II OSK 2204/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 101/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w sprawie ze skargi I. N. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleskiego z dnia [...] listopada 2011 r.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Starosta Oleski, działając na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. S. w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, postanowił udzielić zgody na odstępstwo od wymogów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez umożliwienie wykonania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej budowie budynku handlowo-usługowo-gospodarczego na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ulicy K. w P.

Starosta Oleski decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi S. S., pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowo-gospodarczego w P. przy ulicy K. nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. i S. A., domagając się wnikliwego rozpoznania sprawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli także A. N. oraz I. N.. Zarzuciły, że projektowany budynek handlowo-usługowy o wysokości 10 m i budynek gospodarczy o wysokości 4 m, będzie uniemożliwiał dostęp światła i słońca do ich posesji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja jest zgodna z przepisami prawa.

Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodziła się I. N. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Oleskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła zapadłym decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie dopełnienia obowiązku sprawdzenia przed wydaniem decyzji zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie; § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku w mniejszej niż prawem dopuszczalna odległość od granicy z działką sąsiednią; § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku pomimo, że plan zagospodarowania działki budowlanej nie przewiduje urządzenia miejsc postojowych dla samochodów; § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku pomimo niespełnienia przez projekt zagospodarowania działki wskazanych w powołanych przepisach wymogów. Skarżąca zarzuciła także naruszenie jej uzasadnionego interesu poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a także naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 K.p.a.

Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że możliwość wyjątkowego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych przewiduje art. 9 ustawy Prawo budowlane. Stanowi on w ust. 1, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wydane postanowienie udzielające zgody na odstępstwo od przepisów określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez umożliwienie wykonania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej budowie budynku handlowo-usługowo-gospodarczego, nie zawiera uzasadnienia prawnego, ani też oceny, czy w danej sytuacji zachodzą przesłanki do stosowania art. 9 ustawy Prawo budowlane.

Właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo uzyskania upoważnienia na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, nie ma obowiązku udzielenia takiej zgody. Wskazuje na to brzmienie przepisu: "udziela bądź odmawia zgody". Organ winien zatem ocenić wystąpienie bądź nie szczególnie zindywidualizowanego przypadku w kontekście wniosku inwestora o wyrażenie zgody na odstępstwa od warunków technicznych i rozważyć czy w tym konkretnym przypadku wystąpił, czy też nie ten wyjątkowy, szczególnie uzasadniony przypadek, który wobec zaistnienia tej nadzwyczajnej sytuacji uzasadniałby wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych i usytuowania obiektów budowlanych.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ I instancji nie dokonał oceny przed podjęciem decyzji o pozwoleniu na budowę realizowanej w warunkach odstępstwa od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie dokonano także oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę przy granicy, w świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy. Natomiast pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny, przy czym ich wystąpienie winno być wykazane.

Z lektury akt administracyjnych, ani też z uzasadnień zapadłych decyzji nie wynika, jak wyznaczony został kąt 600, gdzie umieszczono wierzchołek tego kąta oraz na jakiej wysokości znajduje się dolna krawędź najniżej położonego okna pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, w budynku przesłanianym. Precyzyjne ustalenie tego parametru ma kluczowe znaczenie dla oceny wysokości przesłaniania (§ 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Organ odwoławczy ograniczył się tylko do powołania § 13 rozporządzenia oraz sporządzonej analizy nasłonecznienia, podczas gdy w związku z zarzutami, winien dokonać wnikliwej oceny tej analizy oraz dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przeprowadzić nawet oględziny (art. 85 k.p.a.) i dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Pomiary te winny być przeprowadzone z udziałem strony, gdyż tylko wówczas możliwe jest obiektywne ustalenie w toku postępowania istotnych dla sprawy okoliczności. Skoro zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów w tym zakresie to i tym samym wymyka się spod kontroli Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenia prawa materialnego tj.:

a) art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie polegającą na przyjęciu przez WSA w Opolu, iż w zaistniałym stanie faktycznym nie występują przypadki

szczególnie uzasadnione, które pozwalają na zastosowanie odstępstwa od przepisów

techniczno budowlanych, podczas gdy przypadki te występują, zostały przez

inwestora wykazane, co potwierdziły obie decyzje organów administracyjnych, co

umożliwia zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych,

b) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przypadki szczególnie uzasadnione dopuszczające odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych nie mogą być tak rozumiane, że sprawy, w których ma zastosowanie ten przepis, należy traktować i oceniać jako przypadki szczególne z punktu widzenia przepisów postępowania, oraz że muszą one wynikać wprost z uzasadnienia prawnego i faktycznego postanowienia starosty udzielającego zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy wystarczającym jest, aby wynikały one z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności już z samego faktu, iż inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na takie cele nie może zrealizować swojego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na obowiązujące przepisy techniczno - budowlane.

art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowania, które sprowadzić należy do wadliwej oceny w zaistniałym stanie faktycznym wystąpienia przesłanek naruszenia słusznych interesów osób trzecich, podczas gdy zaistniały stan faktyczny wskazuje, iż nie doszło do naruszenia jakichkolwiek interesów osób trzecich,

art. 5 ust. 1 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowania, które sprowadzić należy do wadliwej oceny w zaistniałym stanie faktycznym wystąpienia przesłanek naruszenia przepisów sanitarnych, podczas gdy zaistniały stan faktyczny wskazuje, iż nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów sanitarnych,

§ 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002r. Nr 75, poz. 690) poprzez jego niewłaściwe zastosowania, które polega na ustaleniu, iż norma ta została przez organy naruszona, podczas gdy nie doszło do naruszenia przedmiotowych norm w zakresie nasłonecznienia, co zostało przez inwestora wykazane i właściwie zaakceptowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

2. naruszenia norm prawa procesowego tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż postępowanie przed organami administracyjnymi dotknięte było wadami w zakresie wykładni prawa

materialnego, podczas gdy organy przeprowadziły właściwą wykładnię wszystkich

przepisów prawa materialnego, a to WSA w Opolu dokonał błędnej ich wykładni, co

miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż gdyby wykładnia WSA w Opolu

była właściwa obie uchylone decyzje ostałyby się w porządku prawnym,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż postępowanie przed organami administracyjnymi dotknięte było wadami procesowymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy postępowanie administracyjne zarówno w I jak i II instancji nie było dotknięte żadną z wymienionych przez WSA w Opolu wadą prawną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie braku wad

procesowych winno spowodować utrzymaniem w mocy obu uchylonych decyzji,

c) art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. a contario poprzez wadliwe zakwestionowanie przez WSA podczas kontroli decyzji obu organów właściwej

wykładni i zastosowania przez organy architektoniczno - budowlane braku obowiązku

uzasadnienia postanowienia, które nie podlega zaskarżeniu zażaleniem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przesądziło o uchyleniu obu decyzji pomimo spełnienia przez niezaskarżalne postanowienie wszelkich wymogów proceduralnych.

Zważywszy na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy ponownie do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie od I. N.j na rzecz skarżącego S. S. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 9 ust. 1 i ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) dalej: ustawa Prawo budowlane, których błędna interpretacja i wadliwe zastosowanie, w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wskazane normy ustawy Prawo budowlane. Zaakcentować należy, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela zarzutów skargi dotyczących błędnego charakteru wykładni norm techniczno – budowlanych dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jak również stanowiska i argumentacji strony skarżącej odnośnie wadliwej subsumcji przepisów prawa materialnego, ze względu na stan faktyczny sprawy.

Zaznaczyć trzeba, że zasadniczym celem norm ustawy Prawo budowlane jest reglamentacja procesu budowlanego ze względu na konieczność zachowania ładu przestrzennego w zabudowie, a także ochronę życia i zdrowia ludzkiego, zasobów środowiska naturalnego oraz indywidualnych interesów osobistych i majątkowych osób trzecich. Celem prawa budowlanego jest również usprawnienie procesu przygotowania i realizacji inwestycji budowlanych. Zwłaszcza tym ostatnim założeniom ma służyć regulacja zawarta w art. 9 ustawy Prawo budowlane, która umożliwia dostosowanie szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych do wyjątkowych stanów faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do tych przepisów, z uwagi na różnego rodzaju okoliczności.

Przepis art. 9 ust. 1 przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7, oraz:

- odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a więc obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych;

- nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno - sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Z brzmienia powołanego wyżej przepisu wynika, że dla zastosowania przedmiotowej instytucji konieczne jest wystąpienie przesłanki pozytywnej (przypadku szczególnie uzasadnionego), a także nie mogą lub nie powinny wystąpić wymienione wyżej przesłanki negatywne.

Przesłanką pozytywną dla wydania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych ustawodawca uczynił pojęcie nieostre: "szczególnie uzasadnione przypadki". Z tego względu organ stosujący prawo, na gruncie ustalonego stanu faktycznego, ma obowiązek wyjaśnić okoliczności sprawy i ocenić, czy może je uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na odstępstwo od obowiązujących norm techniczno - budowlanych. W orzecznictwie konsekwentnie wskazywano, że ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki "szczególnie uzasadniony przypadek" należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, które powinny dokonać tego w oparciu o analizę materiału sprawy, kierując się następującymi kryteriami:

- charakterem przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo,

- ukształtowaniem nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt,

- stanem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich,

- oceną proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. II OSK 896/12, [w:] CBOSA).

Szczególność konkretnej sytuacji nie może oznaczać dowolności i rozszerzania zakresu usytuowania projektowanego budynku z pokrzywdzeniem interesu właścicieli działki sąsiedniej. Niezbędnym jest dokładne wyjaśnienie przez organy administracji okoliczności sprawy, poczynienie stosownych ustaleń i dokonanie oceny, czy spełniona została przesłanka zezwalająca na skorzystanie z możliwości odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych. Brak jest podstaw do stosowania odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych, jeżeli istnieje możliwość wybudowania projektowanego obiektu bez naruszenia przepisów (por wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1406/07, [w:] CBOSA).

W związku z tym, że ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki "szczególnie uzasadniony przypadek" należy do organów administracji publicznej dużego znaczenia nabiera właściwe uzasadnienie przez organ stanowiska, że w danej sprawie ten szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi bądź nie zachodzi. Podkreśla się potrzebę przedstawienia przez organy własnej oceny, dlaczego odstępstwo od warunków technicznych traktują, jako szczególny przypadek oraz czy może mieć ono zastosowanie z uwagi na istnienie warunków określonych w art. 9 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 734/06, [w:] CBOSA).

Organ administracji, korzystając z przewidzianej w przepisie art. 9 ustawy Prawo budowlane możliwości, powinien wskazać na zaistniałe w sprawie względy natury faktycznej, technicznej czy też użytkowej, które czynią zasadnym odstąpienie od wymagań wynikających z przepisów techniczno - budowlanych. Uzasadnienie decyzji powinno wskazywać, że w danej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Treść art. 9 ustawy Prawo budowlane określa, bowiem, że odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, których celem jest ochrona interesów osób trzecich oraz interesu społecznego, dopuszczalne jest w sytuacji wyjątkowej, uzasadnionej ważnymi względami społecznymi, a nie tylko interesem inwestora. Automatyzm w załatwianiu spraw dotyczących odstępstwa jest całkowicie wyłączony. W piśmiennictwie przyjmuje się, że o konieczności zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych mogą decydować zarówno względy natury faktycznej (np. istniejący stan zagospodarowania sąsiednich nieruchomości), jak też użytkowe czy techniczne (por. R. Dziwiński, P. Ziemski Prawo budowlane. Komentarz, wydanie 2, ABC 2006 r., LEX; T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck 2013, s. 175).

W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że postanowienie udzielające zgody na odstępstwo od przepisów określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez umożliwienie wykonania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej budowie budynku handlowo-usługowo-gospodarczego, nie zawiera uzasadnienia prawnego, ani też oceny, czy w danej sytuacji zachodzą przesłanki do zastosowania art. 9 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie to nie odpowiada ustawowym wymogom, albowiem nie zawiera szczegółowego uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstw. Nie dokonano także oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę przy granicy, w świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić trzeba, że pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny, przy czym ich wystąpienie winno być wyraźnie wykazane.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W tym miejscu należy podnieść, że ochronie w procesie budowlanym podlegają nie jakiekolwiek interesy osób trzecich, ale interesy uzasadnione, tj. oparte o konkretne przepisy prawa, z których strony postępowania mogą wywieść przysługujące im uprawnienia lub ograniczające inwestora obowiązki. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy.

Zauważyć należy, że rolą przepisów techniczno - budowlanych nie jest zagwarantowanie, aby planowana inwestycja umożliwiała każde, przyszłe inwestycje na terenach sąsiednich, ale by w związku z jej wykonaniem nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich (najczęściej właścicieli sąsiednich nieruchomości). W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, a więc i interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, jednakże wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zatem trafnie skonstatował, że w sprawie będącej przedmiotem osądu, wymogi przewidziane tymi przepisami nie zostały zachowane, dlatego nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty kasacji o braku naruszenia interesów osób trzecich. Właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie chronionym interesem (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. II OSK 672/05, LEX nr 203713).

Niewątpliwie normy ustawy Prawo budowlane spełniają istotną rolę w zakresie wzajemnych stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Zasadniczym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności, zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest, bowiem prawem konstytucyjnie chronionym, zaś ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji).

W postanowieniach § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawarty jest wymóg zachowania odległości budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwiających naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, a w konsekwencji wymóg dokonania pomiarów wysokości przesłaniania. Niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiających naturalne nasłonecznienie tych pomieszczeń jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 600, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający (§ 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie wyjaśniły, jak wyznaczony został kąt 600, oraz gdzie umieszczono wierzchołek tego kąta, jak również na jakiej wysokości znajduje się dolna krawędź najniżej położonego okna pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, w budynku przesłanianym. Precyzyjne ustalenie tego parametru ma kluczowe znaczenie dla oceny wysokości przesłaniania. Zaniechanie dokonania takiej oceny narusza treść art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a wyraz temu winien dać, w myśl art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu decyzji.

Pozbawione są także doniosłości prawnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga bowiem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił istnienia tego związku przyczynowego. Wbrew zarzutom skargi trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nie ustaliły wszystkich istotnych do załatwienia sprawy okoliczności faktycznych, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ma waloru kompletności, zaś jego ocena nosi znamiona dowolności. Na gruncie przepisów techniczno - budowlanych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają stwierdzenie, że wniosek inwestora o wyrażenie zgody na odstępstwa od warunków technicznych nie został należycie zweryfikowany pod kątem, czy w tym przypadku wystąpił, czy też nie ten wyjątkowy, szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadniałby wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych i usytuowania obiektów budowlanych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.