II SA/Kr 1527/13

Uzasadnienie

Starosta W. decyzją z 30.07.2013 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 07.07.1994r. - Prawo Budowlane (tj Dz. U. z 2006 roku nr 156, poz. 1118 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia przez D.G. i Z.G. budowy 7 sztuk wiat wolnostojących służących składowaniu maszyn i nawozów na działkach nr [.....] i [.....] położonych w miejscowości S. gm. N.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy 7 sztuk wiat została zgłoszony w dniu [.....] .07.2013 r. Organ stwierdził, że planowane obiekty projektowane na działkach nr [.....] i [.....] w miejscowości S. , zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. obszar "B" przyjętym Uchwałą Nr XLI/581/05 z 19.12.2005 r. Rady Miejskiej w N. , znajdują się w terenach użytkowanych rolniczo oznaczonych na rysunku planu symbolem "R". Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się na nich możliwość lokalizacji (...) "niekubaturowych" ogólnodostępnych urządzeń sportu i rekreacji (tj. trasy szlaków turystycznych, ścieżek rowerowych z wykluczeniem pól campingowych i karawaningowych, strzelnic, parków rozrywki, itp.); oraz elementów małej architektury (wiaty, siedziska). Zgodnie z §4 planu za "przeznaczenie dopuszczalne" rozumie się rodzaj przeznaczenia terenu inny od przeznaczenia podstawowego, który uzupełnia i wzbogaca przeznaczenie podstawowe. Za obiekty "małej architektury" rozumie się niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Organ stwierdził, że obiekty objęte zgłoszeniem nie zaliczają się do powyższych.

D.G. i Z.G. wnieśli odwołanie od ww. decyzji. Odwołujący się wskazali, że złożony przez nich wniosek jest kompletny, zgodny z wymogami art.30 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Jako rolnicy nie są w stanie samodzielnie ochronić płodów rolnych, zwierząt, maszyn rolniczych, czy też nawozów przed skutkami wylewów cieków wodnych, czy też ulewnych deszczów. Inwestycja ta chroniłaby ich dobytek, a gminę zwolniłaby od obowiązku wypłacania należnych odszkodowań związanych ze skutkami zalewania. Podkreślili, że przed złożeniem wniosku zgłaszającego budowy wiat, zaczerpnęli wszelkich informacji w Starostwie W. , Urzędzie Miasta i Gminy N. , w Nadzorze Budowlanym w K. , oraz w Architekturze m. K. i wszędzie otrzymali zapewnienie, że nie ma przeciwwskazań, aby wybudować wiaty. W ocenie odwołujących się, z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, aby nie mogli postawić na swoich działkach planowanych wiat.

Wojewoda [.....] decyzją z 01.10.2013 r., znak: [.....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że działki nr [.....] i nr [.....] położone w miejscowości S. są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja została usytuowana przez inwestora w terenie oznaczonym w mpzp symbolem "R" - na terenie użytkowanym rolniczo. W § 19 mpzp jako przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego symbolem "R" ustalono: "uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, a w obszarach pomiędzy zainwestowaniem kubaturowym - uprawy ogrodnicze i sady". Jako przeznaczenie dopuszczalne w § 19 ust. 3 mpzp ustalono niekubaturowe ogólnodostępne urządzenia sportu i rekreacji (tj. tras szlaków turystycznych, ścieżek rowerowych z wykluczeniem pól campingowych i karawaningowych, strzelnic, parków rozrywki, itp., elementy malej architektury (wiaty, siedziska).Równocześnie § 19 ust. 4 jako warunki zagospodarowania w celu ochrony przed nadmiernym rozproszeniem zabudowy wprowadzono się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że przepisy nie definiują pojęcia obiekt kubaturowy jednak w powszechnym użyciu przyjęto, że oznacza to budynki i inne obiekty którym można przypisać parametr objętości. W przedmiotowym wypadku, zgłoszone do realizacji obiekty, według treści zgłoszenia, mają konstrukcję z 4 dwuteowników, zakotwionych w podłożu, pomiędzy dźwigarami konstrukcja ścian wypełniona lekką ścianką z cegły kratówki, dach z blachy falistej i wymiary: szer.- 3,50 mb, głęb. -7,14 mb, wysokość wewn. - 4,80 mb., co jest w całości niezgodne z załączonym szkicem (tylko jeden z siedmiu prostokątów, mających oznaczać wiatę, ma wymiary zbliżone do określonych na karcie "Część opisowa" i szkicu pokazującym rzuty obiektu). Zdaniem organu, zgłoszone wiaty nie mają cech obiektów wymienionych w § 19 ust. 3 mpzp, które pozwalałyby na ich realizację w terenie o symbolu "R" jak również, jako obiekty kubaturowe są objęte zakazem realizacji na terenie użytkowanym rolniczo.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedstawiony na załączonej mapie sposób lokalizowania wiat, tworzy de facto jeden obiekt. Ponadto, z załączonych szkiców i mapy wynika, że do dwóch wiat środkowych (pomieszczeń przysuniętych do budynku istniejącego na odległość dylatacji) brak jest swobodnego, bezpośredniego wejścia. W żadnym razie nie można zatem uznać, że są to odrębne obiekty budowlane, skoro dostęp do nich musi następować poprzez inne obiekty (pomieszczenia). Taki sposób przedstawienia inwestycji wskazuje na próbę obejścia przepisów prawa i próbę zastosowania trybu zgłoszenia wobec inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę. Organ zacytował treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, podkreślając, że katalog obiektów zawarty w przepisach art. 29 - 31 Prawa budowlanego ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty mogą być wykonane bez uprzedniego pozwolenia na budowę.

Organ konkludował, że zgłoszona inwestycja nie może być zrealizowana, gdyż narusza ustalenia mpzp, co więcej sprzeciw wobec zgłoszenia powinien być wniesiony także na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, ponieważ inwestycja o takich gabarytach wymaga pozwolenia na budowę.

Na koniec organ II instancji podał, że sprzeciw został doręczony stronom z zachowaniem 30-dniowego terminu, zatem jest skuteczny.

D.G. i Z.G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [.....] , domagając się jej uchylenia, jak również poprzedzającej ją decyzji I instancji. Skarżący zarzucili, że decyzja rażąco narusza przepisy prawa budowlanego, w szczególności art. 29-31 ustawy oraz ich uzasadniony interes prawny.

W uzasadnieniu podnieśli, że przy ustalaniu studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezskutecznie protestowali przeciwko takiemu przeznaczeniu działek [.....] i [.....] . Działki te znajdują się w strefie izolacyjnej cmentarza, a zatem nie jest możliwe skorzystanie z nich przez właścicieli dla celów dla jakich były przeznaczone. Podkreślili, że działki te są zabudowane. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, że przedmiotowe zgłoszenie stanowi próbę obejścia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem tryb w jakim wystąpili o zgodę był uzgadniany z pracownikami starostwa. Zakwestionowali prawidłowość dokonanej przez organ wykładni pojęcia "obiektu kubaturowego" jako niekorzystnej dla nich. Odwołali się do treści § 19 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu, wskazując, że zakaz określony w ust. 4 nie ma zastosowania. Podkreślili, że przepisy prawa budowlanego nie rozstrzygają jaka powinna być odległość między wiatami, ani też nie mówią o wejściach do wiat. Nadmienili, że inwestycja jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania prowadzonej działalności rolniczej.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [.....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli działalności organów administracji architektoniczno - budowlanej według określonych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

D.G. i Z.G. dokonali w dniu 24.07.2013 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie 7 sztuk wiat wolnostojących służących składowaniu maszyn i nawozów na działkach nr nr [.....] położonych w miejscowości S. gm. N.

Istotą trybu zgłoszeniowego jest uproszczenie procedury administracyjnej poprzedzającej podjęcie robót budowlanych w odniesieniu do robót budowlanych uznanych arbitralnie przez ustawodawcę za mniej skomplikowane. Uproszczenie postępowania obejmuje zarówno dokumentację wymaganą w trybie zgłoszeniowym (przede wszystkim brak konieczności sporządzania projektu budowlanego), skrócenie terminów rozstrzygania sprawy i wreszcie wprowadzenie milczącej zgody organu w postaci przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 i ust. 6 Prawa budowlanego organ administracji architektoczniczno - budowlanej wnosi sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych w razie nieuzupełnienia zgłoszenia w zakreślonym przez organ administracji terminie, objęcia zgłoszeniem inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami prawa oraz zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Organ administracji architektoczniczno - budowlanej wnosi sprzeciw w ciągu 30 dni od dokonania zgłoszenia robót budowlanych.

W ocenie Sądu, z tego uproszczonego trybu mogą skorzystać wyłącznie ci inwestorzy, których inwestycje w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości mieszczą się w katalogu wymienionym w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zasadą jest konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych, a zatem wszelkie wyjątki od tej zasady (wynikające właśnie z art. 29 - 31 tej ustawy) należy interpretować zawężająco. W razie stwierdzenia jakichkolwiek istotnych wątpliwości co do zakresu zgłoszonych robót budowlanych, złożonych przez inwestora dokumentów czy też zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym prawem organ administracji jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wniesienia sprzeciwu.

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że zgłoszona inwestycja nie może być zrealizowana, gdyż narusza ustalenia mpzp. Dodatkowo wskazał, że konieczność wniesienia sprzeciwu wynika również z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ inwestycja o takich gabarytach wymaga pozwolenia na budowę. Sąd przychyla się do takiej argumentacji.

Jak bowiem ustalono działki nr [.....] i [.....] znajdują się w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. obszar "B" przyjętym Uchwałą Nr XLI/581/05 z 19.12.2005 r. Rady Miejskiej w N. w terenach użytkowanych rolniczo oznaczonych na rysunku planu symbolem "R". Jako przeznaczenie podstawowe w tym terenie ustalono uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, a w obszarach pomiędzy zainwestowaniem kubaturowym - uprawy ogrodnicze i sady (ust. 2). W ust. 3 jako przeznaczenie dopuszczalne na określonych w ust. 1 terenach ustalono:

1) zachowanie nie wydzielonych liniami rozgraniczającymi wód otwartych (dotyczy istniejących cieków wodnych);

2) "niekubaturowe" ogólnodostępne urządzenia sportu i rekreacji (tj. trasy szlaków turystycznych, ścieżek rowerowych z wykluczeniem pól campingowych i karawingowych, strzelnic, parków rozrywki, itp.);

3) elementy małej architektury (wiaty, siedziska);

4) urządzenia infrastruktury technicznej;

5) urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej;

6) nie wydzielone w planie dojścia dla pieszych, podjazdy oraz ścieżki rowerowe

7) możliwość zalesień na gruntach rolnych klasy V i VI w zwartych kompleksach powyżej 0,5 ha oraz w terenach o spadku powyżej 15%.

Z kolei jako warunki zagospodarowania w pkt 4 wprowadzono m. in. w celu ochrony przed nadmiernym rozproszeniem zabudowy zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia.

Stanowisko organów I i II instancji zgodnie z którym ze względu na ww. przepis planu miejscowego wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie może być zrealizowane, gdyż projektowana wiata jest obiektem kubaturowym, w ocenie Sądu jest prawidłowe. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane i ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie zawierają definicji obiektu kubaturowego, a także definicji takiej nie zawiera posługujący się tym pojęciem obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to należy przyjąć, że pojęcie to odnosi się do wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, których można obliczyć objętość. Kubatura budynku zgodnie ze słownikiem Języka Polskiego PWN jest rozumiana jako objętość wszystkich kondygnacji nadziemnych i podziemnych oraz kondygnacji przyziemnej budynku. A zatem obiekt kubaturowy to nic innego jak budynki i inne obiekty budowalne którym można przypisać parametr objętości. Pośredniego potwierdzenia dla przedstawionego poglądu i uznania wiaty za obiekt kubaturowy można poszukiwać w innych aktach normatywnych. Do tego rodzaju terminologii nawiązuje m.in. przepis § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W przepisie tym mowa jest o kubaturze brutto budynku rozumianej jako iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji (...). Ostatnio wskazany przepis odnosi się co prawda do budynków, tym niemniej pomocniczo może on posłużyć do ustalenia rozumienia pojęcia obiektu kubaturowego. Pojęciem "obiektu kubaturowego" posługuje się ponadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 18.05.2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz.U.2004.130.1389), w którym w załączniku nr 1 – w którym określono wskaźniki procentowe do obliczania wartości prac projektowych w kosztach robót budowlano-montażowych dla inwestycji kubaturowych, jednoznacznie wiaty jako obiekty kubaturowe zaliczono do kategorii 1.

W świetle przywołanych argumentów, jak również opisanego w zgłoszeniu zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowy 7 wiat, bezpośrednio do siebie przylegających o powierzchni 25 m2 każda, z wypełnieniem ścian, nie może budzić wątpliwości, że planowany obiekt (obiekty) budowalny jest bryłą geometryczną o dającej się określić objętości, który należy zaliczyć do obiektów kubaturowych. Zatem jego realizacja jest niedopuszczalna w świetle brzmienia § 19 ust. 4 pkt 4 miejscowego planu.

Powyższej konstatacji nie zmienia fakt, że w § 19 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu na terenie objętym symbolem "R" ustalono jako dopuszczalne elementy małej architektury, wymieniając przykładowo wiaty i siedziska. W § 4 ust. 1 pkt 27) m.p.z.p. wskazano, że pod pojęciem obiektu małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. W świetle uregulowań ustawy Prawo budowlane zaliczenie wiat do obiektów małej architektury budzi wątpliwości, zwłaszcza, że zacytowana definicja obiektu małej architektury odpowiada tej z art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Samego pojęcia wiaty nie zdefiniowano ani w planie miejscowym ani w przepisach prawa budowlanego, zatem ponownie konieczne będzie sięgnięcie do jej rozumienia potocznego, a także wypracowanego w orzecznictwie, gdzie wskazuje się konsekwentnie, że jest to budowla (w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), składająca się z fundamentów, oraz dachu posadowionego na słupach i nie posiadająca ścian (por. wyrok WSA w Gdańsku z 05.06.2012 r., sygn.. akt II SA/Gd 175/13, wyrok WSA w Warszawie z 28.03.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2476/11, wyrok WSA w Krakowie z 08.11.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 973/10). Zaliczenie wiaty do budowli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 wyklucza uznanie jej za obiekt małej architektury. Warto zwrócić uwagę, że wiaty zgłoszone przez skarżących nie odpowiadają przytoczonej definicji, albowiem założono wypełnienie ścian cegłą i ich otynkowanie. Ponadto zestawienie rozumienia obiektu małej architektury z zakazem określonym w § 19 pkt 4 planu wskazuje, że zamierzeniem Rady Miejskiej w N. przy uchwalaniu planu miejscowego było dopuszczenie do realizacji na terenie oznaczonym symbolem "R" jedynie obiektów o niewielkich gabarytach, które nie ingerowałyby w obecne zagospodarowanie działek, którego to warunku, w sposób oczywisty, nie spełnia inwestycja objęta zgłoszeniem.

Rację ma też organ II instancji, kwestionując dokonane zgłoszenie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1. Jak wynika bowiem ze zgłoszenia obejmowało ono wykonanie 7 wiat, posadowionych obok siebie, składających się z 4 dwuteowników 120 mm zakotwionych z podłożu pomiędzy dźwigarami, z wypełnieniem ścian cegłą kratówki i położonym tynkiem od zewnątrz. Sąd podziela obawy organu odwoławczego, że w istocie chodzi o realizację jednego obiektu i takie określenie zamierzenia stanowi próbę obejścia przepisów prawa i uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd wskazuje także na rozbieżność między częścią opisową – w której podano te same wymiary dla wszystkich wiat - a rysunkiem na mapie sytuacyjno-wysokościowej, z którego jednoznacznie wynika, że wymiary jednej z wiat miały być inne od pozostałych.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że nie zasługują na uwzględnienie. Poza kognicją sądu w niniejszej sprawie pozostaje ocena, czy wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenie sposobu zagospodarowania działek skarżących jest uzasadnione. Bez znaczenia jest również wskazywana niemożność użytkowania rolniczego działki bez wykonania przedmiotowych wiat. Do pozostałych zarzutów skargi sąd odniósł się w swoich wcześniejszych rozważaniach.

Ponieważ w sprawie zaistniały podstawy do wniesienia sprzeciwu, skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.