II SA/Po 1166/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia (...) r., nr (...), Burmistrz Miasta i Gminy G., na podstawie art. 2, art. 15, art. 20, art. 25 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 07 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010, Nr 123, poz. 836 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako: "K.p.a.", odmówił przyznania D. K. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dzieci: P. K., K. K. oraz M. K.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że jednym z dokumentów, wymienionych w § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 07 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które należy złożyć wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia alimentacyjnego, jest odpis podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty na rzecz osób w rodzinie lub poza rodziną lub odpis protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej lub odpis zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem, zobowiązujących do alimentów na rzecz osób w rodzinie lub poza rodziną. Złożony w dniu (...) maja 2013 r. przez D. K. wniosek zawierał jedynie postanowienie Sądu Okręgowego, w którym wskazano, że Sąd postanawia na czas trwania procesu udzielić zabezpieczenia roszczeniu powódki o zaspokojenie potrzeb rodziny składającej się z powódki D. K. oraz małoletnich dzieci stron: P. K., K. K. oraz M. K. w ten sposób, że zobowiązać pozwanego R. K., aby płacił kwotę 500 zł miesięcznie do rąk powódki D. K. W ocenie organu dokument powyższy nie stanowi dokumentu zawartego w katalogu dokumentów, których załączenie do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest niezbędne. Mając powyższe na względzie decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r. odmówiono wnioskodawczyni przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

D. K. wniosła odwołanie od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) r. Nr (...) uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie, a sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego zostały określone w rozdziale 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i załączone do wniosku postanowienie spełnia wymogi określone w art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. d tej ustawy. W sytuacji, gdy zdaniem organu brak jest jakiegoś dokumentu, to należało zwrócić się do wnioskodawczyni o uzupełnienie, tymczasem w aktach sprawy brak jest wystąpienia organu do strony o uzupełnienie dokumentacji. Organ I instancji zobowiązany jest przeprowadzić kompleksowe postępowanie dowodowe i w przypadku uznania, że dochód rodziny nie przekroczy kryterium dochodowego, przy spełnieniu pozostałych ustawowych warunków, przyzna prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, pismem z dnia (...) r., zwrócono się do wnioskodawczyni o dostarczenie podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty na rzecz osób w rodzinie lub poza rodziną lub odpis protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej lub odpis zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem, zobowiązujących do alimentów na rzecz osób w rodzinie lub poza rodziną. W odpowiedzi, w dniu (...) r., D. K. złożyła w siedzibie organu oświadczenie, że nie posiada dokumentu wymaganego przepisami rozporządzenia, a jedynie powołane powyżej postanowienie Sądu. Zdaniem organu w powyższej sytuacji brak było podstaw do ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. K. wyjaśniając, że wymagany dokument nie został wydany przez Sąd Okręgowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) r., nr (...), na podstawie art. 127 § 2 oraz 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia (...) sierpnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając powyższe stanowisko organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w świetle § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 07 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które należy złożyć wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia alimentacyjnego, brak jest jakiejkolwiek wzmianki o konieczności dołączenia dokumentu, na który powołuje się organ I instancji. W art. 15 ust. 4 lit. d ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazano, że do wniosku o ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy załączyć odpis postanowienia podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty, odpis postanowienia sądu o zabezpieczeniu powództwa o alimenty, odpis protokołu zawierającego treść ugody sądowej lub ugody zawartej przed mediatorem, który to wymóg spełnia postanowienie Sądu Okręgowego z dnia (...) r. Zwrócono również uwagę na zaświadczenie komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. z dnia (...) r., wskazującego na bezskuteczność prowadzonego postępowania egzekucyjnego wyjaśniając, że organ I instancji dokonał błędnej analizy zabranego materiału dowodowego i interpretacji przepisów, co z kolei powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. K. Do skargi załączyła kserokopie dokumentacji przedłożonej organowi I instancji wraz z wnioskiem oraz kserokopie kolejnych decyzji, jakie organy obu instancji wydały w rozpatrzeniu jej wniosku, w tym decyzji organu I instancji z dnia (...) r. nr (...), którą ponownie organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesiono.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest prawidłowość rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą którego uchylono decyzję Burmistrz Miasta i Gminy G. z dnia (...) r. o odmowie przyznania D. K. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Decyzja kasacyjna organu II instancji wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Równocześnie zebrany materiał dowodowy musi być prawidłowy i zupełny, a więc musi umożliwiać wydanie merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 K.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu nadanym mu nowelizacją z dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powoduje to, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, mocą którego uchylona zostaje zaskarżona decyzja, a sprawa jest przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, może mieć miejsce wyłącznie, gdy organ ten bądź to nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też przeprowadzone postępowanie wyjaśniające rażąco narusza przepisy postępowania (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały więc wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konsekwentnie uznać należy, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy.

Również w orzecznictwie zauważa się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, żadne inne wady postępowania oraz wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy; nie jest zatem dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. sygn. II SA 400/81, ONSA 1981 Nr 2 poz. 48).

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że w świetle art. 15 ust. 4 lit. d ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, do wniosku o ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy załączyć odpis postanowienia podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty, odpis postanowienia sądu o zabezpieczeniu powództwa o alimenty, odpis protokołu zawierającego treść ugody sądowej lub ugody zawartej przed mediatorem, który to wymóg spełnia postanowienie Sądu Okręgowego w z dnia (...) r. Nie było więc potrzeby załączenia do wniosku odpisu podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty na rzecz osób w rodzinie lub poza rodziną lub odpisu protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej lub odpis zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem, zobowiązujących do alimentów na rzecz osób w rodzinie lub poza rodziną, którego to dokumentu żądał organ I instancji. Należy jednak zauważyć, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie wskazało na żadne okoliczności przesądzające, aby Burmistrz Miasta i Gminy G. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też przeprowadzone przez niego postępowanie wyjaśniające rażąco naruszało przepisy postępowania. Przedłożone przez skarżącą dokumenty należało ocenić w aspekcie spełnienia przesłanek do uzyskania wnioskowanych świadczeń. Oceny takiej organ II instancji nie przeprowadził. W ocenie Sądu tym samym brak było podstaw do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W istocie obowiązkiem organu było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a więc przesądzenie, czy skarżąca spełnia przesłanki przyznania jej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno rozstrzygnąć sprawę, co do istoty.

O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.