II OSK 236/14

Uzasadnienie

Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...] września 2012 r. po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza H. odmówił umorzenia jednorazowej należności oraz opłat rocznych za trwałe wyłączenie z produkcji gruntu rolnego. SKO w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania burmistrza decyzją z [...] lutego 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję marszałka i orzekło o umorzeniu ww. należności i opłat rocznych. Marszałek wystąpił do SKO z wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] lutego 2013 r. SKO pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. poinformowało marszałka o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji własnej. Marszałek pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. adresowanym do Prezesa Rady Ministrów za pośrednictwem SKO złożył zażalenie na pismo SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r. SKO pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. zwróciło Marszałkowi pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. Marszałek wezwał SKO do usunięcia naruszeń prawa. Wezwanie dotyczyło niezałatwienia wniosku Marszałka z [...] marca 2013 r. oraz nieprzekazania zażalenia Marszałka do organu właściwego – wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz jego zwrotu bez rozpatrzenia pismem z [...] czerwca 2013 r. Następnie Marszałek wniósł skargę do sądu administracyjnego na te czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 212/13 odrzucił skargę Marszałka w przedmiocie nierozpatrzenia przez SKO jego wniosku z dnia [...] marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym obecnie postanowieniem odrzucił skargę Marszałka na pismo z [...] czerwca 2013 r., wskazując na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd stwierdził, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina (województwo) realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowania. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie (dominium) i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Przyjęte przez sąd stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z art. 165 § 1 i § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę (województwo), której burmistrz (prezydent, wójt, czy marszałek województwa) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i § 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa Mazowieckiego działał jako organ administracji właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem Burmistrza H. o umorzenie Gminie H. jednorazowej należności oraz opłat rocznych za trwałe wyłączenie z produkcji gruntu rolnego w związku z planowaną budową dziecięcego placu zabaw. W tej sytuacji Samorząd Województwa Mazowieckiego nie był stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie ma statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem organ, wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, co nie czyni z niego strony tego postępowania. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

Od tego postanowienia skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 oraz art. 138 p.p.s.a., przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez dokonanie nieprawidłowego ustalenia przedmiotu zaskarżenia i błędnego jego określenia w sentencji postanowienia z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2550/13,

2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 50 § 1 p.p.s.a., przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez pominięcie faktu, iż zainicjowane wnioskiem Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] marca 2013 r. o wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. postępowanie administracyjne stanowiło nowe postępowanie, odrębne od postępowania administracyjnego zakończonego decyzją SKO w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r.

3. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie sprowadzającą się do niepoddania kontroli objętych skargą czynności z zakresu administracji publicznej dokonanych w stosunku do Samorządu Województwa Mazowieckiego przez SKO w Warszawie,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie sprowadzającą się do wadliwego wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 listopada 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2550/13 podstawy prawnej rozstrzygnięcia dot. odrzucenia skargi, tj. przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Wniósł ponadto o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że sąd ograniczył przedmiot zaskarżenia do pisma SKO z [...] czerwca 2013 r. o zwrocie zażalenia Marszałka bez rozpatrzenia (którego sąd dokonał w sposób nieprawidłowy, gdyż powinien był przekazać zażalenie do sądu). Tymczasem powodem wniesienia skargi była działalność SKO polegająca również na niezałatwieniu wniosku Marszałka o wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd nie zauważył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem w stosunku do tego, które prowadzone zostało z inicjatywy Burmistrza H. o umorzenie należności. Sąd nie uzasadnił również podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przedmiotem badania sądu są zarzuty podniesione przez stronę. Wynika z tego konieczność ich prawidłowego sformułowania.

Odnośnie do zarzutu pierwszego wskazać należy, że skarżący wniósł skargę kasacyjną na bezczynność SKO polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] marca 2013 r. oraz na pismo z [...] czerwca 2013 r. zwracające Marszałkowi zażalenie. W tej sytuacji wskazać należy skarżącemu, że prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 212/13 sąd odrzucił skargę Samorządu Województwa Mazowieckiego na bezczynność SKO w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z [...] marca 2013 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] lutego 2013 r. W związku z tym, zarzut pierwszy nie jest zasadny, gdyż sprawy w przedmiocie obu zaskarżonych czynności zostały rozdzielone do osobnego rozpoznania, dlatego też sąd w sprawie niniejszej trafnie rozpoznawał tylko skargę związaną z czynnością SKO wyrażoną w piśmie z [...] czerwca 2013 r.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów wskazać należy, że dotyczą one głównie kwestii już prawomocnie osądzonej. Zauważyć jednak wypada, że Marszałek pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. adresowanym do Prezesa Rady Ministrów za pośrednictwem SKO złożył zażalenie na pismo SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r., a SKO pismem z [...] czerwca 2013 r. zwrócił to zażalenie. Zarzucił, że SKO zamiast przekazać pismo do WSA, zwróciło zażalenie. Stosownie natomiast do art. 65 k.p.a. organ niewłaściwy przekazuje pismo organowi właściwemu w sprawie. W przepisie tym mowa o organie. Sąd zaś nie jest organem administracji publicznej, dlatego też SKO nie miało kompetencji do przekazania zażalenia sądowi. Ponadto, zażalenie Marszałka nie jest adresowane do sądu, lecz do Prezesa Rady Ministrów. Dodatkowo zauważyć należy, że organ dokonuje czynności przekazania pisma organowi właściwemu pismem informującym, na które nie przysługuje zażalenie, nie zaś postanowieniem. Skoro więc nie wydaje on postanowienia, Marszałkowi nie przysługiwało na nie zażalenie (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 65 k.p.a., LEX). Wynika to ze zmiany stanu prawnego w tym zakresie w 2011 r. Jakkolwiek przed tą nowelizacją przekazanie takie następowało w formie postanowienia, obecnie organ dokonuje przekazania pismem informującym.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę Marszałka Województwa Mazowieckiego na pismo SKO z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie zwrotu zażalenia. Nieposiadanie bowiem przez Marszałka legitymacji do występowania w tym postępowaniu jako strona (co prawomocnie przesądził sąd w postanowieniu o sygn. akt IV SAB/Wa 212/13) oraz brak możliwości wniesienia zażalenia na czynność SKO skutkowały tym, że nie przysługuje mu skarga do sądu administracyjnego, a zatem należało ją odrzucić.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.