II SA/Bd 1342/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] r. H. W., S. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni.

Zarzucili oni naruszenie art. 14a ust. 4, art. 17 ust. 3a oraz art. 71 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 dalej zwana "u.o.s.o.") poprzez wydanie zarządzenia w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych do szkoły bez podstawy prawnej, a także nieuprawnione ograniczenie zwrotu kosztów przejazdu do stawki 40% za kilometr przebiegu, określonej w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy, jak również nieuprawnione ograniczenie zwrotu kosztów przejazdu opiekuna do podróży z dzieckiem do szkoły i ze szkoły przy jednoczesnym pominięciu kosztów związanych z koniecznością powrotu opiekuna ze szkoły i koniecznością dojazdu po dziecko do szkoły po zakończeniu zajęć. W konsekwencji H. W., S. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] r., Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi w całości, powołując się na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, aby mogło stanowić podstawę do wniesienia skargi wniesionej do sądu administracyjnego winno być skierowane w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Zaskarżone Zarządzenie Wójta zostało wydane w dniu [...] r., a wezwanie do usunięcia prawa zostało złożone przez skarżących w dniu [...] r., czyli po upływie 7 miesięcy obowiązywania zarządzenia. Skarżący dowiedzieli się o wydaniu zarządzenia najpóźniej w dniu 21 września 2012 r., W tym dniu Skarżąca otrzymała zaskarżane zarządzenie.

Postanowieniem z 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 640/13 WSA odrzucił skargę w związku z upływem terminu do wezwania usunięcie naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie wskazując, że ograniczona czternastodniowym terminem możliwość wezwania do usunięcia naruszenia prawa odnosi się wyłącznie do przypadków zaskarżenia aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. Powyższy termin nie znajduje natomiast zastosowania przy zaskarżeniu do sądu administracyjnego innych działań, w tym aktów podejmowanych w sprawach uregulowanych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym (dalej zwanej "u.s.g.")

Zgodnie z art.102 a ustawy o samorządzie gminnym, w sprawach o których mowa w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach tych nie stosuje się w ogóle wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Szczególne przesłanki dopuszczalności zaskarżenia uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy gminy określa art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W art. 17 ust. 3a pkt 3 i art. 14a ust. 4 u.o.s.o. zawarte są przepisy dotyczące zwrotu kosztów przejazdu ucznia i opiekuna, gdy dowóz zapewniają opiekunowie a także opiekunowie prawni i rodzice.

Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu podjęty przez organ akt, oceniany z punktu widzenia zakresu właściwości sądu, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z 07.09.2001 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) jednak ma ono bezpośredni związek i wywołuje skutki w sferze gospodarowania mieniem gminnym. W tym kontekście wójt jako organ gminy upoważniony jest do gospodarowania mieniem komunalnym i wydawania zarządzeń rozporządzających mieniem gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późń zm.). Akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podejmowane są przez organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) w formie zarządzeń. Zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy stanowi więc akt organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędący aktem prawa miejscowego w rozumieniu tego przepisu. Został on podjęty w przedmiocie określenia wytycznych dotyczących zasad ustalania zwrotu kosztów dojazdu ucznia i opiekuna do placówki edukacyjnej. Dotyczy więc Gminy, zatem ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Gospodarowanie mieniem bez wątpienia należy do zadań publicznych. Tym samym zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej, gdzie wydatki na transport niepełnosprawnych dzieci lub refundację kosztów z tego tytułu są elementem budżetu gminy a właściwe dysponowanie środkami budżetowymi jest obowiązkiem organu w ramach wykonania budżetu.

Zarządzenie jest formą działania, za pomocą której wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. We wszystkich przypadkach, w których zachodzi konieczność władczego rozstrzygnięcia sprawy (niebędącej sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej), niezależnie od tego, czy ustawodawca wprost wskazuje na działanie w tej formie, organ gminy wydaje zarządzenie. W rezultacie każdy akt pochodzący od wójta gminy, niebędący decyzją administracyjną lub postanowieniem jest zarządzeniem, w stosunku do którego zachodzi możliwość objęcia go zarówno nadzorem wojewody, jak i kontrolą ze strony sądów administracyjnych (por. M. Chlipała, Zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2010, nr 12). Słusznie w tym przedmiocie wskazuje się w orzecznictwie, że "przez zarządzenia wójta gminy należy rozumieć wszelkie akty tego organu poza decyzjami administracyjnymi i postanowieniami, bez względu na nazwę, jaką wójt nada swemu rozstrzygnięciu. Zarządzenia te bowiem są obok decyzji administracyjnych prawną formą w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia" (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2008 r., Il SA/Ol 1044/07, LEX nr 494378). Przyjęcie stanowiska skarżących skutkowałoby sytuacją, w której wójt gminy nie dysponowałby formą prawną do wykonywania wielu spośród swoich ustawowych kompetencji, do których zaliczyć należy uprawnienia, których źródłem są wskazane w zarządzeniu przewidziane przepisy ustawy o systemie oświaty.

Na uprawnienie do działania w tej formie wskazuje też preambuła i przepis art. 4 ust. 4 i 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego który stanowi, że "kompetencje przyznane społeczeństwom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny jedynie w zakresie przewidzianym prawem".

Ponadto z przepisu art. 7 ust. 1 u.s.g. można wywodzić pośrednio kompetencję do wydanego zarządzenia. Przepis ten stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy.

Z przepisu art. 51 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową. Ustawodawca wprawdzie nie definiuje pojęcia "gospodarka finansowa", ale w literaturze przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje całokształt czynności prawnych i organizacyjnych mających na celu gromadzenie dochodów i ich wydatkowanie. Samodzielność gmin w tym zakresie jest pochodną przekazania przez państwo tej jednostce części władztwa finansowego.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1999 r. (K 35/98) Trybunał wyjaśnił, że samodzielność finansowa to prawo samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej, tj. pobierania dochodów określonych w ustawach oraz dysponowania nimi w granicach określonych przez ustawy.

Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie przede wszystkim z samodzielności finansowej wynika uprawnienie do ustalenia zasad finansowych zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek edukacyjnych.

Zgodnie z brzmieniem art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Oceniając legitymację skarżących do wniesienia skargi tj. ustalenia czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone powyższym zarządzeniem, Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżący jako dziadkowie zapewniają dowóz do placówki edukacyjnej niepełnosprawnego wnuka w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty, należy uznać, że spełniona została przesłanka z art. 101 u.s.g. W tych okolicznościach zapisy zaskarżonego zarządzenia bezpośrednio oddziałują na ich sytuację prawną.

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy art. 17 ust. 3a i art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572).

Z redakcji przepisów dotyczących dowozu dzieci do placówek edukacyjnych wynika, iż obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu do szkół i przedszkoli, umożliwiający realizację obowiązku szkolnego, może być realizowany w dwojaki sposób. Gmina może dowozić dzieci do szkoły lub przedszkola własnym lub wynajętym przez siebie środkiem transportu, zapewniając jednocześnie w tym czasie dzieciom opiekę, albo zwracać koszty przejazdu. Obowiązki te gmina musi realizować bez względu na obiektywne trudności i bez względu na to, czy posiada na ten cel odpowiednie środki.

Zgodnie z art. 17 ust 3a pkt 3 ustawy Gmina realizuje obowiązek dowozu dzieci niepełnosprawnych poprzez zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, na zasadach określonych w umowie zawartej miedzy wójtem i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni. Podobne rozwiązanie zawarto w art. 14 a ust. 4 u.o.s.o. w odniesieniu do dowożenia niepełnosprawnych dzieci do przedszkoli.

Zaskarżone zarządzenie zakreśla pewne ogólne ramy działania i zasady wydatkowania środków finansowych, a ich uszczegółowienie nastąpi w sprawach indywidualnych, gdzie znajdą zastosowanie reguły prawa cywilnego.

W ocenie Sądu nie ma przeszkód, by organ wykonawczy określił zasady zwrotu kosztów przejazdu do placówek edukacyjnych. Takie działanie ma na celu realizację konstytucyjnej zasady równości i niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP z 1997 r.). Brak jasnych reguł refundacji kosztów, różnicowałby sytuację faktyczną i prawną podmiotów, które mają prawo oczekiwać zastosowania jednolitych reguł działania organu.

Przepisy ustawy z 07.09.2001 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) dotyczące zwrotu kosztów przejazdu dzieci do placówek przedszkolnych lub szkolnych nie przewidują wydania decyzji w tym przedmiocie. Postanowiono w nich (w stosunku do dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, jak i w stosunku do dzieci realizujących już obowiązek szkolny – odpowiednio art. 14 "a" ust. 4 oraz art. 17 ust. 3 "a"), że gmina ma obowiązek zapewnić dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej placówki edukacyjnej, ewentualnie zwrócić koszty przejazdu zapewnionego przez rodzica czy opiekuna. W ten sposób wprost (bezpośrednio) w przepisach prawa uregulowano kwestię sposobu i kosztów transportu.

Regulacje te nie przewidują natomiast konkretnych zasad ponoszenia kosztów, odsyłając do określenia ich w umowie. Nie wyklucza to jednak w ocenie sądu, wyrażenia przez organ jasnego i jednolitego dla wszystkich stanowiska i informacji jakie reguły w tym przedmiocie jest w stanie zaoferować organ zobowiązany, który podpisze umowę.

Z przepisów ustawy nie wynika obowiązek zwrotu kosztów przejazdu samochodem prywatnym rodziców czy opiekunów dziecka. Zasady zwrotu kosztów dowozu z uwagi na właściwą gospodarkę finansową, muszą być racjonalne. Możliwe jest zatem wprowadzenie określonych zasad np.: zwrot ryczałtowy albo wymaganie pełnego udokumentowania kosztów biletami, wprowadzenie miesięcznych, dłuższych lub krótszych okresów rozliczeniowych itp.

Zwrot kosztów dojazdu dzieci do właściwych placówek oświatowych nie może być źródłem żadnych dodatkowych przysporzeń dla dokonujących go faktycznie podmiotów, tj. opiekunów i innych osób. Regulacje zwrotu kosztów zawarte w zaskarżonym zarządzeniu czynią zadość opisywanym zasadom naczelnym refundacji dojazdu przewidzianym w ustawie o systemie oświaty.

Brak jest podstaw do zwrotu kosztów przejazdu (wg stawki za kilometr) w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271, z późn. zm.).

Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, by koszty były zwracane zależnie od statusu materialnego uprawnionych a do tego prowadzi zwrot kosztów wg rozporządzenia, gdzie koszty te zależne są od pojemności silnika samochodu, a więc rodzaju pojazdu, który jest użytkowany.

Wykładnia językowa, która gdy jej rezultaty nie budzą wątpliwości ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi rodzajami i metodami wykładni, art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3a jednoznacznie wskazuje, że zwrot kosztów indywidualnego dowożenia dzieci do szkół stanowić ma ekwiwalent transportu i opieki zapewnianej bezpośrednio przez gminę.

We wspomnianych regulacjach wspomina się jedynie o zwrocie kosztów podróży ucznia i opiekuna do danej placówki oświatowej. Przez co należy rozumieć jednie podróż wspólną dziecka z opiekunem z domu do szkoły i ze szkoły do domu. Brak jest uzasadnienia prawnego na rozciąganie obowiązku gminy do refundacji także dalszych, nieprzewidzianych w ustawie wydatków w postaci samodzielnych podróży rodzica lub opiekuna między miejscem zamieszkania dziecka, a siedzibą danej instytucji oświatowej.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.