II FSK 626/12

Uzasadnienie

I.1. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 975/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 1 sierpnia 2011 r., w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 19 kwietnia 2011 r.

I.2. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec M. R. (dalej: Skarżący). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że Skarżący złożył wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego tytułu wykonawczego z dnia 22 marca 2011r. wystawionego na podstawie mandatu karnego, wystawionego przez Straż Miejską w L. w dniu 19 stycznia 2011r. W treści podania wskazano, iż mandat ten został uchylony postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi z dnia 2 marca 2011 r. Po sprawdzeniu dopuszczalności egzekucji administracyjnej nadano tytułowi klauzulę o skierowaniu do egzekucji. W dniu 31 marca 2011 r. złożono w Oddziale ds. Egzekucji Należności Miasta UMŁ, wycofanie sporządzone przez Oddział ds. Mandatów i Opłat UMŁ, dotyczące wskazanego tytułu wykonawczego. Na podstawie wskazanego pisma "zamknięto" tytuł w dniu 1 kwietnia 2011 r., bez wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Dalej organ powołał się na treść art. 26 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. – Dz.U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.) i stwierdził, że pogląd, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień wystawienia i skierowania tytułu do egzekucji jest trudny do przyjęcia. Oznaczałoby to, iż o wszczęciu egzekucji decyduje wymiana wewnętrznej korespondencji pomiędzy jednostkami organizacyjnymi urzędu, o którym to fakcie nie informuje się strony. Za zasadny organ uznał pogląd, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Za niedopuszczalne organ uznał prowadzenie postępowania administracyjnego bez zawiadomienia o tym fakcie podmiotów będących stroną. Podkreślił, że dla wszczęcia postępowania niezbędne jest ujawnienie woli organu na zewnątrz, w stosunku do strony. Taką czynność stanowi doręczenie odpisu tytułu wykonawczego bądź doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 u.p.e.a.), o którym to zajęciu należy zawiadomić zobowiązanego. Organ przyjął pogląd, zgodnie z którym na gruncie u.p.e.a. mamy do czynienia z postępowaniem egzekucyjnym w szerokim znaczeniu (sensu largo) i w wąskim znaczeniu (sensu stricto). Postępowanie egzekucyjne w wąskim znaczeniu (egzekucja administracyjna) będzie obejmowało doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie oraz dokonywanie czynności z nimi związanych, w tym rozpatrywanie środków prawnych wnoszonych przez uczestników postępowania. Natomiast postępowanie egzekucyjne w szerokim znaczeniu będzie obejmowało również stosowanie przepisów u.p.e.a. przez wierzyciela i organ egzekucyjny niezbędne do wszczęcia właściwego postępowania egzekucyjnego (czynności wstępne), jak i czynności po zakończeniu stosowania środków egzekucyjnych. W ocenie organu postępowanie egzekucyjne w szerokim znaczeniu nie rodzi po stronie zobowiązanego uprawnień procesowych. Ponadto, co do zasady nie ma on świadomości podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (oprócz upomnienia). Zdarzeniem rodzącym po stronie zobowiązanego uprawnienie do wniesienia zarzutów i wniosku o umorzenie postępowania jest wszczęcie egzekucji administracyjnej zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a., a zarzuty są podstawowym środkiem prawnym przysługującym zobowiązanemu na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Organ podkreślił, że pojęcia postępowanie egzekucyjne i egzekucja administracyjna nie są w pełni tożsame. Jednakże tylko w tym zakresie, iż zakończenie stosowania środków egzekucyjnych nie oznacza jednocześnie zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wyegzekwowanie dochodzonej należności nie powoduje bezprzedmiotowości zarzutów, czy wniosku o umorzenie postępowania. W tym stanie faktycznym i prawnym niemożliwe staje się wydanie stronie odpisu tytułu wykonawczego. Doręczenie odpisu skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego, co jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy tytuł ten został wycofany przez wierzyciela. W sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne wobec Skarżącego nie zostało wszczęte, nie mogą mieć również zastosowania przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a.. Nie mamy bowiem do czynienia ze stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W zażaleniu na to postanowienie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta L. jako organowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 26 § 4 i 5 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wszczęcie administracyjnego postępowania egzekucyjnego następuje dopiero z chwilą wszczęcia egzekucji, a nie z chwilą wystawienia przez wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym tytułu wykonawczego i skierowania go do egzekucji, pomimo podejmowania przez organ na jego podstawie czynności postępowania skierowanych wobec zobowiązanego oraz przyznania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż prowadzone było postępowanie egzekucyjne "sensu largo";

b) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez pominięcie w zakresie ustaleń faktycznych faktu wezwania zobowiązanego do osobistego stawiennictwa w tym charakterze do organu egzekucyjnego z zagrożeniem karą pieniężną oraz podjęcia przez organ egzekucyjny działań w celu "zamknięcia" tytułu wykonawczego dopiero na skutek jego telefonicznej interwencji, pomimo iż wskazują one na wszczęcie i prowadzenie przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego przeciwko zobowiązanemu oraz na zawiadomienie go o tym fakcie;

c) art. 6 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż po nadaniu tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu go do egzekucji możliwe jest jego "wycofanie" z egzekucji oraz "zamknięcie" tytułu wykonawczego, chociaż są to formy nieprzewidziane prawem, gdyż formalne odstąpienie od dalszych czynności egzekucyjnych mogło nastąpić wyłącznie przez wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego;

d) art. 59 § 1, 3 i 4 u.p.e.a. w związku z art. 6 k.p.a, art. 8 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż prowadzenie postępowania egzekucyjnego w szerokim znaczeniu nie rodzi po stronie zobowiązanego uprawnienia procesowego do złożenia wniosku o umorzenie postępowania, o którego prowadzeniu został on przez organ egzekucyjny zawiadomiony, pomimo iż żaden przepis ustawy nie uzależnia możliwości korzystania z tego środka od określonej fazy postępowania.

Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Zdaniem organu odwoławczego wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą spełnienia przesłanki z art. 26 § 5 u.p.e.a. Doręczenie odpisu tytułu wykonawczego lub zawiadomienia o zajęciu wierzytelności wszczyna postępowanie egzekucyjne. Dopiero od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego lub zawiadomienia o zajęciu wierzytelności organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną, której uprawnienia są regulowane, m.in. w art. 10 § 1, art. 32 oraz art. 40 k.p.a. Doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego jest czynnością zasadniczą, bo stosownie do art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. dopiero z tą chwilą dochodzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i od tego momentu mogą być dokonywane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne. Organ odwoławczy stwierdził, że nie może zgodzić się z taką interpretacją przepisu art. 26 § 5 u.p.e.a., która dopuszcza prowadzenie postępowanie egzekucyjnego w administracji bez wiedzy zobowiązanego. Odnosząc się do kwestii "wezwania" skierowanego do Skarżącego organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku wcześniejszego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego było ono przedwczesne, gdyż nie prowadzono jakiegokolwiek postępowania i żaden z powołanych w nim przepisów nie dawał do tego podstaw. Wskazane w nim sankcje nie mogły być tym samym zastosowane. Gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 i 2 k.p.a.). Wobec tego trafnie zastosował organ pierwszej instancji powyższą regulację. Jeżeli nie toczyło się w ogóle postępowanie egzekucyjne to wniosek o jego umorzenie był bezprzedmiotowy i organ egzekucyjny z uzasadnionych przyczyn nie mógł go rozstrzygnąć.

I.3.W skardze na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Miasta L. z dnia 19 kwietnia 2011 r. oraz zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego treść:

a) art. 26 § 4 i 5 u.p.e.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje dopiero z momentem wszczęcia samej egzekucji administracyjnej, podczas gdy wszczęcie pierwszego stadium postępowania egzekucyjnego (tzw. stadium poprzedzającego wszczęcie egzekucji administracyjnej) następuje już z chwilą wystawienia tytułu wykonawczego przez wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym;

b) art. 50 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 36 u.p.e.a. w związku z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż skierowanie do skarżącego "wezwania do osobistego stawiennictwa" obarczonego sankcją finansową za niepodporządkowanie się jego treści, nie stanowiło czynności egzekucyjnej podjętej w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, podczas gdy z wezwania wynikało, iż toczy się przeciwko skarżącemu postępowanie egzekucyjne, a skarżący uzyskał tym samym wiadomość o wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego. Skarżący został w nim określony jako strona postępowania – zobowiązany, w związku z czym z chwilą jego otrzymania uzyskał on możliwość skutecznego podejmowania czynności nakierowanych na ochronę jego interesu prawnego w formach prawem przewidzianych, a nie wyłącznie w drodze pozaprawnych czynność faktycznych, tj. uzgodnień telefonicznych.

c) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy poprzez pominięcie dowodu z dokumentu w postaci załączonego do zażalenia pisma UMŁ Wydziału Finansowego z dnia 7 marca 2011r., z którego wynikało, że wyłącznym powodem "wycofania" tytułu wykonawczego była telefoniczna interwencja skarżącego, której brak skutkowałby dalszym prowadzeniem wobec niego postępowania pozbawionego jakichkolwiek podstaw prawnych.

d) art. 28 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania egzekucyjnego, pomimo wystawienia przeciwko niemu tytułu egzekucyjnego i skierowania do niego czynności egzekucyjnych w postaci "wezwania do osobistego stawiennictwa".

e) art. 27 § 1 pkt 8 i 9 u.p.e.a. w związku z art. 59 § 1, 3 i 4 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż możliwość realizacji uprawnień procesowych przez skarżącego uzależniona była od otrzymania przez niego w tym zakresie stosownych pouczeń zawartych w tytule wykonawczym, podczas gdy uprawnienie do złożenia wniosku o umorzenie postępowania nie jest objęte treścią wskazanych pouczeń i przysługuje stronie na każdym etapie postępowania egzekucyjnego.

f) art. 6 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 59 § 1 i 4 u.p.e.a. poprzez zaakceptowanie stanowiska organu pierwszej instancji, iż możliwe jest "wycofanie" i "zamknięcie" tytułu wykonawczego, chociaż są to formy działania administracji nieprzewidziane jakimikolwiek przepisami prawa, a wygaśnięcie zobowiązania pieniężnego (a właściwie jego nieistnienie) wskazane z treści zawiadomienia wierzyciela z dnia 31 marca 2011r. stanowi przesłankę umorzenia postępowania określoną wprost w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

I.4.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

I.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem uchylił w/w postanowienia organów obu instancji.

Sąd skonstatował, że kwestią sporną w przedmiotowym postępowaniu jest okoliczność czy wobec "wycofania" tytułu wykonawczego, a tym samym braku doręczenia tego tytułu Skarżącemu, dopuszczalne jest wydanie przez organ prowadzący postępowanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Przytaczając treść art. 26 § 4 u.p.e.a. podkreślił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 u.p.e.a.). Wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne wszczynane jest wcześniej niż sama egzekucja. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje w dniu doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym, a jeśli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym - w dniu wystawienia przezeń tytułu wykonawczego (art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą zaistnienia jednego z wymienionych w art. 26 § 5 u.p.e.a. zdarzeń. Oba warunki wszczęcia egzekucji administracyjnej wymienione są na zasadzie alternatywy rozłącznej, zatem wystarczające jest spełnienie jednego z nich, by uznać, że doszło do owego wszczęcia. Sąd nie podzielił poglądu organu odwoławczego, że zdarzeniem rodzącym po stronie zobowiązanego uprawnienie do wniesienia zarzutów i wniosku o umorzenie postępowania jest wszczęcie egzekucji administracyjnej w myśl ww. przepisu. Wyjaśnił, że tytuł wykonawczy z dnia 22 marca 2011 r., wystawiony na podstawie mandatu karnego z dnia 19 stycznia 2011 r. został "wycofany", a następnie "zamknięty", tym samym przestała istnieć podstawa egzekucji. Nie mógł zatem zostać dręczony zobowiązanemu, a tym samym stanowić podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wobec zaś braku podstawy postępowania egzekucyjnego, zasadnym było jego umorzenie. Sąd wyjaśnił, że badając dopuszczalność prowadzenia egzekucji organ ocenia, czy zachodzą przesłanki pozytywne do prowadzenia egzekucji oraz czy nie zachodzą okoliczności negatywne do prowadzenia egzekucji, o których mowa w art. 59 u.p.e.a. Wśród przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego nie ma kwestii doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu, co pozwala stwierdzić, iż bez znaczenia dla umorzenia postępowania egzekucyjnego jest kwestia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, inaczej mówiąc umorzenie postępowania egzekucyjnego nie zależy od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Sąd podniósł, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje formy "wycofania" czy też "zamknięcia" tytułu wykonawczego, z ustawy tej nie wynika również forma zakończenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy wierzyciel zawiadomi organ egzekucyjny, że nie zamierza już prowadzić egzekucji, gdyż zobowiązanie wygasło. Jedynym formalnym rozstrzygnięciem przewidzianym przez przepisy powołanej ustawy w opisanej wyżej sytuacji jest umorzenie postępowania.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie faktycznie istniała potrzeba wyraźnego rozgraniczenia pojęć "postępowania egzekucyjnego" oraz "egzekucji administracyjnej", co uczynił organ w swych rozważaniach. Pomimo tego, że "postępowanie egzekucyjne" jest pojęciem szerszym i może obejmować szereg czynności poprzedzających wszczęcie egzekucji administracyjnej zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a., to kluczowym momentem (...) jest właśnie wszczęcie egzekucji administracyjnej i od tej chwili mówić można o stronach postępowania egzekucyjnego. Wystawienie tytułu wykonawczego i skierowanie go do egzekucji, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, mieści się już w pojęciu postępowania egzekucyjnego, a samo postępowanie egzekucyjne podlega z mocy unormowania zawartego w art. 59 § 1 u.p.e.a. umorzeniu z przyczyn tam wymienionych. Prowadzi to do wniosku, iż doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego powoduje wszczęcie kolejnego etapu w tym postępowaniu – wszczęcie samej egzekucji.

Podsumowując Sąd stwierdził, że organy administracji błędnie utożsamiły te dwa pojęcia, a w konsekwencji tego wydały błędne rozstrzygnięcia. Za uzasadnione uznał Sąd zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia przez organy administracji art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Sąd we wskazaniach do dalszego postępowania wyjaśnił, że rozpoznając ponownie sprawę, organy winny wziąć pod uwagę zalecenia zawarte w uzasadnieniu oraz fakt, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje formy "wycofania" czy też "zamknięcia" tytułu wykonawczego, zaś jedynym formalnoprawnym rozstrzygnięciem w opisanej wyżej sytuacji jest umorzenie postępowania. Powyższe naruszenia przepisów postępowania uzasadniały w ocenie Sądu uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw z art. 135 p.p.s.a.

II. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną i zaskarżyło powyższy wyrok w całości zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 60 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczalne jest wydanie przez organ prowadzący postępowanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, w sytuacji, gdy nie doszło w ogólne do wszczęcia postępowania egzekucyjnego,

- art.145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że już od dnia wystawienia tytułu wykonawczego przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, strona może ustanowić pełnomocnika, który będzie ją reprezentował w postępowaniu egzekucyjnym,

- art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 5 u.p.e.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego, jeśli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, następuje w dniu wystawienia tytułu wykonawczego,

- art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art.59 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że badając dopuszczalność prowadzenia egzekucji organ ocenia, czy nie zachodzą okoliczności negatywne do prowadzenia egzekucji, o których mowa w art. 59 u.p.e.a.,

- art.141 § 4 w zw. z art.145 § 1 lit c i art. 153 p.p.s.a. poprzez brak pełnych wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

III. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, których to naruszenie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie miało rozróżnienie pojęć "wszczęcia postępowania egzekucyjnego" od "wszczęcia samej egzekucji administracyjnej" i określenia skutków prawnych ich zakończenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie to rozróżnienie nie budzi wątpliwości prawnych i nie można tych pojęć utożsamiać (por. R.Hauser, A.Skoczylas " Postępowanie egzekucyjne w administracji"- Komentarz C.H.Beck 2011,wyd.5; wyrok NSA z dnia 26.03.2009 r., sygn. akt II FSK 1462/2008; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2075/09 opubl.CBOiS ). Egzekucyjne postępowanie w administracji to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Postępowanie egzekucyjne jest wszczynane wcześniej niż egzekucja. Zastosowanie środków egzekucyjnych poprzedzone jest bowiem takimi czynnościami jak między innymi sporządzenie tytułu wykonawczego, jak również wstępne badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej i wymogów tytułu egzekucyjnego przez organ egzekucyjny w trybie art.29 u.p.e.a. W konsekwencji zasadne było uznanie przez Sąd pierwszej instancji ,że chwilą wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym jest moment wystawienia przez niego tytułu wykonawczego. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, za prawidłowością przedstawionego w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji stanowiska przemawia również wykładnia systemowa. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 § 2 u.p.e.a. jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art.27§ 1 i 2,organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. W tym przypadku organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego. Zostaje ono wydane w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego, którego wszczęcie poprzedza wszczęcie samej egzekucji. Jeżeli natomiast organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem w ramach dopuszczalności egzekucji już po wystawieniu przez siebie tytułu egzekucyjnego stwierdzi, iż jest ona niedopuszczalna, to jedynym przewidzianym przez prawo sposobem jej zakończenia jest wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 i 4 u.p.e.a.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji zauważył, że żaden przepis ustawy nie przewiduje takiej formy zakończenia postępowania egzekucyjnego jak "wycofanie" lub "zamknięcie" tytułu wykonawczego. Wystawienie tytułu wykonawczego i skierowanie go do egzekucji, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, mieści się już w pojęciu postępowania egzekucyjnego, a doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego powoduje wszczęcie kolejnego etapu w tym postępowaniu- wszczęcie samej egzekucji. Zatem w przypadku zaistnienia przyczyn wymienionych w art.59 § 1 u.p.e.a., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, należało wydać postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Zatem niedoręczenie skarżącemu tytułu wykonawczego nie miało żadnego wpływu na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 5 u.p.e.a w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a.

Także nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 59 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że badając dopuszczalność prowadzenia egzekucji organ ocenia, czy nie zachodzą okoliczności negatywne do prowadzenia egzekucji, o których mowa w art.59 u.p.e.a. Strona skarżąca nie wskazała bowiem, na czym miałoby polegać badanie dopuszczalności egzekucji w trybie art.29 § 1 u.p.e.a., jeżeli nie na badaniu m.in. jej przesłanek negatywnych, które zostały określone w art. 59 § 1 u.p.e.a. W tym miejscu należy podkreślić, że podstawową przesłanką dopuszczalności egzekucji jest istnienie obowiązku, który ma podlegać wykonaniu. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wobec uchylenia mandatu karnego przed wystawieniem tytułu wykonawczego nie ulega wątpliwości, że został on wystawiony pomimo nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji. W takim przypadku organ egzekucyjny jest zobligowany do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Reasumując, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji uzasadnił swoje stanowisko w sprawie jak i jasno sprecyzował wskazania co do dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust.1 pkt 1 lit. c) w zw. z ust. 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).