II GSK 360/06

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1343/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydanym w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 grudnia 2005 r., nr [...] oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 14 grudnia 2005 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił S. W. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, w oparciu o przepisy art. 28 ust 2 - 3 i ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), iż podstawą do umorzenia zaległości jest obiektywnie istniejący stan nieściągalności, którego granice wyznaczone są przepisem art. 28 ust 3 powyższej ustawy. Organ wskazał również, że decyzja w sprawie umorzenia należności jest decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet sytuacja gdy spełnione są przesłanki do umorzenia ZUS nie jest obowiązany do wydania pozytywnej decyzji w tym zakresie. Organ stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe uznanie, że wystąpiła nieściągalność należności, jak również brak jest podstaw do stwierdzenia, że wystąpił ważny interes społeczny, który uzasadniałby umorzenie.

Od powyższej decyzji, S. W. złożył do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podał, iż w jego sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia należności, gdyż zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie posiada majątku, a spłacanie należności pozbawi jego i jego rodzinę niezbędnych środków do życia.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 27 stycznia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy poprzednią decyzję.

W uzasadnieniu podtrzymał argumenty przedstawione w decyzji organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że w sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności mające wpływ na zmianę tej decyzji.

Powyższą decyzję zaskarżył S. W., wskazując ponownie na swoją trudną sytuacje finansową i życiową. Poprosił o umorzenie powstałych należności wraz z odsetkami i wszelkimi kosztami egzekucyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów całkowicie odmiennych niż te wskazane w skardze.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kluczową kwestią, którą należało przesądzić było, czy zastępca dyrektora ZUS Oddział w T. – K. S. był osobą upoważnioną do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Wojewódzki Sąd wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone wyżej wymienionemu przez dyrektora ZUS Oddział w T. – J. O., w którym został on upoważniony miedzy innymi do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych wynikających z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o Systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 1378, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., oraz w zakresie zadań powierzonych na podstawie innych ustaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisów art. 66 ust 1 i art. 67 ust 1 u.s.u.s. wynika, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych, będąc państwową jednostką organizacyjną realizuje swoje zadania w ramach struktury wielozakładowej utworzonej przez terenowe jednostki organizacyjne, jakimi są oddziały, którymi kierują dyrektorzy działający z upoważnienia Prezesa ZUS i realizują oni jego ustawowe kompetencje, założenia i cele.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisu art. 83 u.s.u.s., a w szczególności jego ustępu pierwszego, działalność ZUS mieści się w ramach działalności przypisanej organowi administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołany został mocą ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, do załatwiania spraw w zakresie nią objętym, w tym do wydawania między innymi decyzji administracyjnych w przedmiocie umarzania składek na ubezpieczenia społeczne.

Wojewódzki Sąd uznał, że skoro Prezes ZUS uprawniony jest do jego reprezentowania i działania poprzez dyrektorów oddziałów, to decyzje o umorzeniu bądź odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawane w pierwszej instancji przez Zakład są de facto decyzjami Prezesa, gdyż to on personifikuje organ administracji publicznej. Nie oznacza to, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Prezes nie może wyznaczyć pracownika Zakładu do wydawania decyzji administracyjnych z jego upoważnienia ale musi być ono skuteczne w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego warunek ten w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony, gdyż zastępca dyrektora ZUS Oddział w T. posiadał co prawda upoważnienie do wydawania przedmiotowych decyzji, ale zostało ono udzielone przez dyrektora tego oddziału, a nie przez Prezesa ZUS.

Wojewódzki Sąd wskazał, iż upoważnienie udzielona na podstawie art. 268a K.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykonywania kompetencji. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje organu, samemu ich nie posiadając.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że przy ocenie legalności wydanych decyzji nie można pominąć kwestii związanej z kontrolą aktu wykonawczego, na podstawie którego zostały udzielone przedmiotowe upoważnienia. Fakt, iż dyrektor ZUS Oddział w T. posiadał pełnomocnictwo (upoważnienie) udzielone przez Prezesa ZUS, w tym miedzy innymi do udzielania dalszych pełnomocnictw, nie oznacza jeszcze, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, że udzielone przez niego pełnomocnictwo dla swojego zastępcy było prawnie dopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że pełnomocnictwo dla zastępcy zostało udzielone na podstawie pełnomocnictwa, udzielonego dyrektorowi ZUS Oddział w T. na podstawie art. 73 ust 1 u.s.u.s. oraz § 3 ust 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu ZUS (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.). Za niewątpliwe Wojewódzki Sąd uznał, iż uregulowanie zawarte w pkt 2 powyższego przepisu stoi w sprzeczności z art. 268a K.p.a., co należy uznać za niedopuszczalne, gdyż przepisem zamieszczonym w akcie wykonawczym został zmieniony przepis ustawowy.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja wydana w pierwszej instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną, co oznacza, że jest ona nieważna. Zaskarżona decyzja jest również dotknięta wadą nieważności gdyż na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymała ona w mocy decyzję nieważną.

Wobec takiego rozstrzygnięcia wojewódzki Sąd Administracyjny odstąpił od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

Skargą kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych w T. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, opierając skargę na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 73 ust 1 u.s.u.s. oraz § 3 ust 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu ZUS i art. 268a K.p.a. przez stwierdzenie, że decyzja wydana w pierwszej instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną, co oznacza, że jest ona nieważna, zaś zaskarżona decyzja również dotknięta jest wadą nieważności, gdyż na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymała w mocy decyzję nieważną, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.

Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidują możliwość odmiennego uregulowania kwestii udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień do wydawania i do podpisywania decyzji, również poprzez udzielanie pełnomocnictwa do upoważniania innych pracowników w tym zakresie. W odniesieniu do Zastępców Dyrektorów Oddziałów ich upoważnienie do wydawania i podpisywania decyzji wynika z samej istoty zastępstwa, co jest podnoszone w doktrynie i orzecznictwie. Skarżący stanął na stanowisku, że § 3 ust 2 statutu ZUS nie stoi w sprzeczności z art. 268a K.p.a., gdyż odnosi się do wewnętrznej regulacji kompetencji organów Zakładu, a nie kompetencji organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na tej podstawie, że pierwszą z nich – z 14 grudnia 2005 r. podpisała osoba nieupoważniona do wydania decyzji za ten organ, a więc decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W konsekwencji druga decyzja również rażąco naruszyła prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja z 14 grudnia 2005 r. została podpisana przez zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS działającego na podstawie upoważnienia udzielonego mu przez Dyrektora tego Oddziału. Pełnomocnictwo dla zastępcy zostało udzielone na podstawie pełnomocnictwa udzielonego dyrektorowi ZUS Oddział w T. na podstawie art. 73 ust 1 u.s.u.s. oraz § 3 ust 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu ZUS. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niewątpliwym było, że uregulowanie zawarte w pkt 2 tego rozporządzenia stało w sprzeczności z art. 268 a K.p.a., co należało uznać za niedopuszczalne, gdyż zdaniem Wojewódzkiego Sądu przepisem zamieszczonym w akcie wykonawczym został zmieniony przepis ustawowy.

W skardze kasacyjnej powołano się na pierwszą podstawę skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) – naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskazując przepisy prawne, które – zdaniem ZUS – zostały w ten sposób naruszone. Osią tych zarzutów jest stwierdzenie, że wyrok został oparty przede wszystkim na ustaleniu, że pierwsza decyzja ZUS została wydana przez osobę nieupoważnioną, a więc była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do tego, że należało odmówić zastosowania w tej sprawie przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, ponieważ przepis ten jest sprzeczny z art. 268a k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd przyjął błędną podstawę do badania legalności § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS. Przeprowadził jego ocenę wyłącznie z punktu widzenia zgodności z art. 268a k.p.a. Nie wziął natomiast pod uwagę tego, że statut ZUS mający rangę rozporządzenia, ma umocowanie ustawowe – został wydany na podstawie przepisu art. 74 ust. 5 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.). Każdy akt normatywny wykonawczy powinien być oczywiście niesprzeczny ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi.

Rozporządzenie, które znajduje bezpośrednio oparcie w ustawie i służy jej wykonaniu jest uzupełnieniem ustawy i może regulować takie same sprawy, w których stanowi się ustawy. Przepisu art. 268a k.p.a. nie można wobec tego traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Rzecz więc w tym, aby ta dekoncentracja mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana, albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, miała odpowiednie podstawy normatywne. Badając legalność (zgodność z ustawą) upoważnienia określonego w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS należałoby odwołać się do jego relacji z treścią art. 74 ust. 5 u.s.u.s. Przepis art. 74 ust. 5 tej ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w którym określa w szczególności:

1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu,

2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu.

W przepisie art. 92 ust. 2 Konstytucji RP określono wymagania, jakie powinno spełniać upoważnienie ustawowe: poza określeniem organu właściwego do wydania rozporządzenia i zakresu spraw przekazanych do uregulowania muszą się w nim znaleźć wytyczne dotyczące treści aktu.

W art. 74 ust. 5 u.s.u.s. określono organ właściwy do wydania rozporządzenia i podstawowy zakres spraw przekazanych do uregulowania. Mieści się w nim określenie kompetencji organów Zakładu. Nie określono natomiast wprost wytycznych, wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego. W piśmiennictwie prawniczym, w szczególności zaś w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi jednak wątpliwości teza, że ten ostatni element upoważnienia nie musi być zawarty w treści przepisu upoważniającego. Wystarczy, że istnieje możliwość jego zrekonstruowania na podstawie innych przepisów ustawy zawierającej przepis upoważniający do wydania rozporządzenia (np. wyrok TK z 29 listopada 2004 r., K. 7/04, OTK ZU 2004, nr 10 (A), poz. 109). Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia nie muszą być też nazbyt szczegółowe. Skoro bowiem rozporządzenie jest funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy, to ustawa powinna pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w unormowaniu materii, której rozporządzenie dotyczy. Istotne jest, aby podmiot wydający rozporządzenie potrafił prawidłowo odczytać intencje ustawodawcy (patrz: M. Żabicka−Kłopotek: Wytyczne jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Przegląd Sejmowy nr 3 (74) z 2006 r., s. 40 – 41).

Z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66 – 79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. ZUS wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W ramach prowadzonej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim wydaje decyzje administracyjne (art. 66 ust. 4). Z przepisów ustawy określających podmiotowość publicznoprawną ZUS – u oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Jeżeli dodatkowo uwzględni się skalę działania ZUS mierzoną liczbą ubezpieczonych i liczbą pracowników zajmujących się załatwianiem ich spraw, to trudno byłoby uznać za racjonalne takie rozwiązanie, które wymaga aby Prezes ZUS udzielał bezpośrednio każdemu pracownikowi zajmującemu się załatwianiem spraw ubezpieczonych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że przepis art. 74 ust. 5 u.s.u.s. spełnia wymagania określone w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, a przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4 października 1999 r., w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania, w sposób w tym przepisie określony, pracownikom ZUS upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS nie jest też sprzeczny z art. 268a k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrując się takiej sprzeczności wyszedł z błędnego założenia, że jedyną osobą personifikującą ZUS jako organ administracji publicznej jest Prezes ZUS. W konsekwencji, w myśl art. 268a k.p.a., tylko Prezes ZUS może upoważnić pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Z tego przepisu nie wynika jednak, że wyłącznie Prezes może udzielać innym pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu, ponieważ ustawa stanowi w art. 75 ust. 5, że kompetencje organów Zakładu określa statut Zakładu. Tym samym dopuszcza możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa jako piastuna organu na rzecz innych pracowników Zakładu. Prezes ZUS udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (imieniu Prezesa) lecz w imieniu Zakładu, jako organu. Nie zezwala więc Dyrektorowi Oddziału na udzielenie "subupoważnienia" niedopuszczalnego w świetle art. 268a k.p.a. Dyrektor Oddziału staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa ZUS. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału działającego w imieniu ZUS niewątpliwie nie jest sprzeczne z treścią art. 268a k.p.a.

Już tylko na marginesie należałoby odnieść się do kwestii podnoszonej przez Sąd w zaskarżonym wyroku i przez ZUS, dotyczącej określenia organu administracyjnego, wydającego decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 – 6 u.s.u.s. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym organem jest ZUS, a nie Prezes Zakładu. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Stanowisko to znajduje wyraźne potwierdzenie w treści art. 66 ust. 4 oraz 83 ust. 4, 6 i 7 ustawy. W szczególności w art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s. kompetencje do rozpatrzenia "odwołania" czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznano Zakładowi, a nie Prezesowi Zakładu. Sąd I instancji wypowiadając się w kwestii organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien zwrócić również uwagę na to, że w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. zastosowano taki właśnie środek odwoławczy, a nie odwołanie. Założono więc, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ – ZUS. Inną natomiast sprawą jest, kto w imieniu Zakładu wydaje tę ponowną decyzję. Z przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wynikałoby, że powinien to być Prezes ZUS. Jednakże również i w tym zakresie dopuszczalna jest dekoncentracja kompetencji decyzyjnych na podstawie omawianego § 3 ust. 2 statutu ZUS.

W konkluzji należy stwierdzić, że z powodów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 i na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sąd skorzystał z możliwości odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną, biorąc pod uwagę trudną sytuację materialną skarżącej.