II SA/Kr 1530/13

Uzasadnienie

W dniu 23.10.2012r. pełnomocnik W. N. i K. N. skierował wniosek do organu l instancji o nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina [...] w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 18.07. 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239 poz.2019, z późn.zm.).

Burmistrza Gminy i Miasta [...] decyzją z dnia 21.06.2013 r., znak:

[...], na podstawie m.in. art. 105 § 1, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2005r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na dz. nr [...] w miejscowości S., gmina [...].

W uzasadnieniu organ I instancji uznał, że na działce nr [...] w miejscowości S., gmina [...], nie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie.

W następstwie tego stwierdzono brak przedmiotu zaskarżenia.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożył w ustawowym terminie pełnomocnik W. N. i K. N., zaskarżając ją w całości, wnosząc o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność szczegółowego wskazania jakie prace należy wykonać celem przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, oraz uchylenie decyzji w całości i nakazanie W. i A. S. przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie osuwiska ziemi znajdującego się na nieruchomości składającej się z dz. ewidencyjnej nr [...], pół. w S..

Zarzuca skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art.29 ust.3 ustawy prawo wodne, poprzez niewłaściwą wykładnię oraz prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa, poprzez brak zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego oraz obrazę art.105 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie bezprzedmiotowości postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia 4 września 2013r., działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18.07. 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r., Nr 239 poz.2019, z późn.zm.) i art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2013r., poz.267). utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza Gminy i Miasta z dnia 21.06.2013r. znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy uznał odwołanie za niezasadne, gdyż dokonane w postępowaniu poprzedzającym wydaną decyzję administracyjną ustalenia pozwalają przyjąć, iż nie nastąpiła niekorzystna zmiana stosunków wodnych, nie została wykazana szkoda na gruncie sąsiednim tj. działce będącej własnością W. i K. N..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż postępowanie dowodowe oraz zebrany materiał jest kompletny i wystarczający do wydania decyzji.

W ocenie organu II instancji, skarżona decyzja oparta jest zarówno na prawidłowej podstawie prawnej jak i też zawiera obszerne uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli W. N. i K. N., reprezentowani przez pełnomocnika r. pr. W. P., wnosząc o uchylenie w całości decyzji obu instancji.

Skarżący zarzucili skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art.29 ust. 2 i 3 ustawy prawo wodne, poprzez niewłaściwą wykładnię oraz prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 orz art. 80 kpa, poprzez brak zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, oraz obrazę art.105 § 1 kpa poprzez nieuzasadnione uznanie bezprzedmiotowości postępowania.

W uzasadnieniu podkreślili, że gdyby organ dopuścił uzupełnienie opinii, zostałoby potwierdzone wystąpienie szkód na gruncie wnioskodawców i sprecyzowane na czym one polegają, a także jakie prace powinny być wykonane celem przywrócenia stanu poprzedniego lub jakie urządzenia zapobiegające szkodom powinny być wykonane.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 cyt. wyżej ustawy).

Skarga jest zasadna.

Z analizy akt sprawy wynika, że Burmistrz Gminy i Miasta umorzył postępowanie w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na dz. nr [...] w miejscowości S., gmina [...].

Przechodząc do zasadniczej w punku widzenia oceny zasadności zaskarżonej decyzji, wskazać należy na rodzaj rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie przed organem I instancji. Otóż organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art.105 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazał, że na działce nr [...] w miejscowości S. nie doszło do zmiany stosunków wodnych.

Z kolei organ odwoławczy stanowisko to zaaprobował, utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W świetle doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych przyczyna ta w żaden sposób nie mogła być powodem umorzenia postępowania administracyjnego.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16), a więc gdy nie istnieje, ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Por. np. B.Adamiak, J.Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2005r., s.486 i nast. Zatem bezzasadność żądania strony musi prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, ale będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków). Natomiast bezprzedmiotowość postępowania prowadzi tylko do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu prowadzą do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim wypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Postępowanie staje się także bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Nadto postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy postępowanie nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Wniosek o umorzenie postępowania musi pochodzić od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, i powinien zawierać uzasadnienie, które umożliwi organowi prowadzącemu postępowanie ocenę, czy ewentualne umorzenie postępowania będzie zgodne z interesem społecznym. Dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony jest uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji publicznej musi zwrócić się o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2007r., II OSK 377/06, LEX nr 337479: "Wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością. Bezprzedmiotowość zaś wymaga umorzenia postępowania - zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a."

W konsekwencji, jak wskazano wyżej, w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność oraz celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463. W wyroku z dnia 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67, NSA przyjął, że: "umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe" (podobnie wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1989r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 22, zgodnie z którym: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony"; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 1994r., I SA 815/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 82, w którym stwierdzono, że: "niespełnienie przez określony podmiot ustawowych przesłanek do uzyskania mienia ogólnonarodowego w trybie komunalizacyjnym nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania dającej podstawę do jego umorzenia, lecz jedynie brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony"; NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 1992r., I SA 1289/91, ONSA 1992, nr 1, poz. 17, w którym stwierdzono, że: "brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony"; z nowszego orzecznictwa zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2010r., II OSK 79/10, LEX nr 746913, w którym stwierdzono, że: "brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony".

Podsumowując, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zarówno element podmiotowy, jak przedmiotowy postępowania w niniejszej sprawie zachodzą: strona skarżąca nie cofnęła wniosku, żądanie wniosku dotyczy sprawy rozstrzyganej na drodze administracyjnoprawnej. Organy administracyjne powinny zatem ocenić zasadność żądania skarżących i wydać merytoryczną decyzję.

Ponadto, zasygnalizować należy, że organy administracyjne powinny poprawnie wskazywać obowiązujące przepisy na podstawie, których orzekały w przedmiotowej sprawie w tym również miejsce i datę publikacji aktów normatywnych. W niniejszej sprawie Burmistrz Gminy i Miasta wydając decyzję z 21.06.2013r. wskazał na ustawę kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2005r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz ustawę prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 171 ze zm.), a SKO orzekało w oparciu o ustawę prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. (Dz. U. z 2005, nr 239, poz. 2019 ze zm.). Tymczasem w dacie wydawanych rozstrzygnięć obowiązywała ustawa dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego opublikowana jako tekst jednolity w Dzienniku Ustaw z 2013r., poz.267 oraz ustawa z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne opublikowana jako tekst jednolity w Dzienniku Ustaw z 2012r., poz.145. z późn. zm. Powyższe uchybienie nie ma jednak istotnego wpływu na treść wydanych rozstrzygnięć.

Wobec powyższego sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekając o kosztach na podstawie art. 200 ww. ustawy.