I OSK 1949/14

Uzasadnienie

T. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność H. Spółdzielni Mieszkaniowej im. S. S. w H. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę H. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o jej odrzucenie z uwagi na to, że nie należy do podmiotów objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 7 maja 2014 r. o sygn. akt II SAB/Lu 16/14 odrzucił skargę.

W uzasadnieniu podzielił pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05, w której sąd stanął na stanowisku, iż art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych, gdyż nie mieszczą się one w kategorii organów władzy publicznej. Ich działalności nie można również utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy. WSA zauważył, że skoro spółdzielnia mieszkaniowa nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, to informacje, które posiada, nie mają charakteru publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli zaś informacja, której zażądał skarżący od Spółdzielni Mieszkaniowej, nie jest informacją publiczną, to – zdaniem WSA – nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym, skarga na bezczynność spółdzielni w przedmiocie udzielenia tej informacji została uznana przez Sąd pierwszej instancji za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł T. K.

Rzeczonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie dwóch przepisów.

Po pierwsze, naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi w oparciu o uchwałę NSA, które została wydana w sprawie indywidualnej, a zatem jedyny skutek, jaki powinna wywoływać, ujęty jest w art. 187 § 2 p.p.s.a.

Po drugie, naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o swojej działalności na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie spółdzielnie mieszkaniowe są zobowiązane do udzielania informacji o swojej działalności na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, należą bowiem do podmiotów, które reprezentują inne osoby lub jednostki organizacyjne i wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz są w posiadaniu informacji mających charakter informacji publicznych. T. K. zaznaczył, że wnosił do spółdzielni m.in. o informacje o środkach publicznych, otrzymanych przez nią na realizację wyrażonego w art. 75 Konstytucji zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowana przez pełnomocnika H. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniosła, że stosunki między członkami spółdzielni a spółdzielnią mają charakter cywilnoprawny. Prawo do informacji dla członków spółdzielni gwarantuje zatem art. 8¹ ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zaznaczyła zarazem, że nie jest jej znane, aby spółdzielnia korzystała z dotacji bądź ulg ze strony podmiotów publicznych – Skarbu Państwa czy samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak Sąd pierwszej instancji, podziela stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. o sygn. akt I OPS 1/05 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 63), że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych.

Jak zauważył NSA w uzasadnieniu ww. uchwały, spółdzielnie mieszkaniowe nie dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ani też nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem, gdyż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1885 ze zm.).

NSA spostrzegł także, że nie stanowi dysponowania majątkiem publicznym fakt zaciągnięcia przez spółdzielnię mieszkaniową kredytów, zresztą oprocentowanych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2013 r., poz. 255), czy też objęcie przez Skarb Państwa poręczeniem spłaty kredytów mieszkaniowych na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o objęciu poręczeniami Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1310 ze zm.). Dla oceny, czy występuje "dysponowanie majątkiem publicznym", nie może mieć przesądzającego znaczenia pomoc państwa dla banków, które udzieliły kredytów mieszkaniowych, prowadzą obsługę wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych oraz udzieliły premii gwarancyjnych w myśl ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 763), ponieważ tego rodzaju pomoc jest jedynie wyrazem wspierania budownictwa mieszkaniowego, a nie dysponowaniem mieniem publicznym przez spółdzielnie.

Obowiązek prowadzenia przez władze polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli wynika z art. 75 Konstytucji RP i dotyczy wszelkich form uzyskania przez obywateli własnego mieszkania. Nie oznacza to jednak – jak spostrzegł NSA w cyt. uchwale – że podmioty, które prowadzą działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego i gospodarki zasobami mieszkaniowymi, wykonują za Państwo (władze publiczne) jego zadania.

Poglądy wyrażone na gruncie uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. zachowują aktualność. Nawet zatem otrzymanie przez Spółdzielnię środków na termomodernizację z Banku Gospodarstwa Krajowego nie zmienia poglądu, że tego rodzaju pomoc jest jedynie wyrazem wspierania budownictwa mieszkaniowego i warunków jego funkcjonowania, a nie dysponowaniem mieniem publicznym przez spółdzielnie.

Warto również zaznaczyć, że także w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2005 r. o sygn. akt I OSK 274/05 NSA zauważył, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Informacje dotyczące spółdzielni nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. Skoro spółdzielnia mieszkaniowa nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, to nie można jej zarzucać pozostawania w bezczynności w sprawie udzielenia informacji w rozumieniu tej ustawy.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że rzeczona uchwała NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. – stosownie do art. 187 § 2 p.p.s.a. – jest wiążąca tylko w konkretnej sprawie, na gruncie której wyjaśnia poważne wątpliwości. Jednak podzielenie jej – a dokładniej dokonanej w niej wykładni – tak przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie wynika ze związania tą wykładnią, lecz z uznania jej za trafną i prawidłową. Warto zaznaczyć, że pogląd wyrażony w uchwale spotkał się z aprobatą doktryny prawa (zob. glosy do niej: K. Pietrzykowskiego, w: "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 127 i n., oraz P. Sarneckiego, w: "Przegląd Sejmowy" 2005, nr 6, s. 199 i n.).

Na koniec należy podnieść, że dostęp do materiałów o funkcjonowaniu spółdzielni mieszkaniowej reguluje art. 8¹ ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, członek spółdzielni mieszkaniowej ma prawo otrzymania odpisu statutu i regulaminów oraz kopii uchwał organów spółdzielni i protokołów obrad organów spółdzielni, protokołów lustracji, rocznych sprawozdań finansowych oraz faktur i umów zawieranych przez spółdzielnię z osobami trzecimi. Warto zaznaczyć, że w zakresie pojęcia tych umów wchodzą także materiały dotyczące uzyskania środków z Banku Gospodarstwa Krajowego na termomodernizację.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w związku z uchwałą NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12.