stosunki prawne powstałe i ukształtowane pod rządami dotychczas obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ich problematyka odnosiła się do kwestii intertemporalnych (przejściowych).

W dniu orzekania przez Trybunał treść regulacji intertemporalnej zawartej w art. 11 ust. 3 została już "skonsumowana", a okres przejściowy zaplanowany na jej podstawie minął – wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynął do Trybunału 25 czerwca 2013 r., a wygaszenie decyzji administracyjnych przyznających świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło po upływie 30 czerwca 2013 r.), przedmiotem zaskarżenia do Trybunału nie były zaś przepisy prawa materialnego ustawy o świadczeniach rodzinnych określające przesłanki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego, zmodyfikowane przez art. 1 pkt 4 i 5 ustawy zmieniającej.

Dalej Trybunał wskazał, że kontrola przepisów intertemporalnych, kiedy przewidziane w nich czynności zostały zrealizowane, a nie materialnoprawnej podstawy odmowy przyznania nowych świadczeń, w zasadniczy sposób wpływa na potencjalne skutki wyroku Trybunału. Okoliczności badanej sprawy przesądzają, że jedynie w wypadku ewentualnego orzeczenia o niezgodności przepisów prawa materialnego (nieobjętych zaskarżeniem Rzecznika Praw Obywatelskich), osoby, których sytuacja została ukształtowana na ich podstawie, mogłyby skorzystać z instytucji sanacyjnych, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji i operacjonalizujących tę normę odpowiednich regulacjach ustawowych. Wzruszenie aktów stosowania prawa po wyroku Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm prawny zakładał wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege, nie jest możliwe. W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy.

Z poglądem prawnym Trybunału co do skutków prawnych jego orzeczenia nie sposób się zgodzić.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w analizowanym wyroku nie skorzystał z możliwości odroczenia wejścia w życie orzeczenia, z której to formuły wynikałoby, że orzeczenie ma wywołać skutek dopiero po upływie zakreślonego przez Trybunał terminu i wyłącznie "na przyszłość". Uprawnienie Trybunału Konstytucyjnego do określenia innej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż wynika z przepisu art. 190 ust. 3 in principio Konstytucji wskazuje zaś, że określenie chwili utraty mocy przepisu eliminowanego z porządku prawnego zostało pozostawione kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, lecz jednocześnie sprowadza się do określenia daty w orzeczeniu (art. 71 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) albo do pozostawienia reguły ustawowej (art. 190 ust. 3 in principio Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny nie umorzył także postępowania, co w świetle art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym jest obligatoryjne w sytuacji, gdy wydanie orzeczenia jest zbędne. Za zbędne należałoby zaś uznać wydanie orzeczenia w przedmiocie zgodności z Konstytucją regulacji, która "skonsumowała się" w jednorazowym akcie i nie jest już stosowana.

Zauważyć przy tym należy, iż Trybunał Konstytucyjny jest instytucją, która lokuje się na pograniczu władzy sądowniczej i ustawodawczej. Niejednokrotnie w doktrynie określa się go mianem "ustawodawcy negatywnego", akcentując, że skutki jego orzeczeń nie tylko dotyczą stron konkretnej sprawy, ale kształtują system prawny. Usuwając z tego systemu pewne normy prawne jako niezgodne z Konstytucją, Trybunał wpływa na wykładnię i stosowanie pozostałych norm. Ten sposób oddziaływania to - w przeciwieństwie do parlamentu, będącego jednocześnie ustawodawcą "negatywnym i pozytywnym" - wyłącznie eliminowanie z systemu prawnego pewnych norm prawnych. Jednocześnie jednak zawsze orzeczenie Trybunału wywiera również skutek ustawodawczy "pozytywny", ponieważ wyeliminowanie określonej normy zmienia stan prawny i powoduje, że w określonych sytuacjach znajdzie zastosowanie inna norma prawna.

Pozycja ustrojowa Trybunału powoduje, że jego orzeczeń nie należy traktować jak typowych orzeczeń sądowych. Trybunał Konstytucyjny jest bowiem sądem prawa, ponieważ toczony przed nim spór dotyczy samego prawa, jego spójności i poprawności, a nie interpretacji lub zastosowania, co pozostaje domeną sądów, w tym sądów administracyjnych.

Dlatego konieczne jest również dokonywanie wykładni orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Ocena ta należy do organów stosujących prawo. Pozbawienie Trybunału Konstytucyjnego uprawnienia do ustalania powszechnej wykładni prawa powoduje, że wykładnia przepisów prawa stosowanych przez sądy, dokonywana przez Trybunał może być przyjmowana tylko ze względu na siłę argumentacji.

Powyższe oznacza, iż to sądy władne są do dokonywania w ramach danej sprawy samodzielnej oceny skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i nie są w tym zakresie związane poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu takowego orzeczenia.

Dokonując oceny stanu prawnego istniejącego od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem jakoby przepis art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej był klasycznym przepisem intertemporalnym.

Przepis ten nie dotyczył bowiem zagadnień związanych z ustaleniem prawa właściwego dla załatwiania spraw administracyjnych wszczętych, lecz niezakończonych przed dniem wejścia w życie zmienionych przepisów, ani zagadnień związanych z stosowaniem prawa nowego do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami prawa starego, lecz odnosił się tylko i wyłącznie do pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji administracyjnych (a więc do spraw zakończonych) oraz wynikających z tych decyzji praw nabytych obywateli.

Regulacja zawarta w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej pozbawiająca obywateli praw nabytych wynikających z decyzji ostatecznych i eliminująca z mocy prawa z obrotu prawnego te decyzje stanowiła zatem normy prawa materialnego, zbliżone w swoim charakterze do norm pozbawiających obywateli z mocy prawa określonych praw. Innym przykładem takiej regulacji pozbawiającej obywateli z mocy prawa określonych, uprzednio przysługujących im praw mogą być na przykład przepisy art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy też dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa przewidujące przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa określonych składników majątkowych.

Odnośnie przepisów prawa materialnego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. I FSK 1261/07, dostępne Lex nr 440637; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1349/05, dostępny Lex nr 318307oraz z dnia 9 marca 2010 r., sygn. I FSK 105/09, dostępny Lex nr 606334).

Powyższe wynika z faktu, iż sprzeczność przepisu prawa materialnego z Konstytucją – jak miało to miejsce chociażby w niniejszej sprawie – istnieje od daty wejścia w życie danego aktu normatywnego, którego domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał Konstytucyjny obalone i jest okolicznością obiektywną jedynie potwierdzaną przez Trybunał Konstytucyjny.

Dalej zauważyć należy, iż choć przepis prawa może być skonstruowany – jak miało to miejsce w przypadku art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej w taki sposób, że znajduje zastosowanie tylko do sytuacji istniejących w chwili jego wydania, a nie odnosi się do sytuacji - nawet identycznych, jakie ukształtują się już po jego wydaniu, to jednak oznacza to tylko, iż zakres działania przepisu jest ograniczony w czasie, ale - gdy chodzi o te sytuacje, do których przepis miał zastosowanie - przepis pozostaje w systemie prawa jako podstawa utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych i jako bariera przeciwko próbom prawnego i faktycznego podważania trwałości tych skutków. Zawsze też, gdy pojawi się pytanie, czy - w odniesieniu do konkretnej sytuacji z przeszłości - przepis ten wywołał przewidziany w nim skutek prawny, trzeba najpierw wyjaśnić, czy przepis ten znajdował zastosowanie do tej sytuacji, więc przepis ten zastosować.

W kontekście powyższych rozważań uznać należy, iż skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, jest reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznych decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, względnie na czas określony wykraczający poza 30 czerwca 2013 r. co do których nie były wydane decyzje stwierdzające ich wygaśnięcie, a o wygaśnięciu których z mocy prawa powyższy przepis orzekał.

Skoro bowiem aktualnie brak w systemie prawa przepisu art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej jako podstawy utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych, to brak jest podstawy prawnej dla odmowy realizacji praw nabytych wynikających z ostatecznych decyzji przyznających świadczenie pielęgnacyjne wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r.

Inaczej rzecz ujmując w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. brak jest w aktualnym stanie prawnym jakiejkolwiek regulacji stanowiącej barierę przeciwko dochodzeniu roszczeń wynikających z ostatecznych decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne wydanych przed 1 stycznia 2013 r.

Za przyjęciem takowej oceny skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. przemawia nadto wykładnia funkcjonalna. Tylko takie rozumienie skutków tego orzeczenia pozwala bowiem na usunięcie stanu sprzeczności z ustawą zasadniczą wywołanego poprzez ustanowienie przepisu art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej.

Okoliczność, iż prawodawca w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej posłużył się konstrukcją pozbawienia obywateli praw nabytych z mocy prawa, a nie - również teoretycznie możliwą - instytucją stwierdzania wygaśnięcia dotychczasowych decyzji w toku nowych postępowań administracyjnych, nie może przy tym stanowić wystarczającej przesłanki dla zaaprobowania stanu trwania bezprawia konstytucyjnego.

Z faktu, iż art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zawiera jedynie regulacje dotyczącą wzruszania orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego o niezgodności z Konstytucją którego orzekł Trybunał Konstytucyjny, a brak w nim postanowień dotyczących niekonstytucyjnych regulacji działających z woli ustawodawcy ex lege nie można bowiem wyprowadzać wniosku, że prawodawca konstytucyjny aprobuje stan, w którym pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności określonego przepisu prawa trwają wciąż jego sprzeczne z Konstytucją następstwa.

Stan taki stanowiłby bowiem oczywiste i rażące naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, szczególnie w sytuacji takiej jak w analizowanej sprawie, gdzie zgodnie ze stwierdzeniem samego Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca bez wątpienia intencjonalnie nie przewidział żadnego mechanizmu konwersji praw nabytych w przeszłości przy jednoczesnym wyłączeniu z systemu pomocowego przewidzianego w ustawie o świadczeniach rodzinnych części dotychczasowych świadczeniobiorców.

Nie bez znaczenia pozostaje nadto, iż jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Niewątpliwie przywróceniu zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie służyłaby zaś sytuacja, w której pomimo jednoznacznego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność odebrania obywatelom praw słusznie nabytych w dalszym ciągu byliby oni pozbawieni konstytucyjnie chronionego prawa podmiotowego jakim jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalone w ostatecznej decyzji administracyjnej, a ewentualne usunięcie stanu bezprawia konstytucyjnego byłoby uzależnione wyłącznie od dobrej woli podmiotów dysponujących prawem inicjatywy ustawodawczej, które uprzednio intencjonalnie do takiego stanu niekonstytucyjności doprowadziły.

Przyjęcie przedstawianej w nauce prawa koncepcji, iż gdy przepis uznany za niekonstytucyjny wywołuje skutki ex lege i skutki te już się zrealizowały przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, to orzeczenie to nie ma żadnej mocy sprawczej do już zrealizowanych skutków i niemożliwa jest restytucja konstytucyjności, ze względu na brak procedury, która mogłaby być przedmiotem wznowienia o której mówi art. 190 ust. 4 Konstytucji (patrz K. Gonera, A .Łętowska Wieloaspektowość następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 5/2008 s. 35) naruszałoby zatem podstawowe standardy konstytucyjne wynikające z zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, albowiem dawałoby prawodawcy możliwość takiego kształtowania sprzecznych z Konstytucją przepisów, by utrzymywać ich niekonstytucyjne skutki niezależnie od orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i w tym zakresie czyniłoby kontrolę konstytucyjności tego rodzaju aktów prawnych pozorną. Pozwalałoby to ustawodawcy wymykać się spod efektywnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, o ile tylko dałoby się skonstruować przepis, który realizowałby się jednorazowo.

Niebezpieczeństwo to nie ma przy tym charakteru abstrakcyjnego, co wynika chociażby ze sposobu skonstruowania art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej. Krańcowym przykładem takiego - intencjonalnie ukierunkowanego na obejście zasad konstytucyjnych - działania podmiotów posiadających inicjatywę legislacyjną może zaś być dostępny na stronie Sejmu RP projekt z dnia 14 maja 2007 r. dotyczący ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, gdzie w art. 12 ust. 3 przewidziano wygaśnięcie z mocy prawa stosunków pracy i stosunków służbowych osób dotąd zatrudnionych w likwidowanych urzędach.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w przypadku ustalenia, iż G. G. przyznane było uprzednio decyzją ostateczną świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem B. G. na czas obejmujący okres objęty postępowaniem w niniejszej sprawie, to reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego tej ostatecznej decyzji implikuje z kolei konieczność rozważenia przez organ w ponownie prowadzonym postępowaniu, bezprzedmiotowości orzekania w tożsamej sprawie zakończonej uprzednio wydana decyzją ostateczną.

Nie do zaakceptowania – z prawnego punktu widzenia - jest bowiem taka sytuacja, że strona, na rzecz której de facto "przywrócone" zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego opisaną wyżej decyzją, a tak - w ocenie Sądu - należy interpretować wyrok Trybunału Konstytucyjnego, będzie ponownie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego samego tytułu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.