II OSK 2711/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z 12 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.J. (dalej jako "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Radomia po wydanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2011 r. VIII SA/Wa 1157/10 (dalej jako "wyrok z 12 maja 2011 r.").

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z 12 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Radomia z [...] września 2010 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał za bezsporną okoliczność, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 punkty 2-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwana dalej jako "u.p.z.p.“). Jednocześnie wskazał, że organ I instancji przy ustalaniu kontynuacji funkcji dla zamierzonej inwestycji wąsko zinterpretował pojęcie sąsiedztwa, przez co dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odpis prawomocnego orzeczenia wpłynął do organu odwoławczego 29 lipca 2011 r., zaś do organu I instancji 3 sierpnia 2011 r.

Decyzją z [...] września 2011 r. Prezydent Miasta Radomia odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta Radomia nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z 12 maja 2011 r., odmiennie zinterpretował zarówno analizę urbanistyczną, jak i wskazane przez Sąd przepisy prawa.

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Radomia ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej przez skarżącego. Na skutek złożonego przez skarżącego odwołania, organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że niezrozumiałe jest uznanie braku kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze, przy jednoczesnym wykazaniu istnienia zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. Zdaniem organu odwoławczego, nie było podstaw do odmowy ustalenia parametrów dla nowej zabudowy z powodu niezainwestowania działek po południowej stronie ul. Ciborowskiego w Radomiu.

Następnie decyzją z [...] maja 2012 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącego inwestycji. W wyniku złożonego przez stronę odwołania organ odwoławczy decyzją z [...] lipca 2012 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na niewykonanie zaleceń organu odwoławczego.

Pismem z 27 września 2012 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta Radomia do niezwłocznego wykonania prawomocnego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 12 maja 2011 r.

Decyzją z [...] lutego 2013 r. Prezydent Miasta Radomia odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek złożonego przez skarżącego odwołania, organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2013 r. ponownie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na brak wykonania wytycznych zawartych w wyroku z 12 maja 2011 r. oraz błędną i niepełną analizę urbanistyczną.

Pismem z 19 marca 2013 r. (data złożenia w organie I instancji) skarżący, złożył skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Radomia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Skarżący wniósł o orzeczenie o uprawnieniu skarżącego do otrzymania wnioskowanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, wymierzenie Prezydentowi grzywny w kwocie 35.216,70 złotych (tj. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r.), stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, działalnie Prezydenta Miasta Radomia przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego nosi znamiona przewlekłości o charakterze rażącym. Odmawiając uwzględnienia wniosku strony, organ I instancji działa w sposób bezprawny nie tylko z uwagi na fakt, że wydawane przez ten organ decyzje są nieprawidłowe ze względów merytorycznych, ale także z uwagi na notoryczne ponawianie tych samych błędów i naruszeń, wbrew wyraźnym i precyzyjnym wskazaniom organu odwoławczego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pozorna terminowość działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organ I instancji jest działaniem złudnym i nie zmierza do rzeczywistego rozpoznania wniosku skarżącego. Następstwem tego jest rozpoznawanie przedmiotowej sprawy nadmiernie długo i nieefektywnie, pomimo spełniania przez inwestycję ustawowych przesłanek, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania oraz pomimo wydania przez Sąd I instancji wyroku uchylającego jedno z nieprawidłowych rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie przez organy administracji.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, że żądanie wymierzenia organowi grzywny jest bezzasadne. Wyjaśnił, że wyrok z 12 maja 2011 r. nie zawierał nakazu wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarga w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") może być wniesiona w razie "niewykonania" przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu.

Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem wyroku z 12 maja 2011 r. nie było uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, a w konsekwencji zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, tylko merytoryczne rozstrzygnięcie o legalności zaskarżonych decyzji. Zasadność wymierzenia organowi grzywny zachodzi wówczas, gdy po wyroku uchylającym wydane decyzje administracyjne, organ pozostaje bezczynny, opieszały w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły przez podejmowanie działań niecelowych, pozorowanych lub nadmiernie rozciągniętych w czasie.

W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie po zwrocie akt z odpisem prawomocnego wyroku, co nastąpiło 3 sierpnia 2011 r., organ I instancji czterokrotnie wydawał decyzje (z [...] września 2011 r., [...] stycznia 2012 r., [...] maja 2012 r. i [...] lutego 2013 r.) odmawiające ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Wydane przez Prezydenta Miasta Radomia decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchylało i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu I instancji, niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcia organu I instancji, "korygowane" przez organ odwoławczy, nie świadczą, o przewlekłym prowadzeniu postępowania po wyroku z 12 maja 2011 r.

W ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że organ I instancji niewłaściwie zrozumiał ocenę prawną i nieprawidłowo zastosował zalecenia co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku z 12 maja 2011 r., nie świadczy o przewlekłym prowadzeniu przez ten organ postępowania po wyroku uchylającym. Organ w terminie wydał decyzję merytoryczną (choć wbrew wnioskowi skarżącego). Instytucja przewlekłości postępowania dotyczy sytuacji, w których zwłoka organu w rozpoznaniu sprawy nie wypełnia przesłanek bezczynności, jednak postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez podejmowanie poszczególnych czynności w znacznych odstępach czasu lub też wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ jest bezczynny. Ewentualne odstąpienie od wiążącej oceny prawnej w rozstrzygnięciu, wydanym na skutek realizacji wyroku uchylającego zaskarżone decyzje administracyjne, będzie jedynie czynnością nieprawidłowego wykonania orzeczenia, a nie brakiem samej czynności.

Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 p.p.s.a. Sąd nie bada sprawy merytorycznie, nie sprawdza organu, czy wykonał wytyczne zwarte w uprzednim wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzucił naruszenie art. 154 § 1, § 2 i § 6 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta Radomia po wydaniu wyroku z 12 maja 2011 r. nie było przewlekłe. Skarżący zarzucił także nieprawidłową wykładnię powyższego przepisu poprzez uznanie, że wymogiem skutecznego złożenia skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego jest w każdym przypadku uprzednie uzyskanie wyroku sądu administracyjnego rozstrzygającego w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Skarżący zarzucił także naruszenie prawa procesowego tj. art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji dowodu w postaci pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z 1 lutego 2013 r. i wynikających z niego wniosków, w tym brak odniesienia się przez Sąd I instancji do tego dowodu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ocenie skarżącego, naruszenie powyższych przepisów polegało ponadto na braku odniesienia się przez Sąd I instancji do zawartych w treści skargi zarzutów dotyczących nadmiernie długiego i nieefektywnego postępowania Prezydenta Miasta Radomia przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego i świadomej niecelowości działań podejmowanych przez ten organ. Zdaniem skarżącego, oznacza to, że Sąd I instancji nie rozważył tej kwestii pod kątem zastosowania art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. i skoncentrował się jedynie na wywodzie dotyczącym kwestii związania organu administracji wyrokiem sądu i braku możliwości oceny przez sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta Radomia pod względem merytorycznym i znaczenia terminowości organu administracji w wydawaniu decyzji administracyjnych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego, w postaci postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 16 kwietnia 2013 r. na okoliczność ustalenia przez organ odwoławczy postępowania Prezydenta Miasta Radomia w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego tj. stwierdzenia jego przewlekłości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy wielokrotne wydawanie wobec strony decyzji dla niej negatywnej, pomimo wcześniejszych korzystnych wyroków sądu administracyjnego i decyzji kasacyjnych organu odwoławczego, może nosić znamiona przewlekłości, czy też o przewlekłości można mówić jedynie w przypadku, gdy w sprawie nie dochodzi do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia? W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonej w zaskarżonym wyroku, instytucja przewlekłości postępowania dotyczy sytuacji, w których postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez podejmowanie poszczególnych czynności w znacznych odstępach czasu lub też wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ jest bezczynny. Nie dotyczy natomiast sytuacji, w których organ wydaje rozstrzygnięcia, nawet jeśli są one przedmiotem wielokrotnych uchyleń organu odwoławczego. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić, ponieważ nie uwzględnia specyfiki konkretnej sprawy administracyjnej, na gruncie której zapadł zaskarżony wyrok.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, LEX nr 1296088).

Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, bowiem Sąd I instancji skupił się wyłącznie na kwestii wydania przez organ I instancji decyzji rozstrzygających wniosek skarżącego. Pominął natomiast wadliwości tych decyzji podnoszone przez organ odwoławczy i stanowiące konsekwencje wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2011 r. Sąd I instancji pominął w związku z tym także ocenę dokonywanych przez organ czynności procesowych. Ocena tego rodzaju okoliczności jest wymagana na etapie rozstrzygania, czy organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, nie uwzględniając wskazań zawartych w uprzednim wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oczywistym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 maja 2011 r. nie zobowiązał organu do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, bowiem na to nie pozwalają przepisy ustawy p.p.s.a. Jednak Sąd wyraził wówczas określoną ocenę prawną, którą organ zobowiązany był uwzględnić.

W niniejszej sprawie nie można niewątpliwie podnosić zarzutu bezczynności organu (organ I instancji wydał decyzję i to czterokrotnie), a ocena dokonana przez Sąd I instancji była w istocie prowadzona tylko z punktu widzenia bezczynności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w obowiązującym stanie prawnym konieczne było ponowne zinterpretowanie pojęcia "bezczynności" (pojęcie to, podobnie jak "przewlekłość" nie zostało zdefiniowane ustawowo). Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć więc należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13, nie publ.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wynika to z tego, że chociaż organ I instancji czterokrotnie wydał rozstrzygnięcia, to Sąd I instancji nie ocenił tej okoliczności także w świetle braku uwzględniania przez ostatnią decyzję organu I instancji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2011 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uprawniony jest więc do skontrolowania, czy organ wykonał wytyczne zawarte w uprzednim wyroku. Należy mieć na uwadze, że właśnie wykonanie wyroku przez organ było przedmiotem skargi skarżącego. Takie rozumienie przewlekłego prowadzenia postępowania i taki zakres skargi w tym przedmiocie postulowane jest również w literaturze przedmiotu, gdzie wskazuje się, że objęcie skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania niezastosowania się przez organ w ponownym postępowaniu do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, powoduje, że skarga taka staje się skutecznym instrumentem egzekwowania orzeczeń sądowych, które przecież wiążą zawartą w nich oceną (J.P. Tarno, Bezczynność organu, a przewlekłe prowadzenie postępowania, "CASUS" z 2013 r., nr 69, s. 17).

Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie dokonał trafnej wykładni powyższego przepisu i w wyniku tego uznał, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta Radomia po wydaniu wyroku z 12 maja 2011 r. nie było przewlekłe. Ocena ta była przedwczesna. Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem ocena dokonania przez Sąd I instancji była niepełna i nie uwzględniała wszystkich okoliczności sprawy, co było konsekwencją nieprawidłowej wykładni art. 154 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

4

8