II GSK 680/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 675/12 oddalił skargę A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (w skrócie: SKO) z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji instruktorów prawa jazdy.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 r.,

znak: [...] orzeczono o skreśleniu A. K. z ewidencji instruktorów nauki jazdy oraz o unieważnieniu legitymacji instruktora nr druku [...], a także o anulowaniu numeru uprawnienia [...]. Decyzja ta na skutek odwołania została przez SKO utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...]. Z kolei decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2010 r. została zaskarżona przez A. K.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

W dniu 19 sierpnia 2011 r. Artur Kawczyński złożył do Prezydenta Miasta R. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 r. oraz decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2010 r. Wnioskodawca powoływał się na nowe dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto uważał, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności, nieznane dotychczas organowi. Do wniosku skarżący dołączył kserokopię umowy najmu części powierzchni użytkowej. Pismem z dnia 19 listopada 2011 r. skarżący sprecyzował żądanie i wyjaśnił, że wnioskuje o wznowienie postępowania zakończonego zarówno decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 r., jak i decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. SKO w R., znak: [...] odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia SKO podniosło, iż wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania. Ponadto decyzja Prezydenta Miasta R. nie jest decyzją ostateczną, gdyż było złożone odwołanie od niej, rozpatrzone merytorycznie decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2010 r., która jest rozstrzygnięciem ostatecznym i co do którego także wystąpiono o wznowienie postępowania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy SKO postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jako uzasadnienie odmowy wznowienia postępowania, SKO powołując się na art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wskazało, iż brak jest przesłanki, jaką jest ostateczność decyzji, co do decyzji z dnia [...] września 2010 r., której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania.

Na postanowienie to A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który postanowieniem z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 258/12 ją odrzucił, uznając, że nie został uiszczony wpis sądowy w zakreślonym terminie.

Wskutek skargi kasacyjnej A. K. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1226/12 uchylił zaskarżone postanowienie, przyjmując, że wezwanie do uiszczenia wpisu nie zostało skarżącemu doręczone, a wobec tego - odrzucenie skargi było przedwczesne.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. cytowanym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd ten wskazał, że z art. 145 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że wznowienie postępowania jest możliwe jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W sprawie będącej przedmiotem kontroli skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 r. W dniu wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, decyzja ta nie była decyzją ostateczną. Obowiązkiem organu jest natomiast uwzględnianie stanu prawnego i stanu faktycznego z chwili orzekania. Jak słusznie zauważyło SKO, na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 r. została utrzymana w mocy przez SKO w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Zatem walor ostateczności ma wskazana decyzja SKO, a nie decyzja pierwszoinstancyjna Prezydenta Miasta R. Skoro decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 r. nie posiadała w chwili rozpoznawania wniosku strony skarżącej waloru ostateczności, brak było podstaw do wznowienia postępowania. Jednocześnie Sąd zauważył, iż wznowienie postępowania wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania.

Zgodnie z art. 106 § 2 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wobec tego, iż w okolicznościach niniejszej sprawy dowód z wyroku Sądu Rejonowego w R. z dnia 20 grudnia 2011 roku w sprawie II W 200/11 nie był niezbędny dla jej rozstrzygnięcia, WSA wniosek o przeprowadzenie tego dowodu postanowieniem z dnia 19 grudnia 2012 roku, ogłoszonym na rozprawie, oddalił.

Zaznaczył też, iż wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 257/12 ten sam Sąd oddalił skargę A. K. na postanowienie SKO z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną SKO z dnia [...] grudnia 2010 r., znak:[...]. Wyrok ten nie był jeszcze prawomocny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania w postaci art. 134 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, sprowadzające się do braku rozpoznania istoty sprawy, wydania rozstrzygnięcia poza granicami sprawy wyznaczonymi w wywiedzionej skardze;

II. przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 k.p.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że postanowienie SKO w Radomiu z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy nie stanowiło decyzji ostatecznej, które mogłoby zostać wzruszone w trybie wznowienia postępowania;

III. przepisów postępowania: art. 7, 8, 9, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, błędne ustalenie, że wniesienie skargi kasacyjnej przez skarżącego stanowi przeszkodę do wznowienia postępowania, podczas gdy z treści wniosku o wznowienie postępowania wynika, że podstawą wznowienia są nowe dowody, które nie zostały objęte oceną przez WSA;

IV. przepisów postępowania w postaci art. 56 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, sprowadzające się do bezpodstawnego uznania, że w sytuacji skutecznego wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania przez organ administracyjny w przedmiocie wznowienia postępowania;

V. przepisów postępowania w postaci art. 97 § pkt 4 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu zastosowania tego przepisu i zawieszenia postępowania przez SKO w R. w sprawie z wniosku A. K. o wznowienie postępowania, sygn. akt [...] do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej skarżącego wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w sprawie VIII SA/Wa 264/11.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Należy zauważyć, że skarżący podniósł jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Opierając zarzuty na tej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do pierwszego z przedstawionych przez skarżącego zarzutów, to jest naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie skarżącego naruszenie to miało polegać na skontrolowaniu decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 r., a nie decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2012 r. Zarzut ten jest chybiony, albowiem WSA oceniało prawidłowość postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania właśnie w sprawie zakończonej powołaną decyzją Prezydenta Miasta R. Zatem ustalenia co do charakteru tej decyzji (czy jest ostateczna czy też nie), czy toczy się dalsze postępowanie, np. sądowo administracyjne, były konieczne w postępowaniu w sprawie wznowienia. Nie dało się skontrolować legalności postanowienia SKO bez odniesienia się do decyzji Prezydenta Miasta R.

Co do zarzutu opisanego w pkt II petitum skargi kasacyjnej jest on niezrozumiały, gdyż odmowa wznowienia postępowania dotyczyła decyzji Prezydenta Miasta R. i została załatwiona postanowieniem SKO z dnia [...] stycznia 2012 r. Sposób załatwienia sprawy wynika jednoznacznie z art. 149 § 3 k.p.a., który stanowi, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia a nie decyzji, jak oczekiwałby tego skarżący. Inną kwestią jest dopuszczalność wznowienia postępowania co do postanowień, do pewnych ich kategorii, co wynika z art. 126 k.p.a. (postanowienia, na które służy zażalenie i wydane na podstawie art. 134 k.p.a.). Jednakże kontrola dotyczyła legalności postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2012 r., a nie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem SKO z dnia [...] stycznia 2012 r.

Zarzuty wskazane w pkt III – V skargi kasacyjnej odnosiły się do kwestii konsekwencji zbiegu dwóch postępowań:

1) sądowoadministracyjnego oraz

2) w sprawie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Konstrukcja zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wymaga rozpatrzenia tej właśnie kwestii.

Z punktu widzenia rozpatrywanej skargi kasacyjnej istotna jest decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] w przedmiocie skreślenia skarżącego z ewidencji instruktorów nauki jazdy, unieważnienia legitymacji instruktora oraz anulowania numeru uprawnienia utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...]. Rozpoznając skargę A. K. na decyzję SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w dniu 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 264/11 wydał wyrok oddalający tę skargę. Skarżący w dniu 10 sierpnia 2011 r. wystąpił do WSA z wnioskiem o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, po czym w dniu 6 października 2011 r. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2348/11 oddalił skargę kasacyjną A. K.

Z drugiej strony skarżący w dniu 19 sierpnia 2011 r. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 r. oraz ostateczną decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2010 r. Pismem z dnia 19 listopada 2011 r. skarżący potwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył obu wspomnianych wyżej decyzji. Jako podstawę wznowienia powołał art. 145 § 1pkt 5 k.p.a. i nowe dowody mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec takiej treści wniosku SKO poprowadziło dwa postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

Co do wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta R. zasadniczą okolicznością, która legła u podstaw rozstrzygnięcia SKO, a potem WSA był brak cechy ostateczności decyzji Prezydenta Miasta R. Kolejnym argumentem odmowy wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania było zapobieżenie dwutorowości postępowań kontrolnych obejmujących ten sam przedmiot postępowania – decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 r.

Jednocześnie należy zauważyć, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego wpłynął już w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie wznowienia można prowadzić, gdy decyzja będąca przedmiotem takiego postępowania jest ostateczna, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Nadto co do dwutorowości postępowań kontrolnych obejmujących ten sam przedmiot postępowania, wcześniejszego sądowoadministracyjnego i późniejszego administracyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielona negatywna odpowiedź na postawione pytanie jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 56 p.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis art. 56 p.p.s.a. nie normuje natomiast tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (i następnie skargi kasacyjnej) wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchyleniu lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. W doktrynie i w orzecznictwie reprezentowany jest jednak pogląd, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Czyli wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego lub podatkowego, mające na celu weryfikację aktu objętego skargą, powinno wyprzedzać wszczęcie postępowania sądowego inicjowanego wniesieniem skargi (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B, Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 147-148).

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje ugruntowane w tym zakresie stanowisko orzecznictwa i doktryny. Wynika z niego, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I FSK 974/07, z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 485/09, postanowienia NSA z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 185/11, z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I GSK 210/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 185; A. Kabat w:, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 153-154, ).

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego lub podatkowego mającego na celu weryfikację aktu będącego przedmiotem skargi, gdyż wniosek taki wypływa z zakresu postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.) oraz mocy wiążącej orzeczenia sądu (art. 170 p.p.s.a.), por. postanowienie NSA w sprawie I GSK 210/12.

Wobec tego niesłuszny był zarzut naruszenia art. 7, 8, 9, 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wobec etapu postępowania podlegającego kontroli – odmowy wznowienia postępowania, nie było prowadzone postępowanie wyjaśniające i nie podlegały ocenie organu ani WSA wskazywane przez skarżącego podstawy wznowienia.

W związku z tym niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przede wszystkim zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany, gdyż skarżący nie powiązał uchybienia temu przepisowi z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów odnoszących się do postępowania sądowoadministracyjnego, zwłaszcza, że art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje zastosowanie tylko w postępowaniu administracyjnym, a przy tym skarżący nie wykazał następnej przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że przedstawione uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Niezależnie od powyższego, powołany art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje jedną z podstaw zawieszenia postępowania, które w świetle wcześniejszych wywodów (w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego przed wszczęciem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w celu weryfikacji aktu będącego przedmiotem skargi), które to postępowanie w ogóle nie powinno być wszczynane. Innymi słowy można zawiesić postępowanie administracyjne, które się toczy, co w omawianej sprawie nie miało miejsca.

Z powyższych względów na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.