II OSK 2205/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 191/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – węzła betoniarskiego, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubaniu nałożył na inwestora [...] karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – węzeł betoniarski – w skład którego wchodzi obiekt przemysłowy o charakterze obiektu produkcyjnego (wytwórnia betonu - kategoria XVIII) oraz budowle o charakterze przemysłowo-magazynowym typu zasieki surowcowe i zbiorniki (silosy) służące do tymczasowego składowania materiałów sypkich (kruszywo, piasek, cement - kategoria XIX) wraz z infrastrukturą socjalno-techniczną (kontenery, bramy, mury, przyłącza, itp.) – KOB XVIII – zlokalizowanego w Lubaniu przy ul. [...], na działkach nr [...],[...],[...],[...], Obr. IV Lubań, w wysokości 100 000 zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Lubaniu do ponownego rozpatrzenia.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając zażalenie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego inwestor przystąpił do użytkowania węzła betoniarskiego nie posiadając wymaganego pozwolenia na jego użytkowanie.

Organ ten w dalszej kolejności stwierdził, że przedmiotowy obiekt podlega dwóm kategoriom obiektu budowlanego: XVIII i XIX wymienionym w załączniku od ustawy Prawo budowlane, za które osobno należało obliczyć karę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie zasady trwałości ostatecznych orzeczeń administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego mogą dokonywać zmiany ostatecznej decyzji w zakresie ustalenia kategorii obiektów budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, jak również naruszenie wyłącznej kompetencji Starosty Lubańskiego do orzekania w tym zakresie;

2) naruszenie zasad postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. głównie poprzez: a) zmienność poglądów prawnych wyrażonych w orzeczeniach wydawanych na tle tego samego stanu faktycznego, jaki i zmienność interpretacji przepisów dokonywania w takim samym stanie faktycznym przez ten sam organ, b) wprowadzenie w błąd skarżącej spółki w zakresie przedmiotu orzekania w niniejszej sprawie, c) dokonanie wyłącznie w celach fiskalnych rozbicia węzła betoniarskiego na dwa odrębne obiekty budowlane (węzeł betoniarski i silosy);

3) naruszenie przepisów art. 107 § 3 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu do twierdzeń skarżącej spółki mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i podnoszonych we wszystkich wcześniejszych środkach zaskarżenia

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59f ust. 1 i 3 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w tym przede wszystkim załącznika do ustawy, określającego kategorię poszczególnych obiektów budowlanych i przyjęte dla nich współczynniki, a także art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, głównie poprzez przyjęcie, że węzeł budowany stanowi dwa niezależne obiekty budowlane zaliczone do kategorii XVIII i XIX, w tym przede wszystkim, że węzeł betoniarski stanowi budynek przemysłowy, a nie jedną budowlę zaliczaną, do VIII kategorii;

5) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, błędnej oceny stanu faktycznego i przyjęcie na tej podstawie błędnych wniosków, jak i błędną interpretację obowiązujących przepisów Prawa budowlanego poprzez: a) uznanie, że dokonanie próbnego rozruchu stanowi przystąpienie do nielegalnego użytkowania węzła betoniarskiego, b) przyjęcie, że skarżąca spółka przystąpiła do nielegalnego użytkowania silosów jako odrębnego obiektu budowlanego, c) przyjęcie, że silosy stanowią odrębny obiekt budowlany, gdy tymczasem stanowią one integralną część węzła betoniarskiego i nie służą one przechowywaniu sypkich towarów, lecz podawaniu cementu i kruszyw do węzła w celach produkcji betonu.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności w ogóle nie podjął próby uzasadnienia, dlaczego jego zdaniem winny być zastosowane kategorie XVIII i XIX do obliczenia kary za nielegalne użytkowanie obiektów budowlanych, w sytuacji gdy strona skarżąca kwestionuje te ustalenia i wskazuje na kategorię VIII, jako jej zdaniem właściwą.

W ocenie Sądu pierwszej instancji słuszny jest zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu odwoławczego, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, do istotnych zarzutów skarżącej spółki, w szczególności w zakresie braku własnych ustaleń dotyczących określenia kategorii obiektów, stanowiących podstawę do prawidłowego obliczenia kary, a w konsekwencji nieuzasadnienia postanowienia w tym zakresie. W motywach uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowy obiekt podlega dwóm kategoriom obiektu budowlanego XVIII i XIX wymienionym w załączniku do ustawy Prawo budowlane, za które osobno należy obliczyć karę. Samo tego rodzaju stwierdzenie organu II instancji, bez podania motywów przyjętej przez niego kwalifikacji, nie wyjaśnia w ogóle, dlaczego organ ten przyjął do obliczenia kary kategorię XVIII i XIX. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu strony skarżącej, zawartego w zażaleniu, wskazującej na kwalifikację węzła betoniarskiego jako kategorii VIII. Skarżąca, kwestionując przyjętą przez organ kwalifikację jako kategorię XVIII dokładnie wyjaśnia brak podstaw do uznania istniejącej budowli – "węzła betoniarskiego", jako budynku przemysłowego. Brak rozważań organu w tym przedmiocie czyni wadliwym zaskarżone postanowienie, gdyż właściwa kwalifikacja obiektu ma istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W skardze kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu zaskarżono w całości powyższy wyrok i oparto ją na:

- naruszeniu prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 144 k.p.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu pierwszej instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji zarzucenie Skarżącemu organowi zaniechania dokonania własnych ustaleń w zakresie kategorii obiektów budowlanych, stanowiących podstawę do obliczenia kary, w sytuacji, gdy organ nie dość, że ustaleń takich bezsprzecznie dokonał, to nadto ustalenia te pokrywają się w całości z kategorią obiektu przypisaną przedmiotowej inwestycji przez organy administracji architektoniczno - budowlanej, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że określenie kategorii obiektu budowlanego nie stanowi elementu rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a co za tym idzie, że ustalenie kategorii obiektu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nie jest w żaden sposób wiążące dla organów nadzoru budowlanego w szczególności dla potrzeb obliczenia wysokości kary, o której mowa w art. 59f Prawa budowlanego, nakładanej na inwestora w postępowaniu dotyczącym nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 32 ust. 6 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) dalej: ustawa Prawo budowlane, których błędna interpretacja i wadliwe zastosowanie, w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 (tj. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka ta podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W rozpoznawanej sprawie, wymierzając karę organ przyjął, że przedmiotowy obiekt obiektu budowlany – węzeł betoniarski, podlega dwóm kategoriom obiektu budowlanego XVIII i XIX wymienionych w załączniku od ustawy Prawo budowlane, za które osobno należało obliczyć karę. Organy nadzoru budowlanego poczyniły własne ustalenia odnośnie kategorii obiektu i przyjęły, że w jego skład wchodzi obiekt przemysłowy o charakterze obiektu produkcyjnego - wytwórnia betonu (kategoria XVIII) oraz budowle o charakterze przemysłowo-magazynowym typu zasieki surowcowe i zbiorniki (silosy) służące do tymczasowego składowania materiałów sypkich - kruszywo, piasek, cement (kategoria XIX) wraz z infrastrukturą socjalno-techniczną (kontenery, bramy, mury, przyłącza, etc).

Sąd pierwszej instancji, weryfikując legalność zaskarżonego postanowienia, zasadniczo zaaprobował przypisanie obiektowi - węzeł betoniarski, odmiennej kategorii aniżeli określonej w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 sierpnia 2008 r. W tej decyzji organ architektoniczno-budowlany tj. Starosta Lubański, zakwalifikował obiekt do kategorii XVIII.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni i niewłaściwe zastosował art. 32 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji wadliwe uznał, że określenie kategorii obiektu budowlanego nie stanowi elementu rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a co za tym idzie, że ustalenie to nie jest w żaden sposób wiążące dla organów nadzoru budowlanego - w szczególności dla potrzeb obliczenia wysokości kary, o której mowa w art. 59f ustawy Prawo budowlane, nakładanej na inwestora w postępowaniu dotyczącym nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W przedmiotowej sprawie nie może mieć wpływu na wysokość kary, stanowisko Wojewody Dolnośląskiego zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę, że wskazana XVIII kategoria budowlana nie odzwierciedla całego przedsięwzięcia budowlanego inwestora, ponieważ nie dotyczy zbiorników przemysłowych zaliczonych do XIX kategorii budowlanej.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę, podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że organ ustalając karę związany jest treścią prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie określonej w niej kategorii obiektu wynikającej z jej przeznaczenia, co oznacza, że nie jest on uprawniony do kreowania własnych ocen w tym zakresie. Określenie kategorii obiektu budowlanego stanowi element merytoryczny decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślenia wymaga to, że obowiązek zamieszczania przez organy administracji budowlanej kategorii obiektu w decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120 poz. 1127 z późn. zm.), które wydane zostało na podstawie art. 32 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W załączniku nr 3 do ww. aktu wykonawczego określony został wzór decyzji o pozwoleniu na budowę ze wskazaniem na poszczególne wymagane prawem elementy takiej decyzji.

Stwierdzić trzeba, że zamieszczenie takiego elementu jak kategoria obiektu, w decyzji o pozwoleniu na budowę, należy wiązać z "innymi informacjami niezbędnymi inwestorowi do legalnego wykonywania robót budowlanych" (art. 32 ust. 6 in fine ustawy Prawo budowlane). Ustalenie kategorii obiektu budowlanego niewątpliwie wpływa na dalsze etapy procesu inwestycyjnego, w tym przede wszystkim na określenie sposobu jego legalnego zakończenia. Zgodnie, bowiem z treścią art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zaliczenie obiektu budowlanego do określonej kategorii jest jedną z podstaw ustalenia, czy w danej sprawie wymagane będzie pozwolenie na użytkowanie, czy też dokonanie zgłoszenia, o jakim mowa w art. 54 tej ustawy. Ustalenie tej kwestii następuje na etapie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i wymaga zamieszczenia, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, informacji o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. Dlatego ustalona w decyzji o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. II OSK 632/11, [w:] CBOSA).

W państwie prawa respektującym zasadę praworządności istnieje konieczność zabezpieczenia stabilności i pewności procesu inwestycyjnego. Oznacza to, że interpretacja norm regulujących proces inwestycyjno-budowlany powinna uwzględniać konieczność zapewnienia jego koherencji i niesprzeczności. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest zatem nakładanie dolegliwej sankcji administracyjnej w sytuacji, gdy inwestor nie miałby możności przewidzenia zaistnienia takiej konsekwencji na podstawie aktu administracyjnego konkretyzującego uprawnienia i obowiązki. Inwestor, dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, której element stanowi określenie kategorii obiektu i informacja o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane, musi mieć możność przewidzenia skutków naruszenia tych regulacji prawnych. Legitymując się decyzją o pozwoleniu na budowę, co do zasady mającej charakter konstytutywny, której element merytoryczny i obligatoryjny stanowi określenie kategorii obiektu, inwestor ma możliwość przewidzenia konsekwencji naruszenia normy sankcjonowanej, a zatem ma możliwość podjęcia decyzji adekwatnej w świetle norm Prawa budowlanego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Wr 556/10, [w:] CBOSA).

W konsekwencji dokonując wadliwej wykładni postanowień art. 32 ust. 6 ustawy Prawo budowlane Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ nadzoru budowlanego winien dokonać własnych ustaleń w zakresie kategorii obiektów budowlanych, stanowiących podstawę obliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 P.p.s.a., należało skargę uwzględnić i uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy dokonają ustaleń, które są potrzebne do jej rozstrzygnięcia na podstawie wskazanych przepisów rozumianych tak jak to zostało wyżej przedstawione.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności powody, które stały za uznaniem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji za wadliwy.