II SA/Gd 826/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 9 lipca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) - dalej określanej jako "ustawa - Prawo budowlane", Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Spółce Akcyjnej w G. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej o zróżnicowanej bryle – budynku wielorodzinnego z usługami w przyziemiu, z dwupoziomowym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym, siecią kanalizacji sanitarnej z przyłączami, siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową, agregatem prądotwórczym, przyłączem energetycznym, siecią telekomunikacyjną z przyłączem oraz dwoma zjazdami z drogi publicznej, a także dwiema ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, na terenie działek o numerach [...], [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...], przy ul. S. [...] w G.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że w dniu 2 maja 2013 r. wpłynął wniosek A S.A. w G. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku z dwupoziomowym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną oraz zjazdami z drogi publicznej. Inwestor do projektu załączył decyzję z dnia 3 czerwca 2011 r. orzekającą o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 27 maja 2013 r. (pismem) zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Żadnych uwag i wniosków nie wniesiono. W dniu 2 lipca 2013 r. - postanowieniem - zobowiązano inwestora do uzupełnienia projektu. Inwestor złożył poprawiony projekt w wyznaczonym terminie.

Organ stwierdził również, że przedłożony projekt spełnia wszystkie wymagane warunki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji z dnia 1 grudnia 2011 r. o warunkach zabudowy. Projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez uprawnionych projektantów i posiada wymagane przepisami prawa uzgodnienia, opinie i pozwolenia. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tych przyczyn - zgodnie z art. 35 ust. 4 ww. ustawy, organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji B Spółka jawna w G. wniosła o jej uchylenie. Odwołująca się zarzuciła, że w decyzji o warunkach zabudowy określono szerokość elewacji frontowej budynku na 54 metry. Zezwolono zatem na wybudowanie jednego budynku o szerokości frontu 54 metry. Przeróbki projektowe budynku doprowadziły do jego podziału na dwa niezależne obiekty, które i tak szerokością frontu przekraczają dane z warunków zabudowy o 8,29 m (łącznie mają bowiem szerokość 62,29 m). Ponadto podniosła, że umiejscowienie 10-kondygnacyjnego budynku wzdłuż południowej granicy należącej do niej działki, w odległości ok. 4 m od granicy, spowoduje ograniczony dostęp promieni słonecznych, co odbije się na możliwości wykorzystania jej nieruchomości. Budynek usytuowany na tej nieruchomości, znajdujący się od strony północno-wschodniej inwestycji, jest prawie w całości użytkowany i usytuowany jest w odległości 2,3 m od granicy z działką objętą inwestycją. Inwestor na granicy ww. działek zaprojektował ścianę przeciwpożarową – mur o wysokości 4,34 m, którego nie uwzględniono w analizie nasłonecznienia, mimo że ma on zostać wykonany w odległości 2,3 m od niskiego okna, znajdującego się w budynku odwołującej się Spółki.

Decyzją z dnia 11 września 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, w tym art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., w sposób uniemożliwiający zastosowanie art. 136 k.p.a. Prezydent Miasta w dniu 2 lipca 2013 r. wydał postanowienie zobowiązujące inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, które skierował tylko i wyłącznie do inwestora, naruszając art. 9 i art. 10 k.p.a. Ponadto - po uzupełnieniu materiału dowodowego przez inwestora, organ I instancji wydał decyzję, nie umożliwiając pozostałym stronom postępowania wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów w sprawie, czym ponownie naruszył art. 10 k.p.a. Dodatkowo, z naruszeniem art. 113 k.p.a., organ I instancji w postanowieniu z dnia 2 lipca 2013 r. wyznaczył inwestorowi termin do uzupełnienia projektu do dnia 1 lipca 2013 r. Z uwagi na oczywistą omyłką pisarską, należało - w trybie art. 113 k.p.a. ową omyłkę sprostować stosownym postanowieniem. W wydanym postanowieniu nowa data, po skreśleniu starej, została wpisana długopisem i parafowana przez pracownika sporządzającego projekt postanowienia. Zmiany w treści postanowienia nie dokonał zatem organ upoważniony do jego wydania.

Organ odwoławczy stwierdził również, że w jego ocenie decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Dla planowanej inwestycji została wydana przez Prezydenta Miasta decyzja z dnia 1 grudnia 2011 r., określająca warunki zabudowy dla działek o numerach: [...], [...], [...], objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Decyzja ta określa między innymi szerokość elewacji frontowej na 54 m, a także powierzchnię terenu posesji biologicznie czynną - minimum 25%.

Zdaniem Wojewody, podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący przekroczenia dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej określonej w decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadniony. Organ wyjaśnił, że projekt budowlany przewiduje budowę jednego budynku wielorodzinnego, składającego się z trzech segmentów (wydzielonych w przestrzeni kondygnacji naziemnych), o szerokościach elewacji: 38,65 m, 23,64 m i ponad 70 m, posadowionych na jednej kondygnacji podziemnej. W ocenie inwestora, dla jednego budynku zaprojektowane zostały dwie niezależne elewacje frontowe (38,65 m i 23,64 m), z których żadna nie przekracza 54 m. Inwestor – w ocenie Wojewody, nie wziął jednak pod uwagę trzeciego zaprojektowanego obiektu

- o szerokości elewacji ponad 70 m i bez podstawy prawnej uznał, że jeden budynek może posiadać dwie elewacje frontowe. Wojewoda podkreślił, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie dokonał oceny projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, w tym ustalonej tam szerokości elewacji frontowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcie "elewacji frontowej budynku" nie zostało zdefiniowane ani w ustawie, ani w jakimkolwiek rozporządzeniu, odwołując się zatem do zasad interpretacji językowej wskazał, że w znaczeniu powszechnym "elewacja" to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1978). Przez pojęcie elewacji rozumie się też zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku (Leksykon Nauk Technicznych, WNT, Warszawa 1984),

a w pojęciu geometrycznym jest to widok prostopadły budynku rzutowany na płaszczyznę pionową ustawioną przed obiektem. Wskazując na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1336/08, Wojewoda wyjaśnił, że szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

(Dz. U. nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie zwanego "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.", określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki. Wojewoda stwierdził, że elewację frontową dla planowanego budynku stanowi elewacja obiektu o szerokości powyżej 70 m, co znacznie przekracza dopuszczalną w decyzji o warunkach zabudowy wartość. Nawet gdyby przyjąć, że elewację frontową stanowią dwa obiekty położone bliżej drogi publicznej, to i tak - po ich zsumowaniu - szerokość ta nie odpowiadałaby stawianym wymaganiom.

Wojewoda stwierdził również, że sprawdzenia przez organ pierwszej instancji wymaga, czy zachowany został wymagany decyzją o warunkach zabudowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (25%). Na stronie 11. projektu zagospodarowania terenu (Tom I) dokonano bilansu terenu, w tym wyliczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskazana w pkt 9.1 powierzchnia terenu działki nr [...] nie bilansuje się. Zgodnie z projektem powierzchnia terenu utwardzonego (Ptu) wynosi 2.135,80 mkw., powierzchnia terenu zielonego (Pz) to 2.225,10 mkw., a powierzchnia zabudowana (Pz) 2.124,10 mkw. - co daje razem 6.485 mkw., gdzie według inwestora powierzchnia działki nr [...] (Pt) wynosi 6.587 mkw. (co potwierdza również informacja uproszczona z rejestru gruntów). Również sposób obliczenia powierzchni biologicznie czynnej, która powinna wynosić, według zapisu w decyzji o warunkach zabudowy, 25% powierzchni terenu, zdaniem Wojewody budzi wątpliwości. Decyzja o warunkach zabudowy została bowiem wydana, między innymi, dla nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], to jest dla działek będących w użytkowaniu wieczystym inwestora i objętych pozwoleniem na budowę. Zgodnie z projektem budowlanym zakres całej inwestycji obejmuje obydwie działki, zatem przy obliczaniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej należało wziąć także pod uwagę powierzchnię działki nr [...] (1.713 mkw.). Organ przytoczył definicję "terenu biologicznie czynnego" z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej w skrócie zwanego "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych". Następnie stwierdził, że w tabeli nr 4 na stronie 11. projektu inwestor przyjął dla ekokratki współczynnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 94%, niewyjaśniając jak ustalił taki właśnie wskaźnik. Ponadto z tabeli nr 4 wynika, że powierzchnia terenu utwardzonego wynosi 2.135,80 mkw., w tym znajduje się 297,20 mkw. powierzchni biologicznie czynnej. Uznając, że na powierzchni utwardzonej zapewnienie naturalnej wegetacji jest mało prawdopodobne, Wojewoda wskazał dodatkowo, że inwestor w tabeli nr 5 przyjął, że owe 297,20 mkw. jest powierzchnią w 100% biologicznie czynną, gdzie 54 mkw. z tej powierzchni stanowi powierzchnia na płycie garażu, a pozostałe 243,20 mkw. to ekokratka i nawierzchnia HanseGrand. Biorąc pod uwagę definicję wegetacji zawartą w słowniku języka polskiego (jest to proces rozwoju rośliny w warunkach naturalnych, przez co należy rozumieć naturalne oświetlenie, nawodnienie i glebę, jako zasadnicze czynniki konieczne do funkcjonowania organicznego rośliny) Wojewoda ocenił, że trudno uznać za glebę nawierzchnię HanseGrand, która jest czystym materiałem budowlanym z surowców takich jak: łupki wysokogórskie, żwir i kamień naturalny.

Zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienia wymaga także kwestia powierzchni zabudowy. W bilansie terenu przyjmuje się, że jest to 2.124,10 mkw., a w tomie 2. projektu (str. 32), wskazano powierzchnię zabudowy całego kompleksu na 2.398 mkw. Jeżeli faktycznie powierzchnia zabudowy wynosi 2.398 mkw. - to oznacza, że pozostałe wielkości dotyczące powierzchni terenu zielonego i utwardzonego są nieprawidłowe. Należałoby również, w ocenie organu odwoławczego, wyjaśnić dlaczego na stronie 5. tomu 1. projektu przyjęto, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 29 %, natomiast na stronie 12. tego samego tomu przyjęto wartość 27.67 %.

Ponadto organ odwoławczy wskazał na treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) i uznał, że w rozpatrywanej sprawie projekt budowlany narusza ten przepis prawa. W projekcie budowlanym znajdującym się aktach przedmiotowej sprawy dokonane zostały bowiem liczne zmiany poprzez wycinanie i doklejanie nowych stron oraz dokonano skreśleń i poprawek bez stosownych parafek autora, co stanowi o naruszeniu § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, w szczególności części dotyczącej możliwości dekompletacji projektu.

Organ odwoławczy uznał nadto, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia informacje inwestora dotyczące budynku usytuowanego na sąsiadującej działce nr [...]. O tym czy budynek ten jest użytkowany, czy też nie, nie mogą bowiem przesądzać spostrzeżenia, obserwacje i domniemania inwestora, czy też zły stan techniczny budynku. Jak wynika z treści odwołania, przedmiotowy budynek jest wykorzystywany jako budynek magazynowo - biurowo - warsztatowy i jest tam prowadzona działalność gospodarcza. Nie można – zdaniem organu - przyjąć wyjaśnień inwestora (pismo z dnia 27 sierpnia 2013 roku), w których stwierdzono, że na działce nr [...] istnieje możliwość zabudowy obiektem o analogicznych parametrach jak nowoprojektowana zabudowa. Na dowód dołączając analizę w jaki sposób sąsiednią działkę można zagospodarować. Wojewoda podkreślił, że to właściciel nieruchomości decyduje w jaki sposób zagospodaruje swoją działkę pod warunkiem, że nastąpi to w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego usytuowania muru przeciwpożarowego na granicy działki nr [...], Wojewoda stwierdził, że z projektu budowlanego (t. 2, str. 32), wynika, że od strony północno-wschodniej do części B projektowanego budynku zbliżony jest na odległość 8 m budynek hali przemysłowej, w związku z czym w granicy działki projektuje się ścianę oddzielenia pożarowego o klasie REI 120 szerszą o minimum 0,3 m niż rzut hali na tę ścianę. Analizując § 271 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pod kątem rozpatrywanego przypadku, Wojewoda zauważył, że przepis ten jednoznacznie określa, w celu zachowania ochrony ppoż., obowiązujące odległości między ścianami zewnętrznymi budynków, a nie stawianie murów oddzielenia pożarowego. Wobec tego, w opinii Wojewody, posadowienie przedmiotowego muru wymaga uzyskania odstępstwa na takie rozwiązanie. Ponadto w przypadku gdy jedna ze ścian zewnętrznych lub przekrycie dachu jest rozprzestrzeniające ogień, odległość nowoprojektowanej zabudowy powinna zostać zwiększona o 50 % niż wartości podane w tabeli. Wojewoda Pomorski stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest w stanie ustalić, czy rozwiązanie z posadowieniem ściany pożarowej w granicy działki zostało uzgodnione pod względem ppoż., bowiem projekt zagospodarowania terenu, na którym uwidoczniono ową ścianę, nie zawiera uzgodnienia ppoż. Pozostałe zaś, fragmentaryczne uzgodnienia, między innymi ppoż., stanowiące załączniki nr 36, 37 i 38 do projektu budowlanego, nie pozwalają na stwierdzenie, że przyjęte rozwiązanie zostało uzgodnione. Wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać legalność usytuowania ściany oddzielenia pożarowego na granicy działki [...]. Stwierdził także, iż do projektu budowlanego powinny być dołączone arkusze z uzgodnieniami w całości, a nie jedynie ich fragmenty, na których znajduje się stosowne uzgodnienie.

Wojewoda nie zgodził się z opinią inwestora, że usytuowanie 10-piętrowego budynku w odległości około 4 m od granicy z działką sąsiednią nie spowoduje ograniczeń w ewentualnym przyszłym zagospodarowaniu działki zabudową mieszkaniową. Wskazał na analizę nasłonecznienia, z której wynika, że na obszarze działki nr [...] znajdują się obszary, gdzie czas nasłonecznienia nie przekracza 1 godziny. Zaznaczył przy tym (mając na uwadze treść § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), że wprawdzie w chwili obecnej problem nasłonecznienia nie występuje, gdyż budynek znajdujący się na działce nr [...] nie jest budynkiem mieszkalnym, jednak trzeba mieć na uwadze, iż właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie chronionym interesem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Gd 104/12), o czym stanowi art. 5 ustawy - Prawo budowlane. Prezydent Miasta w uzasadnieniu swojej decyzji takich ustaleń nie poczynił, opierając się całkowicie na materiałach dostarczonych przez inwestora, bez dokonania ich analizy pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami.

Wojewoda wskazał nadto na treść § 57 ust. 1 w związku z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem Wojewody, w tej materii Prezydent Miasta nie poczynił żadnych ustaleń, a przede wszystkim nie ustalił czy pomieszczenie znajdujące się w budynku na działce sąsiedniej, jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi. Dopiero bowiem po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości, jakiego rodzaju pomieszczenia znajdują się w sąsiadującym z nowoprojektowaną zabudową budynku, można będzie odnieść się do zarzutu odwołującej się Spółki dotyczącego przesłaniania. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji powinien był, w kontekście § 13 ww. rozporządzenia, dokonać stosownej analizy projektu dotyczącej przesłaniania.

W skardze na powyższą decyzję A Spółka Akcyjna w G. wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że projekt budowlany - w zakresie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej, sprzeczny jest z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku nie jest większa niż dopuszcza to treść decyzji o warunkach zabudowy,

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 2 pkt 5 i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez uznanie, że do szerokości elewacji frontowej można zaliczyć wszystkie długości elewacji widoczne od strony wjazdu na teren działki z drogi publicznej, nawet gdy są to części elewacji obiektów położonych z znacznym oddaleniu od siebie, lub nawet elewacje dwóch różnych budynków, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że przy ocenie spełnienia wymogów w zakresie parametrów szerokości elewacji frontowej należy brać pod uwagę szerokości elewacji wszystkich budynków położonych na terenie nieruchomości objętej inwestycją, a widocznych od strony wjazdu na teren działki, oraz uznanie, że do szerokości elewacji frontowej należy zaliczyć nawet te części ścian zewnętrznych budynku, które są fragmentami wyższych, znacznie cofniętych części budynku, niestanowiącymi fragmentów elewacji frontowej w prawidłowym rozumieniu tego pojęcia,

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez nieprawidłowe uznanie, że projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zachowania powierzchni biologicznie czynnej albowiem w projekcie zaliczono do tych powierzchni obszary pokryte w ocenie organu materiałami, które w świetle zapisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mogą być uznane za powierzchnię biologicznie czynną, podczas gdy zastosowane w projekcie materiały - służące pokryciu powierzchni - są materiałami mającymi właściwości biologicznie czynne, oraz nieuzasadnione wskazanie konieczności zaliczenia do obszaru inwestycji w zakresie bilansu powierzchni biologicznie czynnych powierzchni działki drogowej, wykorzystywanej w inwestycji jedynie w małym zakresie, służącym w istocie zapewnieniu wykonania przyłączy do planowanej inwestycji,

4. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 271 ust. 2

i § 271 ust. 12 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez nieprawidłowe uznanie, że zaprojektowana przez skarżącą ściana oddzielenia pożarowego nie może stanowić uzasadnienia ewentualnego braku spełnienia norm przewidzianych w § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia przy jednoczesnym pominięciu zapisów § 271 ust. 12 pkt 1 tego rozporządzenia, które wskazuje na możliwości odmiennego określa wymagań w zakresie odległości budynków, jeżeli są one rozdzielone ścianą oddzielenia przeciwpożarowego,

5. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że projektowana inwestycja nie zapewni poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (właściciela nieruchomości sąsiedniej – działki nr [...]) polegającym na braku zapewnienia prawidłowego nasłonecznienia sąsiadującego terenu i tym samym ograniczeniu możliwości zagospodarowania tej nieruchomości w sposób odpowiadający jego właścicielowi, podczas gdy skarżąca wykazała, że projektowana zabudowa nie powoduje ograniczeń w zakresie zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, na jej terenie może powstać zabudowa mieszkaniowa o parametrach zbliżonych do parametrów planowej przez skarżącą inwestycji, a sam projektowany budynek nie powoduje ponadnormatywnego zacieniania sąsiedniej nieruchomości, a także wykazała, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z warunkami określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych,

6. art. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w zakresie planowanej inwestycji nadrzędny jest interes właściciela nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]) w zakresie zapewnienia mu prawa do bliżej nieokreślonego sposobu zagospodarowania jego nieruchomości w sytuacji, gdy inwestycja skarżącej nie narusza warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych i w żaden sposób nie ogranicza praw właściciela nieruchomości sąsiedniej, w szczególności w zakresie jego prawa do zagospodarowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości,

7. § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez nieprawidłowe uznanie, że wprowadzone do treści projektu zmian, polegających na doklejeniu fragmentów dokumentacji i opisaniu tego w części tekstowej projektu, bez rozszywania i ponownego zszywania dokumentu liczącego około 400 stron, było działaniem nieprawidłowym, podczas gdy - mając na uwadze objętość projektu - takie działania są powszechnie stosowane i dozwolone,

8. § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, że planowana zabudowa naruszy uzasadnione prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej w zakresie nasłonecznienia ewentualnych pomieszczeń mieszkalnych jakie mogą powstać na jego nieruchomości, w sytuacji gdy przedmiotowe parametry nawet w wypadku wykonania na działce nr [...] zabudowy mieszkaniowej zostaną zachowane;

9. art. 136 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w toku postępowania odwoławczego, podczas gdy - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – organ odwoławczy przy rozpoznawaniu odwołania nie posiadał niezbędnych informacji w zakresie określenia istotnych dla sprawy okoliczności w postaci stwierdzenia właściwości ekokratek i nawierzchni HanseGrand (w zakresie ich zastosowania jako powierzchni biologicznie czynnych) oraz w odniesieniu do wykazanego w treści decyzji braku możliwości stwierdzenia prawidłowości zliczenia powierzchni biologicznie czynnej, a wyjaśnienie tych wątpliwości mogło nastąpić już na etapie postępowania odwoławczego, albowiem w przedmiotowych wypadkach była możliwość dowodowego wykazania właściwości zastosowanych materiałów, jak i wyjaśnienia oczywistej omyłki rachunkowej zaistniałej w treści dokumentacji,

10. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i fragmentarycznej wykładni pojęcia "szerokość elewacji frontowej" jedynie w odniesieniu do zdefiniowania pojęcia "elewacja" z pominięciem ustalenia literalnego znaczenia pojęcia "frontowa" - co doprowadziło organ II instancji do nieprawidłowych wniosków opisanych powyżej;

11. art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak powiadomienia stron postępowania o zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia braków wniosku w sposób realny i znaczący wpłynął na prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz, że brak skorygowania treści postanowienia z dnia 2 lipca 2013 r. - w zakresie oznaczenia terminu wykonania nałożonego na inwestora obowiązku - w postaci wydania odrębnego postanowienia w tym przedmiocie, mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowego postępowania, podczas gdy przedmiotowe działania w żaden sposób nie wpłynęły na treść wydanego rozstrzygnięcia, ani nie ograniczyły praw stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że strony mogły brać czynny udział w postępowaniu, a złożenie przez B Spółkę jawną w G. odwołania od treści decyzji wskazuje, że przedmiotowym działaniem nie naruszono prawa strony do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Analogicznie wskazany przez organ odwoławczy brak sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w treści postanowienia z dnia 2 lipca 2013 r. poprzez wydanie postanowienia w tym przedmiocie nie spowodowało jakichkolwiek ujemnych skutków dla stron postępowania.

Stwierdzono również, że organ odwoławczy dokonał dowolnej i nieprawidłowej wykładni pojęcia "szerokość elewacji frontowej". Doprowadziło to do znacznego rozszerzenia jego znaczenia i uznania, że do szerokości elewacji frontowej zaliczane winny być nie tylko wszystkie szerokości elewacji budynku, bez względu na to czy są one widoczne, ale również suma szerokości elewacji frontowych kilku budynków widzianych od strony drogi publicznej, od której odbywa się wjazd na teren posesji, co jest stanowiskiem całkowicie nieprawidłowym i nieznajdującym uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym i faktycznym, a także stanowiskiem sprzecznym z zasadami logiki. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy - dokonując wykładni językowej tego pojęcia ograniczył się do wykładni samego pojęcia "elewacja", pomijając całkowicie znacznie szerszą tematykę badanego terminu "elewacja frontowa". Pojęcie "front", "frontowy" oznacza w potocznym znaczeniu "Przednią stronę, przód, czoło czegoś; przednia, główna ściana budynku zwykle od strony ulicy" (tak Mały Słownik Języka Polskiego Warszawa 1969); "przednia strona, przód, czoło czegoś, zwłaszcza przód budowli" (tak Słownik Wyrazów Obcych PWN Warszawa 1971). W przedmiotowym wypadku jedynie prawidłowe określenie znaczenia pojęcia "elewacja frontowa" jako odnosząca się jedynie do przedniej, czołowej części budynku, pozwala w sposób prawidłowy rozpoznać zgodność projektu z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Ograniczenie przez organ znaczenia tego pojęcia tylko do sformułowania stanowiska w zakresie "elewacji" jest nieuprawnione i prowadzi do przyjęcia błędnych wniosków. Podobnie powołanie się na określenie tego pojęcia w znaczeniu geometrycznym - jako widoku prostopadłego budynku rzutowanego na płaszczyznę pionową ustawioną przed obiektem - nie ma żadnego uzasadnienia, gdyż takie stanowisko może prowadzić do interpretacji sprzecznych z istotą pojęcia "elewacja frontowa", błędnie przyjmując, iż szerokość elewacji frontowej jest tożsama z pojęciem "szerokość budynku".

Skarżąca wyjaśniła, że zaprojektowana kamienica składała się z części frontowej - reprezentacyjnej, oficyn bocznych i oficyny tylnej, położonej w znacznym oddaleniu od frontu działki. W ocenie skarżącej zarówno na gruncie wykładni literalnej, jak i w wyniku próby określenia znaczenia pojęcia "elewacja frontowa" na podstawie zapisów § 2 pkt 5 w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie występuje żadna racjonalna i logiczna przesłanka, aby elewację "trzeciego zaprojektowanego obiektu" jak to określono w uzasadnieniu decyzji Wojewody Pomorskiego, a położonego w istocie nie od frontu działki ale w jej głębi - przy granicy z sąsiednią nieruchomością, nazywać elewacją frontową, niezależnie od tego, czy jej fragment jest widoczny w bramie lub prześwicie elewacji frontowej, czy nie.

Skarżąca podkreśliła, że wszystkie zaprojektowane bryły budynku - dwie znajdujące się od frontu działki (określonej w decyzji o warunkach zabudowy jako główny wjazd na teren działki od strony ul. S.), jaki i trzecia bryła - położona w tylnej części działki, nie są połączone żadną nadziemną kondygnacją. Pomiędzy bryłami (położonymi od frontu działki przy ul. S.) a trzecią bryłą budynku (położoną w głębi terenu) znajduje się wolna przestrzeń (dziedziniec) zagospodarowany pod tereny zielone, ciągi komunikacyjne oraz plac zabaw. Tym samym dla każdego obserwatora na nieruchomości są posadowione trzy obiekty, które w widoczny dla otoczenia sposób nie są ze sobą powiązane. Sam fakt posadowienia wszystkich trzech brył budynku na jednej kondygnacji podziemnej (niewidocznej z zewnątrz) nie powinien mieć znaczenia dla oceny "wizualnego" odbioru sposobu zagospodarowania działki, co stanowi istotę wyznaczania parametrów zabudowy w danym terenie.

Nie można więc, w ocenie skarżącej, w jakikolwiek racjonalny i logiczny sposób przyjmować, tak jak to uczynił organ II instancji, że oznaczona w decyzji o warunkach zabudowy wartość maksymalna szerokość elewacji frontowej ma zastosowanie nie tylko do szerokości elewacji frontowej jednego budynku, ale również do sumy szerokości elewacji frontowych dwóch lub większej ilości budynków zlokalizowanych na nieruchomości objętej treścią decyzji. Nie można bowiem sumować szerokości elewacji wszystkich budynków występujących na danym terenie tylko z tego powodu, że są one widoczne od strony drogi, od której odbywa się główny wjazd na teren nieruchomości. Taka interpretacja prowadzi do niemożliwych do przyjęcia wniosków, zgodnie z którymi wszystkie obiekty (budynki) widoczne od strony drogi i to niezależnie od tego czy stanowią one osobne obiekty budowane, czy są położone w różnym oddaleniu od granicy działki przyległej do drogi (niejako położone są na dalszym planie) winny być brane pod uwagę przy ustalaniu zgodności tej zabudowy z wyznaczonym parametrem szerokości frontowej elewacji poprzez zsumowanie wartości szerokości elewacji frontowych wszystkich tych budynków. W istocie takie założenie całkowicie wyklucza racjonalne wykorzystanie działki budowlanej, albowiem inwestor w każdym wypadku musiałby badać, czy szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków posadowionych na jednej nieruchomości widzianych ze strony drogi, przez którą odbywa się główny wjazd na teren nieruchomości, nie będą po ich zsumowaniu przekraczać dopuszczalnych parametrów. Takie założenie jest nieracjonalne i w istocie sprzeczne z celami wyznaczania tych parametrów.

Skarżąca podkreśliła, że nie ma żadnych podstaw do uznania fragmentu elewacji oficyny tylnej, czy też wystających ponad frontową część budynku wyższych elementów części głęboko cofniętej, a także fragmentów dziedzińca wewnętrznego - widocznych w świetle bramy wjazdowej lub w innym prześwicie części frontowej, za część elewacji frontowej, choćby była przedstawiona na rysunku stanowiącym część projektu budowlanego, a zatytułowanym "elewacja frontowa". Przedstawienie takie wynika bowiem tylko z konwencji graficznej. Elewacja frontowa – zdaniem skarżącej, to zatem jedynie elewacja głównej, przedniej części budynku, w omawianym przypadku składająca się z dwóch części - segmentów nadziemnych, których żaden nie jest szerszy od wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca zarzuciła nadto, że twierdzenia organu odwoławczego, w których upatruje ograniczenia praw właściciela nieruchomości sąsiedniej w odniesieniu do nasłonecznienia tej nieruchomości, są nieuzasadnione. Usytuowanie budynku na działce inwestora jest zgodnie z zapisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa konieczność zapewnienia nasłonecznienia na obszarze działki, ponieważ zgodnie z treścią

§ 60 ust. 1 ww. rozporządzenia nasłonecznienie dotyczy jedynie pokoi mieszkalnych. Ponadto, czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych na działce sąsiedniej może być ograniczony do 1,5 godziny zgodnie z zapisem § 60 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z zapisem zawartym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta G., przedmiotowy teren położony jest w granicach Centralnego Pasma Usługowego. Ten sam zapis Studium pozwala na zmniejszenie o połowę odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów ze względu na naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, zgodnie z zapisem § 13 ust. 4 rozporządzenia. Dodatkowo - nawet gdyby założyć, że budynek na sąsiedniej nieruchomości jest użytkowany i przeznaczony na pobyt ludzi, czemu jednak przeczy stan techniczny tego obiektu potwierdzony dokumentacją zdjęciową znajdującą się w aktach sprawy, to w przedmiotowym wypadku projektowy obiekt nie przesłania ponadnormatywnie obiektu położonego na sąsiedniej nieruchomości w zakresie jego zacieniania, spełnia wymogi określone w § 57 w zw. z § 13 ww. rozporządzenia i tym samym fakt użytkowania tego budynku i to w zakresie faktycznego przebywania w nim ludzi jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niezależnie od powyższego inwestor w toku postępowania administracyjnego wykazał, że na sąsiedniej działce nr [...], nawet po wykonaniu przez skarżącą inwestycji, nadal będzie istniała możliwość zabudowy mieszkalnej. Tym samym zarzut braku przeprowadzenia w tym kierunku oceny wniosku inwestora przez organ I instancji jest całkowicie niezasadny. Ponadto, jeżeli na sąsiedniej działce nr [...] możliwe jest wykonanie zabudowy z uwagi na fakt, że projekt skarżącej nie narusza norm techniczno-budowlanych, to w przedmiotowej sprawie przy wydawaniu decyzji zezwalającej na wykonanie inwestycji nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzucanego przez Wojewodę braku bilansowania się powierzchni terenu działki nr [...] wskazanej pkt 9.1. projektu skarżąca wyjaśniła, że wartość powierzchni zabudowanej w tomie 1. została określona pomyłkowo jako 2.124,10 mkw. - powinno być (jak w tomie 2.) 2.398,00 mkw. - co stanowiło oczywistą omyłkę rachunkową. Powyższa pomyłka mogła być wyjaśniona w toku postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a.

Niezrozumiały jest, zdaniem skarżącej, postawiony zarzut organu odwoławczego w zakresie braku zgodności projektu z wydanymi warunkami zabudowy w odniesieniu do ustalenia parametrów powierzchni biologicznie czynnej. Działka nr [...] jest działką drogową, która obsługuje położone wzdłuż niej działki budowlane. Projekt przedmiotowej inwestycji obejmuje fragment działki drogowej nr [...] bezpośrednio przylegający do działki zasadniczej nr [...], w zakresie niezbędnym dla projektowanych przyłączeń do budynku (kanalizacja sanitarna, ciepłociąg, kanalizacja teletechniczna), oraz projektu usunięcia kolizji - przełożenia fragmentu sieci teletechnicznej, która zasila obiekt innego podmiotu, a także projektu przebudowy zjazdu z drogi publicznej, jaką jest ulica S., celem doprowadzenia geometrii zjazdu do wartości normatywnych i projektowanym przełożeniem odcinka wodociągu zasilającego budynek firmy C będący w kolizji z geometrią zjazdu po korekcie. Dlatego sugestia stosowania jednego z kilku parametrów zagospodarowania terenu zawartych w decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do działki drogowej jest całkowicie bezzasadna. Stanowisko Wojewody w tym zakresie jest także niezrozumiałe i z tego powodu, że w decyzji o warunkach zabudowy oraz we wniosku o pozwolenie na budowę ujęto również działkę drogową ulicy S., w stosunku do której podobnej sugestii Wojewoda nie sformułował, choć - gdyby założyć konsekwencję tego organu w przedstawionym zakresie - również i ta okoliczność winna być oceniona jako błąd projektu i jego niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy. W dokumentacji nie uwzględniono powierzchni działki drogowej drogi wewnętrznej i działki drogowej ulicy S. do obliczeń terenu biologicznie czynnego. Gdyby jednak przyjąć, że parametr dotyczący zdolności retencjonowania wody na działce drogowej jest istotny, to należałoby w obliczeniach uwzględnić tylko tę część działki drogowej nr [...], która bezpośrednio przylega do działki zasadniczej nr [...]. Przy tak przyjętym założeniu wyliczenie przedstawia się następująco - powierzchnia części przyległej działki nr [...] wynosi 749,50 mkw., powierzchnia utwardzona tej części wynosi 441,50 mkw., a więc powierzchnia terenu czynnego biologicznie wynosi 308 mkw., co stanowi 42% tej części działki nr [...]. Jest więc większa niż wymagane decyzją o warunkach zabudowy minimum równe 25%.

Zdaniem skarżącej, ewentualne wątpliwości, co do przyjętego przez inwestora współczynnika procentowego powierzchni biologicznie czynnej dla zastosowanej w projekcie ekokratki w wysokości 94%, o ile zostałyby one zasygnalizowane, mogły być rozstrzygnięte już w toku postępowania odwoławczego, albowiem przyjęte paramenty są realne i zgodne z właściwościami technicznymi zastosowanej ekokratki. Analogiczne uwagi skarżąca przedstawiła w odniesieniu do powziętych przez organ II instancji wątpliwości co do zasadności uznania przez inwestora za glebę nawierzchni HanseGrant.

Skarżąca nie zgodziła się także z przedstawionym przez Wojewodę zarzutem jakoby projekt budowlany nie odpowiadał warunkom określonym w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 "Oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu", projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na aktualnej mapie zasadniczej przyjętej do zasobów Ośrodka, rysunki sporządzone zostały czytelnie i trwale, a nieliczne, niewielkie poprawki naniesiono we wszystkich egzemplarzach. Wymóg prawny nakładający na projektanta obowiązek przedłożenia dokumentacji w jednej oprawie, gdy zawiera ona 369 stron, wymaga stosowania trzech do czterech zszytych grzbietów. Każda korekta wprowadzona po oprawieniu dokumentacji powoduje jej trwałe uszkodzenie. Dlatego też zasadą jest, że niewielkie uzupełnienia dokonuje się poprzez wklejenie fragmentów dokumentacji i odnotowanie tego w części tekstowej dokumentacji. Powyższe zmiany są zawsze autoryzowane przez projektanta stosownymi wpisami w treści projektu i nie powoduje to, jak to ocenił organ odwoławczy, dowolnej modyfikacji treści projektu.

Zdaniem skarżącej, Wojewoda pominął zapis § 271 ust. 12 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który jednoznacznie określa wymagania odległościowe dla budynków, które oddzielone są od siebie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Tym samym zaprojektowanie ściany oddzielenia pożarowego jako czynnik mający wpływ na odległość usytuowania ścian budynków pod względem zabezpieczenia ppoż. jest dopuszczalne i ma znaczenie dla oceny spełnienia technicznych wymogów lokalizacji budynku. Organ odwoławczy zaniechał zbadania sprawy pod tym względem i tym samym bezzasadnie przyjął, że wykonanie przez inwestora ściany zabezpieczenia pożarowego jest działaniem nieprawidłowym, a samo usytuowanie ścian budynków w zakładanej w projekcie odległości wymaga uzyskania zgodny na odstępstwo od normy, co w świetle wskazanego argumentu nie jest zasadne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 roku, nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 roku (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m. in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno

art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji.

Podkreślić należy, że ww. przepisy obowiązują również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, w postępowaniu tym nie jest zatem wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, czy uzyskania dodatkowych wyjaśnień od inwestora lub autora projektu budowlanego celem ustalenia np. faktycznych braków projektu, koniecznego zakresu jego ewentualnego uzupełnienia, wyjaśnienia pewnych nieścisłości, bądź niedokładności w projekcie, a nawet częściowego jego uzupełnienia przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 k.p.a. Ponadto fakt, że główną podstawę wydania decyzji w tego typu sprawie stanowi projekt budowany nie oznacza, że każda konieczność jego uzupełnienia (czy też poprawienia) skutkuje obowiązkiem organu odwoławczego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jeżeli przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany - zdaniem organu odwoławczego - zawiera błędy, czy też nieścisłości wymagające wyjaśnienia, to organ w pierwszej kolejności winien sam podjąć czynności zmierzające do jego uzupełnienia, lub wyjaśnienia stwierdzonych nieprawidłowości, czy też nieścisłości.

Trzeba przy tym także zaznaczyć, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W zasadzie jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia była zgodność przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego z uzyskaną dla tej inwestycji decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem

z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Jest to zatem pierwszy warunek jaki musi spełnić przedstawiony przez inwestora projekt budowlany, aby - zgodnie z art. 35 ust. 4 ww. ustawy, organ mógł wydać decyzję o pozwoleniu na budowę objętej nim inwestycji.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje. Organy obu instancji były zatem zobowiązane do ustalenia, czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami wydanej przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 1 grudnia 2011 r., określającej warunki zabudowy dla działek o numerach: [...], [...], [...], objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę. W decyzji tej Prezydent Miasta ustalił dla A S.A. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla następującej inwestycji: "Zespół zabudowy mieszkaniowo-usługowej (o zróżnicowanej bryle od V do X kondygnacji) - budynek wielorodzinny z usługami w przyziemiu, miejscami postojowymi w kondygnacji podziemnej i przyziemiu wraz z włączeniem do miejskiej sieci uzbrojenia terenu i dróg, działki nr [...], [...] obr. [...], nr [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] - przy ul. S. [...] w G.". Organ ustalił następujące warunki i wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego:

- procent pokrycia zabudową wnioskowanego terenu - intensywność wykorzystania terenu - 40%;

- wysokość zabudowy mierzona od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do najwyższego punktu na pokryciu kubatury (bez masztów odgromnikowych, anten, kominów):

- do 10m - dla części budynku usytuowanej w odległości do 15m od linii zabudowy ul. S. (wg zał. graficznego),

- do 20m - dla części budynku usytuowanej w głębi działki w odległości od 15m od ww. linii zabudowy, w pasie o szerokości 40m

(wg zał. graficznego),

- do 40m - dla części budynku usytuowanej w pozostałym pasie w głębi działki (wg zał. graficznego);

- szerokość elewacji frontowej- max 54m;

- geometria dachu - dach płaski;

- nieprzekraczalna linia zabudowy – 6 m od granicy z ul. S., zgodnie z linią budynków sąsiednich - wg załącznika graficznego.

Organ zawarł również w ww. decyzji ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W szczególności ustalił powierzchnię terenu posesji biologicznie czynną na minimum 25%.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda zajął jednoznaczne stanowisko, zgodnie z którym podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący przekroczenia dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej określonej w ww. decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadniony. Tym samym organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja nie jest zgodna z wydaną dla niej decyzją o warunkach zabudowy. Po dokonaniu takich ustaleń organ odwoławczy obowiązany był wydać w niniejszej sprawie decyzję merytoryczną, ponieważ to stwierdzenie było wystarczające dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Wydając w tym stanie rzeczy decyzję kasacyjną organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem gdy organ ustalił niezbędny dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia stan sprawy, brak było podstaw do przekazywania jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Dokonując takiej oceny zaskarżonej decyzji Sąd miał również na uwadze, że ustalenie organu odwoławczego, zgodnie z którym planowana inwestycja jest niezgodna z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 grudnia 2011 roku, ponieważ zaprojektowana szerokość elewacji frontowej budynku przekracza wartość tego parametru ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy na maksymalnie 54 m, jest prawidłowe.

Dokonując takiej oceny Sąd podzielił stanowisko dotyczące interpretacji pojęcia "szerokość elewacji frontowej" przedstawione w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 roku (sygn. akt II OSK 1336/08, orzeczenie dostępne w Internecie - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (...), określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że "front działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (...) ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę".

Zdaniem Sądu, powyższa wykładnia pojęcia "szerokość frontu działki" zgodna jest z ratio legis przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które mają na celu takie ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aby zapewniona została kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Przy wykładni przepisów ww. rozporządzenia uwzględnić zatem należy, że nowa zabudowa musi dostosować się do standardów wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, w tym do wyznaczonych przez ten zastany stan cech i parametrów o charakterze architektonicznym, a więc związanych z ukształtowaniem wzniesionych obiektów. Z tych też przyczyn przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zawierają regulacje pozwalające ustalić wygląd przyszłej zabudowy – szczególnie od frontu działki, w tym szerokość elewacji frontowej budynku, jako istotny parametr wpływający na wygląd budynku.

Należy również podkreślić, że przedstawiony w niniejszej sprawie do zatwierdzenia projekt budowlany (podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy) przewiduje budowę jednego budynku wielorodzinnego z usługami w przyziemiu, składającego się z trzech części o zróżnicowanej wysokości, które zostały w projekcie budowlanym wydzielone w przestrzeni kondygnacji naziemnych i posadowione na jednej kondygnacji podziemnej.

Jest przy tym bezsporne, że szerokości elewacji zaprojektowanych segmentów budynku wynoszą odpowiednio: 38,65 m, 23,64 m (dwa segmenty usytuowane bliżej ul. S.) i ok. 70 m (segment usytuowany w głębi działki). Dwa segmenty usytuowane bliżej ul. S. zostały zaprojektowane w ten sposób, że w części nadziemnej są oddzielone od siebie o 6,10 m (vide projekt zagospodarowania terenu

– plansza podstawowa t. 1 projektu budowlanego). Natomiast trzeci segment został usytuowany w głębi działki, równolegle do ul. S.

Zdaniem inwestora, warunki zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej zostały spełnione, ponieważ dla jednego budynku zaprojektowane zostały dwie niezależne elewacje frontowe – o szerokościach odpowiednio 38,65 m i 23,64 m, z których żadna nie przekracza 54 m, czyli wartości określonej w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu takie stanowisko inwestora jest błędne, ponieważ z treści decyzji o warunkach zabudowy jasno wynika, że przedmiotowy budynek może mieć tylko jedną elewację frontową, której szerokość nie może przekraczać 54 m. Zaprojektowany został również tylko jeden budynek, skutkiem czego brak jest podstaw do wyodrębniania szerokości elewacji każdej z jego części. Aby ustalić szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku należało zatem poprowadzić linię prostą łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki tj. od strony ul. S. Przy takim określeniu tego parametru, zgodnie z ustaleniem organu odwoławczego, szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku to zdecydowanie ponad 54 m. Należy bowiem uwzględnić, tak jak zrobił to organ odwoławczy, że widok budynku od strony frontu działki tj. od strony ul. S. tworzą wszystkie trzy segmentu budynku, także segment znajdujący się w głębi działki. Przy czym już zsumowanie szerokości dwóch elewacji segmentów usytuowanych bliżej ul. S. tj. 38,65 m plus 23,64 m, daje wartość przekraczającą maksymalną szerokość elewacji frontowej ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy, tj. 62,29 m, do której trzeba jeszcze doliczyć 6,10 m (odległość między ww. segmentami i widoczny w tej przerwie segment budynku zlokalizowany w głębi działki) oraz ok. 4 m (tyle segmentu znajdującego się w głębi działki wystaje spoza segmentów usytuowanych bliżej ul. S. i jest widoczne od strony tej ulicy).

Zasadnie zatem Wojewoda stwierdził, że elewacja frontowa planowanego budynku ma szerokość ponad 70 m, co znacznie przekracza dopuszczalną w decyzji o warunkach zabudowy wartość. Słusznie organ odwoławczy podkreślił również, że nawet gdyby przyjąć, że elewację frontową omawianego budynku stanowią jedynie dwa jego segmenty położone bliżej drogi publicznej - o szerokościach odpowiednio 38,65 m i 23,64 m, to i tak - po zsumowaniu ich szerokości – tak ustalona szerokość elewacji budynku nie odpowiadałaby stawianym w decyzji o warunkach zabudowy wymaganiom.

Prawidłowo przy tym wywodzi skarżąca, że oznaczona w decyzji o warunkach zabudowy wartość maksymalna szerokość elewacji frontowej ma zastosowanie do szerokości elewacji frontowej jednego budynku, dla którego wydawane są warunki zabudowy. Nie ma natomiast zastosowania do sumy szerokości elewacji frontowych dwóch lub większej ilości budynków zlokalizowanych na nieruchomości objętej treścią decyzji. Nie można bowiem sumować szerokości elewacji wszystkich budynków występujących na danym terenie tylko z tego powodu, że są one widoczne od strony drogi, od której odbywa się główny wjazd na teren nieruchomości. Taka interpretacja rzeczywiście prowadziłaby do niemożliwych do przyjęcia wniosków, zgodnie z którymi wszystkie budynki widoczne od strony drogi winny być brane pod uwagę przy ustalaniu zgodności tej zabudowy z wyznaczonym parametrem szerokości frontowej elewacji poprzez zsumowanie wartości szerokości elewacji frontowych wszystkich tych budynków. Skarżąca – prezentując to rozumowanie – zapomina jednak, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z kilkoma budynkami, lecz – jak wynika z przedłożonego przez nią projektu budowlanego i analizowanej decyzji o warunkach zabudowy, z jednym budynkiem.

Ponadto zauważyć należy, za Wojewodą, że nawet przyjmując koncepcję skarżącej, zgodnie z którą – jak to wskazuje się w skardze: "Elewacja frontowa to zatem jedynie elewacja głównej, przedniej części budynku, w omawianym przypadku składająca się z dwóch części - segmentów nadziemnych", to uznając, że brak jest podstaw do potraktowania tych segmentów jako oddzielne budynki, również w tym przypadku suma szerokości obu części tej elewacji daje wartość przekraczającą znacznie parametr z decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma przy tym żadnych podstaw aby wartości tych nie sumować, skoro w decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie mowa jest o jednej elewacji budynku. W decyzji tej nie dopuszczono zatem, tak jak w przypadku zapisów dotyczących wysokości budynku, aby poszczególne części budynku miały oddzielne elewacje o określonych parametrach.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał, że Wojewoda – wbrew obowiązkom wynikającym z art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., nie ustalił we własnym zakresie czy zachowany został wymagany decyzją o warunkach zabudowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (25%). Organ odwoławczy winien był przynajmniej podjąć próbę wyjaśnienia rozbieżności w podanych w projekcie danych dotyczących powierzchni działki nr [...], jak i przyjętego przez inwestora sposobu obliczenia powierzchni biologicznie czynnej, który - zdaniem Wojewody - budzi wątpliwości. W szczególności organ odwoławczy mógł w prosty sposób wyjaśnić (zwracając się do inwestora z zapytaniem) na jakiej podstawie w tabeli nr 4 na stronie 11. projektu budowlanego inwestor przyjął dla ekokratki współczynnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 94%. Podobnie mógł ustalić na jakiej podstawie inwestor za powierzchnię biologicznie czynną uznał nawierzchnię HanseGrand. Mógł również wyjaśnić z inwestorem (wskazywaną w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej) rozbieżność w projekcie dotyczącą powierzchni zabudowy ("W bilansie terenu przyjmuje się, że jest to 2.124,10 mkw., a w tomie 2. projektu /str. 32/, wskazano powierzchnię zabudowy całego kompleksu na 2.398 mkw."), jak i powierzchni biologicznie czynnej ("na stronie 5. tomu 1. projektu przyjęto, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 29 %, natomiast na stronie 12. tego samego tomu przyjęto wartość 27.67 %").

Trafnie również skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego uznał, że przy obliczaniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej należało wziąć pod uwagę całą powierzchnię działki drogowej nr [...] (1.713 mkw.). Należy w tym miejscu podkreślić, że z zapisów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym w szczególności ustalenia dotyczące powierzchni terenu biologicznie czynnej dotyczą terenu posesji, a więc – zdaniem Sądu, jedynie działki, na której ma zostać zrealizowany budynek, a nie również działek drogowych, objętych warunkami zabudowy i projektem budowlanym.

Prawidłowo natomiast, w ocenie Sądu, organ odwoławczy - odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego usytuowania ściany oddzielenia pożarowego na granicy działki objętej inwestycją z działką nr [...], wskazał na wymogi dotyczące bezpieczeństwa pożarowego określone w § 271 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego (t. 2, str. 32 oraz projekt zagospodarowania terenu – plansza podstawowa) wynika, że od strony północno-wschodniej do części B projektowanego budynku zbliżony jest na odległość 8 m budynek hali przemysłowej (znajdujący się na działce nr [...]), w związku z czym w granicy działki projektuje się wolnostojącą ścianę oddzielenia pożarowego o klasie REI 120, szerszą o minimum 0,3 m niż rzut hali na tę ścianę. Wskazane przez Wojewodę przepisy § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych określają minimalne odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej(E), określoną w § 216 ust. 1 w 5. kolumnie tabeli. Z § 271 ust. 2 cyt. rozporządzenia wynika nadto, że jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Prawidłowo Wojewoda wyjaśnił, że ww. przepisy określają obowiązujące odległości między ścianami zewnętrznymi budynków, nie dopuszczają natomiast stawiania między budynkami ścian - murów oddzielenia pożarowego. Wobec tego zasadnie organ odwoławczy przyjął, że posadowienie przedmiotowej wolnostojącej ściany oddzielenia pożarowego na granicy działek wymaga uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Podnoszony w tym zakresie zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 271 ust. 2

i § 271 ust. 12 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez nieprawidłowe uznanie, że zaprojektowana przez skarżącą ściana oddzielenia pożarowego nie może stanowić uzasadnienia ewentualnego braku spełnienia norm przewidzianych w § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia, przy jednoczesnym pominięciu zapisów § 271 ust. 12 pkt 1 tego rozporządzenia, które wskazuje na możliwośc