III SA/Łd 1115/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. podjętą na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zwanej dalej u.f.p.; art. 2 § 1 pkt 1, art. 3 pkt 8 w zw. z art. 67b § 1 pkt 2, art. 67a § 1 pkt 3 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 749), zwanej dalej Op, odmówił umorzenia L.G. wierzytelności wynikającej z zajęcia pasa drogowego w łącznej wysokości 153.050,60 zł., naliczonej następującymi decyzjami za samowolne zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia działalności handlowej:

- nr [...] z dnia [...] r. na kwotę 7761 zł.,

- nr [...] z dnia [...] r. na kwotę 32437 zł.

- nr [...] z dnia [...] r. na kwotę 23949,60 zł.

- nr [...] z dnia [...] r. na kwotę 40855,20 zł.

- nr [...] z dnia [...] r. na kwotę 48047,80 zł.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ pierwszej instancji ustalił, że źródłem dochodu zobowiązanego jest świadczenie emerytalne w wysokości 1.681,41 zł netto oraz emerytura żony w wysokości 526,58 zł netto, z którą pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym. Miesięczne opłaty udokumentowane załączonymi aktualnymi kopiami rachunków wynoszą: 550 zł czynsz; 132 zł energia elektryczna, 120 zł gaz; 430zł spłata kredytu; 350 zł wydatki na zakup leków. Ponadto strona wskazała, że ponosi miesięczne wydatki, a które nie zostały potwierdzone kopiami rachunków, tj. 200 zł tytułem opłaty za leki żony; oraz 70 zł opłata za telefon i telewizję. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne organ wskazał dochód przypadający na jednego członka rodziny zobowiązanego w kwocie 1.104,00 zł netto, a po potrąceniu wydatków eksploatacyjnych - 703 zł. Analizując zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, że nie występuje przesłanka ważnego interes podatnika, uzasadniająca umorzenie zaległości, gdyż zapłata należności nie spowoduje zagrożenia egzystencji dłużnika lub osób będących na jego utrzymaniu. Ważny interes podatnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych nie jest on w stanie uregulować zaległości. W ocenie organu dochód w rodzinie zobowiązanego pozwala na uregulowanie zaległości. Nie wystąpiły bowiem żadne nadzwyczajne przypadki losowe powodujące niemożność uregulowania zaległości. Okoliczności przedstawione przez stronę nie wskazują, by powstanie zaległości było nadzwyczajne, niezależne od sposobu postępowania strony. W interesie publicznym leży pozyskiwanie środków na działalność gminy, w tym przez ściąganie należności publicznych.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucając naruszenie art. 67a § 1 pkt 3 Op poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności i naruszenie art. 40 d ust. 3 u.d.p. poprzez nieuwzględnienie przedawnienia obowiązku uiszczenia opłat, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania skarżący zakwestionował obliczenie dochodu na członka rodziny wskazując, że organ nie uwzględnił spłaty kredytu i opłat za telefon i telewizję oraz wydatków na zakup leków. Podkreślił, iż po odliczeniu wszystkich wydatków, tj. 550zł czynsz, 132zł energia elektryczna, 120 zł gaz; 350 zł zakup leków (tj. łącznie 1.352zł), pozostaje kwota 856 zł. Podniósł, że przez "ważny interes podatnika" należy rozumieć względy, które mogłyby powodować zachwianie podstaw jego egzystencji. Pojęcia ważnego interesu podatnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych lub zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych. Nadmienił, że w związku z chorobą serca był trzykrotnie hospitalizowany i poddany zabiegom operacyjnym, ponosi stałe wydatki związane ze specjalistyczną opieką kardiologiczną. Kwota jaka pozostaje w budżecie domowym skarżącego po odjęciu tzw. "sztywnych" wydatków zapewnia jedynie minimum egzystencji i nie pozwala na pokrycie jakichkolwiek innych wydatków, w tym zobowiązań w stosunku do Urzędu Miasta Ł. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego w zakresie zastosowania art. 67a § 1 pkt 3 Op. Ponadto organ pierwszej instancji nie uwzględnił przedawnienia należności wynikających z decyzji nr 5547.4/1/2005 w kwocie 7.761 zł.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kwoty 7.761 zł i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części oraz w pozostałej części utrzymało zaskarżona decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W przedmiotowej sprawie zarządcą drogi jest Prezydent Miasta Ł., wykonujący swoje kompetencje, w oparciu o przepis art. 21 ust. 1 u.d.p., poprzez Zarząd Dróg i Transportu, będący jednostką organizacyjną tego organu. Do zarządcy drogi należy, między innymi, wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, za co pobierana jest opłata oraz wydawanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia zarządcy. Zajęcie pasa drogowego wymaga uprzedniego wystąpienia do zarządcy drogi i może nastąpić tylko za jego zezwoleniem wydawanym w formie decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). W myśl art. 64 ust. 1 u.f.p., właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg (umarzanie w całości albo w części, odraczanie spłaty lub rozłożenie na raty) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Zgodnie z art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 Op. - organ podatkowy, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem strony lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części należności - dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw z tytułu zajęcia pasa drogowego. W orzecznictwie administracyjnym prezentowane jest stanowisko, że zastosowanie, między innymi umorzenia zaległości, oparte jest na uznaniu administracyjnym, uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru, jakimi są użyte w treści przepisu zwroty: ważny interes podatnika oraz interes publiczny. Kryterium ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego musi być w każdym wypadku indywidualnie ustalane przez organ w ramach postępowania podatkowego. Pojęcie interesu publicznego nie ma stałej treści, co wymaga każdorazowo dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia wartości, jakie kryć się mogą pod tym pojęciem.

Organ odwoławczy stwierdził, że wskazane należności, oprócz kwoty 7.761 zł. nie uległy przedawnieniu. Potwierdzają to kopie tytułu wykonawczego i zawiadomienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego skierowane do zobowiązanego i organu rentowego. Zgodnie bowiem z art. 70 § 4 Op bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny.

W niniejszej sprawie na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że dochód w rodzinie L.G. przypadający na członka rodziny wynosi 1.104 zł netto. Do wydatków zaliczono opłaty eksploatacyjne niezbędne do egzystencji udokumentowane załączonymi kopiami rachunków, tj. opłaty za czynsz, energię elektryczną i gaz (550zł+132zł+120zł=802zł.) i po odliczeniu dochód na członka rodziny wynosi 703,00 zł. (dochód w rodzinie wnioskodawcy wynosi łącznie 2.207,99zł, tj. 1681,41 zł+526,58zł; po odjęciu wydatków eksploatacyjnych wynosi 1.405,99 zł, tj. 2.207,99zł – 802 zł; na osobę dochód wynosi 703 zł). Nie uwzględniono spłaty kredytu z uwagi na to, że jest to zobowiązanie dobrowolne i jest następstwem decyzji podjętej przez stronę. Organ I instancji pismami z dnia 20 listopada 2012r. i 10 stycznia 2013r. wystąpił do strony o dostarczenie aktualnych dokumentów potwierdzających sytuację majątkową i finansową. W odpowiedzi strona w piśmie z 5 lutego 2013r. podała, że wymagane dokumenty zostały już wcześniej złożone i od tego czasu okoliczności faktyczne oraz sytuacja finansowa nie uległy zmianie. W tej sytuacji organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że dla rozpatrzenia sprawy analizowany był dotychczas zebrany materiał dowodowy. W niniejszej sprawie nie zachodzi ważny interes podatnika w umorzeniu zaległości z tytułu opłaty dodatkowej w rozumieniu art. 67a § 1 pkt 3 Op. Sytuacja ekonomiczna skarżącego, w tym wysokość uzyskiwanego stałego dochodu jakim jest emerytura skarżącego i jego żony, jak również konieczność ponoszenia udokumentowanych wydatków, wskazuje że dochód, którym dysponuje rodzina skarżącego umożliwia regulowanie zaległości, a zapłata należności nie spowoduje zagrożenia egzystencji dłużnika lub osób będących na jego utrzymaniu. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do stwierdzenia, że umorzenie należności jest także w interesie publicznym. Odstępstwo od zasady płacenia należności wynikających z decyzji ostatecznych uzasadnione jest szczególnymi okolicznościami faktycznymi. Zasadnie wskazano, że w interesie publicznym leży pozyskiwanie środków na działalność gminy w tym przez ściąganie należności publicznych. Udzielenie stronie ulgi w spłacie posiadanych zaległości stanowiłoby brak respektowania wspólnych dla społeczeństwa wartości takich jak wywiązywanie się przez inne osoby prowadzące działalność gospodarczą ze swoich zobowiązań publicznoprawnych wobec gminy i uprzywilejowanie strony w stosunku do innych przedsiębiorców, którzy te należności regulują.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących wysokości dochodu i wysokości faktycznie ponoszonych wydatków w kwocie 1.352zł, Kolegium wskazało, że wskazane wydatki nie zostały w pełni udokumentowane. Skarżący kwestionuje pominięcie w ocenie sytuacji finansowej spłaty kredytu i opłaty za telefon i telewizję, jednakże zaciągnięcie kredytu bankowego jest wynikiem konkretnych decyzji ekonomicznych strony i wymaga dostosowania do możliwości finansowych. Wskazywanie na konieczność uwzględnienia w dochodzie spłaty kredytu i wnioskowanie o umorzenie zaległości oznaczałoby, zdaniem Kolegium przerzucenie na lokalną społeczność skutków podejmowanych decyzji ekonomicznych lub ryzyka ekonomicznego. Brak było również podstaw do uwzględnienia kwoty 550 zł comiesięcznych wydatków na leki w sytuacji, gdy nie zostało to przez stronę udokumentowane.

W skardze na tą decyzję skarżący, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 67a § 1 pkt 3 Op, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący - podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu - podkreślił, że wydatki na leki wbrew twierdzeniom organu zostały należycie udokumentowane. Wskazane wydatki są niezbędne do egzystencji skarżącego i jego rodziny i nie mogą być przez organ ignorowane. Kwota jaka pozostaje w gospodarstwie domowym po zapłaceniu wszystkich niezbędnych "sztywnych" wydatków nie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych i nie pozwala na pokrycie jakichkolwiek innych wydatków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. skarżący wyjaśnił, że jest emerytem od 2009 r. i od tego czasu nie prowadzi działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ppsa, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ppsa, skarga zgodnie z art. 151 ppsa podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się z wyrażonym w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 6 maja 2013r., a zaaprobowanym przez SKO w Ł., poglądem, wedle którego Spółka Cywilna L.G. A.S. jest aktywnym podmiotem gospodarczym, co uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 67a § 1 pkt 3 i § 2, art. 67b § 1 Op, przewidujących przesłanki stosowania ulg w spłacie zaległości przedsiębiorców. Wbrew temu stanowisku spółka cywilna w dacie złożenia wniosku o umorzenie zaległości była już rozwiązana, a skarżący pobierał emeryturę. Wynika to wprost z zawartych w aktach administracyjnych zawiadomień o zajęciu świadczeń emerytalnych już w 2009r. Oznacza to, że co najmniej w 2009r. skarżący nie prowadził już działalności gospodarczej. Także we wniosku o umorzenie skarżący wprost stwierdza, że jest emerytem, a urząd pomniejsza mu emeryturę o 30%. Okoliczność zaprzestania działalności w 2009r. i pobierania emerytury skarżący potwierdził do protokołu rozprawy sądowej. Ma to istotne znaczenie, bowiem odmienne są przesłanki umorzenia zaległości osób będących i nie będących przedsiębiorcami. W przypadku przedsiębiorców występują dodatkowe warunki umorzenia. Zastrzeżenia Sądu budzi także przyjęcie jako podstawy rozpoznania wniosku skarżącego przepisów Ordynacji podatkowej zamiast przepisów ustawy o finansach publicznych. Nie można wszak pomijać tego, iż sporne w sprawie zaległości wynikały z decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Są one w myśl art. 60 pkt 7 u.f.p. uznawane za środki publiczne, a ściślej niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym samorządowych jednostek budżetowych. Zastosowanie właściwego trybu rozpoznania wniosku o umorzenie tych zaległości wymagało dokonania analizy przepisów intertemporalnych celem ustalenia, czy winny mieć zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o finansach publicznych z 2009r., czy też przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Kwestii tej organy w kontrolowanych obecnie decyzjach nie rozważały.

Tymczasem zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), zwanej dalej przepisami wprowadzającymi, ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., z wyjątkiem przepisów wymienionych w pkt 1 i 2 tego artykułu. W myśl art. 115 ust. 1 przepisów wprowadzających do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 u.f.p., wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze powyższe stwierdzić zatem należy, że ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy przyjmować w odniesieniu do środków publicznych, stanowiących nieopodatkowane należności budżetowe stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, do których należy zaliczyć opłaty za zajęcia pasa drogowego (art. 60 ust. 7 u.f.p.). Przyjęto zasadę bezpośredniego stosowania ustawy nowej, co w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do przyjęcia nowego trybu rozpatrywania wniosku, jako złożonego po dniu 1 stycznia 2010 r. (bo w dniu 16 lipca 2010 r.), tj. po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 kwietnia 2012 r., III SA/Po 121/12; LEX nr 1146058, oraz prawomocne wyroki wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2012r., V SA/Wa 2443/11 czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013r., III SA/Kr 437/12). Podnoszonym w orzecznictwie argumentem przemawiającym za stosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych jest również to, że zgodnie z art. 2 § 1 Op, określającym zakres zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej, przepisy tej ustawy (czy to wprost, czy odpowiednio) stosuje się między innymi do niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe (pkt 1), a także do spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości, co istotne, organów podatkowych, którymi w żaden sposób nie są, bo być nie mogą, w tej sprawie jednostki samorządu terytorialnego ani ich jednostki budżetowe w odniesieniu do opłat za zajęcie pasa drogowego (pkt 4). W sprawach dotyczących umorzenia środków publicznych, będących niepodatkowymi należnościami budżetowymi, stanowiącymi dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2010 r. – wbrew stanowisku organów obu instancji powołujących się na art. 67 u.f.p. - zastosowanie mają zatem przepisy ustawy o finansach publicznych, a nie odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej.

Ulgi w spłacie spornych w sprawie należności z tytułu zajęcia pasa drogowego, o ile są udzielane na wniosek osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami, są udzielane na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 55 u.f.p. (tak też np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013r., III SA/Kr 437/12). Przepisy te – będące przepisami szczególnymi - w sposób kompleksowy określają przesłanki udzielenia ulgi, wobec czego nie zachodzi potrzeba odwoływania się do art. 67a Op poprzez jego stosowanie na podstawie art. 67 u.f.p., który nakazuje stosować Op tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych. W świetle art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać ulg określonych w art. 55 tej ustawy w spłacie zobowiązań określonych w art. 60 tej ustawy. Należności wskazane w art. 60 u.f.p. mogą być, jak stanowi art. 55, umarzane jeżeli zachodzi m. in. ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Co prawda w tym zakresie oraz biorąc pod uwagę zawarte we wniosku o umorzenie żądanie umorzenia zaległości z uwagi na trudną sytuację życiową (co oznacza powołanie się na przesłankę interesu wnioskodawcy jako dłużnika) wskazana regulacja jest zgodna z regulacją art. 67a Op. Niemniej jednak - jak wskazuje podstawa prawna decyzji oraz zawarte w aktach sprawy oświadczenie wnioskodawcy w zakresie udzielonej pomocy de minimis - organ rozważał sprawę umorzenia zaległości na wniosek przedsiębiorcy, skoro powołał także art. 67b Op. Tymczasem - jak już wskazano – skarżący, składając ten wniosek, był podmiotem nie prowadzącym już działalności gospodarczej. Wadliwości tej nie może konwalidować – w ocenie Sądu - okoliczność, iż argumentacja organów ostatecznie ograniczyła się do przesłanek interesu społecznego i interesu dłużnika, tj. wspólnych przesłanek stosowania ulg zarówno na wniosek przedsiębiorcy i osoby fizycznej nie będącej przedsiębiorcą. Stało się tak bowiem tylko dlatego, że dopiero stwierdzenie zaistnienia jednej z tych przesłanek albo obu z nich dopuszczalnym czyni rozważanie przesłanek z art. 67b Op, analogicznych zresztą jak w art. 64 ust. 2 u.f.p., odnoszącym się do zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą (por. np. prawomocny wyrok WSA w Ł z dnia 4 sierpnia 2009r., I SA/Łd 383/09). Ze względu na wskazane okoliczności faktyczne tej sprawy, w szczególności zaś złożenie wniosku przez osobę fizyczną, uchybienia w zakresie zastosowanego trybu nie można uznać za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy umorzenia spornej zaległości.

Na gruncie analizowanej regulacji prawnej nie budzi też wątpliwości, że umorzenie zaległości z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 7 i art. 55 u.f.p. oparte jest na uznaniu administracyjnym, na co wskazuje zwrot "należności (...) mogą być". Istotą uznania jest zaś rozgraniczenie sprzecznych interesów, a mianowicie ważnego interesu dłużnika ubiegającego się o ulgę oraz interesu publicznego i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. Użyty w przepisie 55 u.f.p. spójnik "lub" wyraża możliwą wymienność lub wzajemne wyłączenie zdań równorzędnych albo części zdania. Orzekając o umorzeniu organ za podstawę rozstrzygnięcia może mieć więc albo przesłankę ważnego interesu dłużnika albo przesłankę interesu publicznego. Nie można zatem ich sobie przeciwstawiać, bo za umorzeniem może przemawiać zarówno interes dłużnika, ale może też przemawiać jako wystarczający interes publiczny. Zaistnienie więc każdej z tych przesłanek samodzielnie może już uzasadniać podjęcie decyzji w tym zakresie. Obie wskazane przesłanki mają równorzędne znaczenie, co oznacza, że organ w trakcie postępowania zobowiązany jest ustalić, która z nich przeważa i na tej podstawie zdecydować o zastosowaniu dla dłużnika ulgi (tak też wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2012 r., I SA/Lu 712/11, LEX nr 1110138). Ważny interes dłużnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnego splotu okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowej. Będzie to więc utrata możliwości zarobkowania, czy losowa utrata majątku (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999r., SA/Sz 850/98, niepubl.). W doktrynie przyjmuje się, że przez ważny interes dłużnika należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika (por. S. Babiarz i in., Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2004, s. 253). Nie można go jednak utożsamiać z subiektywnym przekonaniem dłużnika. Pomimo bowiem, że wymaga on ustalenia sytuacji majątkowej dłużnika oraz skutków ekonomicznych, jakie wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania dla niego i rodziny, trzeba jednak mieć też na uwadze i to, że względy społeczne wymagają, żeby zobowiązania były realizowane, a zobowiązany nie był pochopnie z nich zwalniany. Interes publiczny – niemający stałego zakresu treściowego - z kolei oznacza zespół ogólnie określonych cech, które należy brać pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnosić go do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Rozumiany jest jako "dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo". To dbałość o interes Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa/jednostki samorządu terytorialnego, a więc i możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych/społeczności lokalnej. W interesie publicznym leży też by dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisy prawne, w tym ustawy o finansach publicznych, by była przestrzegana zasada równości i sprawiedliwości "opodatkowania". Potrzeba zapewnienia środków budżetowych wymaga jednakże jednoczesnego rozważenia ewentualnych wydatków budżetowych, np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną dla wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001r., III SA 830/00). Nie może powstać taka sytuacja, w której zapłata zaległych należności spowoduje konieczność uciekania się do środków pomocy społecznej przez zobowiązanego pozbawionego wskutek tego środków do zaspokojenia potrzeb materialnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011r., V SA/Wa 2273/10). Interes dłużnika nie może wprawdzie pozostawać w kolizji z interesem publicznym, umorzenie zaległości podatkowej jako wyjątek od zasady powszechności realizowania należności publicznoprawnych może mieć jednak miejsce w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Oceniając sytuację dłużnika wierzyciel publiczny winien mieć na uwadze interes budżetu państwa/jednostki samorządu terytorialnego, w sprzeczności z tym interesem zaś byłoby przerzucanie ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej na ogół społeczeństwa. W orzecznictwie wyrażony został też pogląd, że nawet niepowodzenia działalności gospodarczej nie mogą skutkować obowiązkiem umorzenia zaległości publicznoprawnych wraz z odsetkami za zwłokę. Każdy obywatel, rozpoczynając działalność gospodarczą, powinien bowiem podejmować decyzje w sposób przemyślany i zgodny z prawem. Nie można przerzucać konsekwencji działania podmiotu, który jest profesjonalistą, na państwo i społeczeństwo. Także zadłużenie wobec innych niż organ administracji publicznej instytucji nie może stanowić uzasadnienia dla umorzenia zaległości podatkowych, bowiem takie działanie również byłoby równoznaczne z przerzuceniem ekonomicznego ryzyka działalności skarżącego na pozostałych podatników (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 maja 2008r., I SA/Gd 645/07, Lex nr 446565). Wyjątkowy charakter ulgi oznacza, że nie można z tej instytucji czynić środka prowadzącego generalnie do zwolnienia od zapłaty należności publicznoprawnej. Jeśli nawet istnieje sytuacja wskazująca na ważny interes dłużnika uzasadniający zaniechanie poboru opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego, to organ może, ale nie musi wyrazić na to zgodę (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2000r., I SA/Wr 1000/98, niepubl.). Ustawodawca pozostawił organowi podatkowemu swobodę w stosowaniu analizowanej instytucji nawet wówczas, gdy zachodzą przesłanki ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. Uznaniowość decyzji polega na tym, że to do organu administracyjnego należy ostatecznie wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, a sądowa kontrola legalności aktów administracji opartych na uznaniu ma charakter ułomny. Z woli ustawodawcy obejmuje ona jedynie przestrzegania przez organy procedury normowanej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności kompletność materiału dowodowego oraz prawidłowość jego oceny w myśl wskazań zasady swobodnej oceny dowodów obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontrolowania trybu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości publicznoprawnej. Sąd ten nie ma uprawnień do jej merytorycznej kontroli. Poza polem rozważań sądu pozostaje więc rzecz najistotniejsza dla dłużnika, tj. ocena racjonalności i celowości udzielenia ulgi. Z kolei ustalenie i ocena niedookreślonych przesłanek ważnego interesu dłużnika i interesu publicznego jest każdorazowo dokonywana przez organ administracji publicznej. Jeśli zatem sąd nie dopatrzy się uchybień organów w sposobie prowadzenia postępowania i oparcia rozstrzygnięcia o kompletne dowody (w dacie wydania zaskarżonej decyzji), to nie ma podstaw prawnych do eliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przesłanek ważny interes dłużnika i interes publiczny. Zasadnie też przyjęły, że udzielenie ulgi jest wyjątkiem od zasady płacenia należności publicznoprawnych, w interesie lokalnej społeczności jest pozyskiwanie środków budżetowych oraz respektowanie wspólnych dla całej społeczności wartości, takich jak wywiązywanie się przez osoby prowadzące działalność gospodarczą ze swoich zobowiązań publicznoprawnych wobec gminy czy brak uprzywilejowania przedsiębiorcy w stosunku do innych podmiotów regulujących należności. Rację ma też organ, że kredyt bankowy stanowi dobrowolne prywatne zobowiązanie dłużnika i jest następstwem podjętej przez niego decyzji ekonomicznej, a jego zaciągnięcie wymagało rozważenia możliwości finansowych, jego uwzględnienie spowodowałoby przerzucenie skutków ekonomicznych i ryzyka decyzji dłużnika na całą lokalną społeczność. Z akt administracyjnych w sposób niewątpliwy wynika, że pomimo wezwania organów skarżący nie przedłożył dowodów aktualnej sytuacji majątkowej, w szczególności w zakresie wyjaśnienia uzasadnionych wątpliwości w zakresie wydatków na leki, ograniczając się w tym zakresie do potwierdzenia, iż jego sytuację dokumentują wcześniej złożone dokumenty do akt. Z akt tych bezsprzecznie wynika również, że objęte wnioskiem zaległości powstały w czasie kiedy skarżący prowadził działalność gospodarczą, a same zaległości mają związek z wówczas prowadzoną działalnością, bowiem dotyczą one zajęcia pasa drogowego na działalność gastronomiczną i wynikają z wydanych na wniosek skarżącego jako wspólnika spółki cywilnej ostatecznych decyzji administracyjnych zezwalających na zajęcie pasa drogowego. Oznacza to, że należności te powinny były być uiszczone w terminie wskazanym w tych decyzjach, a więc w czasie kiedy skarżący prowadził działalność gospodarczą i osiągał przychody, powinien był więc zagwarantować środki na uiszczenie tychże należności, ale i powinien był je uregulować w pierwszej kolejności, tj. przed innymi płatnościami o charakterze prywatnym. Pomimo prowadzenia działalności przez wiele lat, jak i do tej pory dobrowolnie nie uregulował ustalonych na jego wniosek opłat za zajęcie pasa drogowego. Działanie takie nie może spotkać się z aprobatą Sądu, zwłaszcza, że skarżący jako wspólnik zlikwidowanej spółki cywilnej doprowadził do powstania szeregu zaległości z tytułu zajęcia pasa drogowego zarówno za zezwoleniem, jak i samowolnie i to w znacznych rozmiarach, doprowadzając do przedawnienia szeregu z nich uchylając się od dobrowolnego ich uregulowania, ponosząc przy tym inne oczywiste wydatki prywatne niekoniecznie związane z zapewnieniem egzystencji. Nie sposób też nie odnieść wrażenia, że niewykonywanie wynikających z decyzji obowiązków jest konsekwencją zaistniałego konfliktu między władzami miasta Ł. a skarżącym na tle stawianych w owym czasie przez władze miasta wymogów architektoniczno-urbanistycznych pawilonom gastronomicznym usytuowanym przy ul. A. i dostosowywania wyglądu tych pawilonów do nowej koncepcji urbanistycznej zagospodarowania tej ulicy. Organy – odwołując się do wynikającej z akt administracyjnych sytuacji materialnej skarżącego – nie rozważył jednak skutków odmowy udzielania ulgi w aspekcie interesu publicznego, a sprowadzającego się do potencjalnej możliwości uzyskania przez skarżącego statusu świadczeniobiorcy pomocy społecznej. Usunięcie tego braku nie musi doprowadzić do udzielenia wnioskowanej ulgi, decyzja w tej kwestii pozostawiona jest uznaniu organu. Rzecz jednak w tym, że organy rozpoznając sprawę powinny i ten aspekt przeanalizować, a wynik tej analizy zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Organy – ponownie rozpoznając sprawę – obowiązane będą zatem ocenić i tę kwestię. Niewątpliwie osiągany przez członków rodziny dochód netto (z pominięciem rat kredytu) może wzbudzać przekonanie, że egzystencja skarżącego i jego rodziny może nie być zagrożona. O ile kredyt nie jest uwzględniany przy ustalaniu dochodu netto na członka rodziny, a więc przy ocenie wysokości środków, jakie pozostają do dyspozycji dłużnika, w tym na zaspokojenie jego usprawiedliwionych potrzeb biologicznych, a więc pozwalających na zaspokojenie prawidłowego funkcjonowania organizmu i zapewnienie zaspokojenia minimalnego poziomu potrzeb społecznych, o tyle nie można nie dostrzegać tego, że okoliczność ta (w tym przymusowe egzekwowanie zaległości przez pożyczkodawcę) może wpływać na zaspakajanie tych potrzeb. Być może uwzględnienie tej okoliczności w toku ponownej oceny będzie uzasadniało z uwagi na interes publiczny sprzeciwiający się przejęciu na koszt całego społeczeństwa utrzymania skarżącego (w formie świadczeń z pomocy społecznej) udzielenie ulgi, choćby w jakiejś części np. z tytułu częściowego umorzenia odsetek, tym bardziej, że organ działa tu w ramach uznania administracyjnego i nie jest związany wnioskiem o udzielenie ulgi w zakresie umorzenia całej zaległości. Pomijając w ocenie sytuacji majątkowej skarżącego ten aspekt interesu publicznego organy przekroczyły dozwolone, a wskazane wyżej, granice uznania administracyjnego. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec zatem stwierdzenia wskazanych przez Sąd naruszeń przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, należało uchylić kontrolowane decyzje obu instancji. Ponownie rozstrzygając sprawę organy zobowiązane będą jak wskazano ustalić aktualną na dzień złożenia wniosku o udzielenie ulgi wysokość zaległości z tytułu zajęcia pasa drogowego, zastosować wskazany przez Sąd tryb rozpoznania tego wniosku oraz dokonać ponownej oceny ważnego interesu skarżącego i interesu publicznego w aspekcie ewentualnego uzyskania przez skarżącego statusu świadczeniobiorcy pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa skargę uwzględnił. O kosztach orzekł zaś na podstawie art. 200 i 205 ppsa.

bg