II OSK 1208/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1599/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi A. K. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r., nr IXN/310/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej uregulowań § 19 obejmującego ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem [...], oraz załącznika graficznego w zakresie, w jakim obejmuje on ustalenia dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] Skawina położonej w Skawinie przy ul. [...] o pow. [...] ha. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 26 kwietnia 2000 roku nr XXV/149/2000 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Skawina, która to niezgodność polega na tym, że na mocy postanowień uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 26 kwietnia 2000 r. nr XXV/149/2000 nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej nr [...] została ujęta w obszarze intensyfikacji zabudowy, a postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego całkowicie wyłączyły możliwość jej zabudowy poprzez przeznaczenie jej na tereny zieleni urządzonej,

2) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nadużyciu władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej poprzez wykluczenie możliwości zabudowy nieruchomości, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny (powszechny), który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Zdaniem skarżącej wykluczenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na jej działce należy ocenić, jako nadużycie władztwa planistycznego polegające na nieuwzględnieniu prawa własności skarżącej przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Skawinie wniosła o oddalenie skargi w całości.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 138/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę w przedmiotowej sprawie, uznając, że skoro skarżąca w dniu wejścia w życie uchwały nie miała uprawnień właścicielskich to nie mogło zostać naruszone jej uprawnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1806/12, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd stwierdził, że sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Na podstawie przedłożonej dokumentacji planistycznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalił, co następuje:

W dniu 18 lutego 2004 r. Rada Miejska w Skawinie podjęła uchwały nr XIX/110/04 i nr XIX/109/04 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Skawina w jej granicach administracyjnych, oraz dla Gminy Skawina.

Opracowany projekt, w kwietniu i maju 2005 r., przedstawiono do zaopiniowania i uzgodnień jednostkom i organom wskazanym w art. 17 pkt 6 ustawy. W dniu 15 maja 2006 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w granicach administracyjnych Miasta Skawina.

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia planu, co do działki nr [...] są zgodne z postanowieniami studium, w tym zakresie nie naruszono, zasady sporządzania planu. Porównanie postanowień studium i planu, przy uwzględnieniu położenia terenu [...], daje podstawy do stwierdzenia, że organ planistyczny nie wykroczył poza ramy ustaleń przyjętych w studium. Studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej gminy. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium dla działki nr [...], ani też nie wyklucza tego zagospodarowania. Zachowanie terenu zieleni nie pozostaje w sprzeczności z charakterem centrum miasta, porządkowaniem, a nawet intensyfikacją jego zabudowy. Tereny zielone wpisują się, bowiem w funkcję usługowo – mieszkalną, jako naturalnie towarzyszące funkcjonowaniu społeczności miejskiej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza postanowień planu, w kontekście położenia działki skarżącej, uzasadnia zarzut skarżącej nadużycia władztwa planistczngo. Uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione, z punktu widzenia interesu publicznego, ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd stwierdził, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały, w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, nie jest uzasadniona. Działka skarżącej znajduje się w ciągu ulicy śródmiejskiej, w znacznej części zabudowanej. Organ planistyczny nie wskazał nawet, aby na działce tej znajdowała się już zieleń urządzona, albo, aby teren ten posiadał szczególne walory przyrodnicze. Dla tak daleko idącego ograniczenia nie jest wystarczające tylko to, że także i śródmiejskie tereny nie powinny być pozbawione zieleni. Generalnie regulowaniu intensywności zabudowy i powierzchni czynnych biologicznie służą inne mechanizmy niż tylko zakaz zabudowy, zwłaszcza, jeśli dotyczy on niewielkiego, niezwartego obszaru, przecinającego wąskim łukiem kwartał w znacznej części już zabudowany, a w pobliżu znajdują się duże tereny zielone.

Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że z dokumentacji przedmiotowej sprawy wynika, iż w badanej procedurze planistycznej uwzględniono ponad 120 wniesionych uwag. Dokonano, więc tyle samo szerszych lub węższych zmian w projekcie planu a zakres tych zmian automatycznie wyznaczył "niezbędny zakres", w jakim projekt powinien zostać ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Tymczasem projektu tego w ogóle - nie tylko w niezbędnym zakresie - ponownie nie wyłożono. Stanowi to oczywiste naruszenie art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli naruszenie trybu sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 ustawy przesądza o nieważności uchwały przyjmującej plan.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że skoro stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi podstawę do ustalenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie stawki 0%, nawet dla niektórych tylko obszarów. Podnosi, że organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać ustalona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Wskazuje, że do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (metod i podejść uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego) dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji opisana wyżej wada również uzasadnia stwierdzenie nieważności całej uchwały.

W skardze kasacyjnej Gminy Skawina zaskarżono w całości ww. wyrok i zarzucono mu naruszenie:

1. art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 17 pkt 13 tej ustawy, oraz art. 28 ust. 1 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści tych przepisów wynika obowiązek ponownego wyłożenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu, po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzonych uwag, a ilość zmian "automatycznie" wyznacza "niezbędny zakres", w jakim projekt powinien zostać ponownie wyłożony, a ponadto, że z treści art. 28 ust. 1 wynika, iż pominięcie tego zakresu procedury planistycznej przesądza o nieważności uchwały,

art. 6 w związku z art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 tej ustawy poprzez jego błędną

wykładnię polegającą na przyjęciu, iż mimo uznania, ze zaskarżony plan nie narusza

ustaleń studium, które nigdy nie zostały zakwestionowane ani skutecznie podważone,

treść planu w odniesieniu do działki będącej własnością skarżącej A. K.,

ogranicza jej prawo własności w takim stopniu, że przesądza to o uchyleniu aktu

prawa miejscowego, co z kolei w sposób nieuprawniony ogranicza planistyczne

władztwo jednostek samorządu terytorialnego. w zakresie kształtowania polityki przestrzennej,

art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia,

art. 15 ust, 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 tej ustawy poprzez ich błędną

wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z treści tych przepisów wynika zakaz ustalania

w planie zagospodarowania przestrzennego 0% stawki opłaty planistycznej, co

winno prowadzić do stwierdzenia nieważności aktu.

Mając na względzie powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z właściwymi normami.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, czy dokonał jakichkolwiek rozważań w sprawie dokonania oceny charakteru zmian w projekcie planu, a zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, ogólne stwierdzenia uzasadnienia są niewystarczające i świadczą o braku analizy ze strony sądu rodzaju zmian w planie i ich wpływu na prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości, przy jednoczesnym wskazaniu jedynie ich ilości na przyczynę konieczności powtórzenia procedury planistycznej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy przyjęta stawka procentowa "0%" nie jest niezgodna z obowiązującym prawem, tym bardziej, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że ustalenie stawek procentowych dotyczy wszystkich terenów objętych planem. Takie też rozwiązanie zostało przyjęte w uchylonym planie, z tym zastrzeżeniem, że dla niektórych terenów ustalono stawkę 0%. Uchwalenie planu nie ma wprost, bezpośredniego związku ze wzrostem wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na Jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uczestniczka postępowania w pełni podzieliła stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skargę kasacyjną – jak wynika z treści art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. – można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.

Z zarzutów skargi kasacyjnej oraz z ich uzasadnienia wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli wykładni (kontroli rekonstrukcji) przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ich prawnych konsekwencji, w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p., dotyczących legalności uchwały nr IXN/310/06 z dnia 15 maja 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina.

Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. nieważność aktu powoduje naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołana regulacja ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; materialnoprawną, która oznacza uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008r., sygn. II OSK 215/08). Nie budzi wątpliwości, że materialnoprawna przesłanka (naruszenie zasad) skutkuje dalej idącymi konsekwencjami niż naruszenie przesłanek formalnoprawnych, gdyż podstawę do unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa, zaś w odniesieniu do trybu postępowania tylko istotne jego naruszenie.

Zasady sporządzania planu interpretowane są, jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony podmiot. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), zawartych w nim ustaleń - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu.

Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu sporządzania planu, w piśmiennictwie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie należy, bowiem rozumieć tylko takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga, zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniając przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 264-265).

Mając na uwadze powyższe rozważania, wbrew zarzutom i argumentom skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że doszło do naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego miasta Skawina z dnia 15 maja 2006 r.

Autor skargi zarzuca, że dokonane zmiany nie uzasadniały konieczności dokonania ponownego wyłożenia planu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyprowadza konieczność wyłożenia planu wyłącznie z ilości wprowadzonych zmian, nie badając ich charakteru.

W tym miejscu wskazać należy, że trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że ponowne wyłożenia planu było konieczne nie tylko ze względu na znaczną ilość wprowadzonych zmian, ale również z ich charakter. W szczególności wskazano, że ze 123 uwzględnionych uwag większość dotyczyła zmiany przeznaczenia wskazanych działek na tereny budowlane.

Wprowadzanie zmian w projekcie planu, w szczególności, gdy mamy do czynienia z uwagami o charakterze ogólniejszym, wymaga ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Często mamy, bowiem do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, mogą naruszać interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że podmioty będące w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. A zatem, przy ocenie niezbędności ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. należy ważyć interesy zainteresowanych stron (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2008 r., sygn. II OSK 367/08; z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 905/10). Ponadto należy mieć na uwadze funkcję i znaczenie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz możliwości wnoszenia uwag dotyczących tego projektu. Nie powinno ulegać wątpliwości, że jest to forma udziału osób zainteresowanych określonymi ustaleniami planu miejscowego w jego tworzeniu – udziału, którego sens sprowadza się do umożliwienia zainteresowanym podmiotom przedstawienia swoich racji, co do przyjętych lub nieprzyjętych w projekcie planu sposobów zagospodarowania terenu. Możliwość wniesienia uwagi do projektu planu daje szansę podmiotom, których interesów to może dotyczyć, przedstawienia swojego zdania organowi wykonawczemu oraz radzie gminy, co do określonych rozwiązań przyjętych w projekcie planu, który w perspektywie ma stać się obowiązującym prawem miejscowym. Uwagi do projektu planu są, zatem elementem publicznego dyskursu nad ustaleniami planu, w którym istotnym elementem jest indywidualny punkt widzenia na ten akt prawa miejscowego. O takim charakterze uwag do projektu planu, i co za tym idzie ich wadze, świadczy podkreślenie przez ustawodawcę obowiązku rozstrzygnięcia o uwagach i dania temu formalnego wyrazu w załączniku do uchwały (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji, że w badanej procedurze planistycznej dokonano tyle samo szerszych lub węższych zmian w projekcie planu a zakres tych zmian automatycznie wyznaczył "niezbędny zakres", w jakim projekt powinien zostać ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Tymczasem projektu tego w ogóle - nie tylko w niezbędnym zakresie - ponownie nie wyłożono, co stanowi naruszenie art. 19 u.p.z.p., czyli naruszenie trybu sporządzania planu, co z kolei przesądza o nieważności całej uchwały.

Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 6 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok: "w sposób nieuprawniony ogranicza władztwo j.t.s. w kształtowania polityki przestrzennej". Z tym stanowiskiem, na gruncie sprawy będącej przedmiotem osądu, nie można się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 k.c, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, [w:] CBOSA).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 27-28).

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów – zasada ta zostaje naruszona. Dokonując, zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą, jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej. Ingerencja w sferę prawa własności musi, bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.

Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów.

Plan zagospodarowania przestrzennego swoimi uregulowaniami niejednokrotnie wkracza, bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli lub uprawnień innych podmiotów zainteresowanych przeznaczeniem terenu, ograniczając ich interesy. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczenie jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego lub prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi nad innym, wymaga natomiast każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji mają ulec ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, zwłaszcza, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, z których jedna doznać ma ograniczenia, wymaga szczególnej rozwagi i rzetelnego uzasadnienia.

Po analizie przedstawionej dokumentacji planistycznej Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że organy planistyczne nie sprostały powyższym wymogom, przede wszystkim z tego względu, że nie wyważyły interesów. Na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, nie jest uzasadniona. Działka skarżącej znajduje się w ciągu ulicy śródmiejskiej, w znacznej części zabudowanej. Organ planistyczny nie wskazał, aby na działce tej znajdowała się już zieleń urządzona, albo aby teren ten posiadał szczególne walory przyrodnicze. Dla tak daleko idącego ograniczenia nie jest wystarczające tylko to, że także i śródmiejskie tereny nie powinny być pozbawione zieleni. Generalnie regulowaniu intensywności zabudowy i powierzchni czynnych biologicznie służą inne mechanizmy niż tylko zakaz zabudowy, zwłaszcza, jeśli dotyczy on niewielkiego, niezwartego obszaru, przecinającego wąskim łukiem kwartał w znacznej części już zabudowany, a w pobliżu znajdują się duże tereny zielone. Na znaczenie takiego uzasadnienia zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1431/09, [w:] CBOSA), podkreślając, że wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Brak w tym zakresie utrudnia właścicielom nieruchomości objętych planem ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych dotyczących ograniczenia ich prawa własności. Z dokumentów sprawy nie wynika dlaczego wymóg ochrony praw i wolności osób trzecich ewentualnie potrzeba ochrony interesu ogólnego (wymagań ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego) była ważniejsza niż konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącej A. K. Zasadnie zatem ocenił Sąd pierwszej instancji, że w tym zakresie doszło do naruszenia zasady sporządzania planu miejscowego.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Nie można zgodzić się z twierdzeniem i argumentacją skarżącego kasacyjnie organu, że z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika możliwość uchwalenia opłaty planistycznej w wysokości 0%.

Określenie stawek procentowych jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stawki te powinny być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego organie wykonawczym gminy, z mocy art. 36 ust. 4 u.p.z.p., obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Prawidłowa wykładnia normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą zostać określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę. Przesądzenie przez ustawodawcę istnienia obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., pociąga za sobą ograniczenie zakresu swobody w orzekaniu o jej wysokości. Ograniczenie to polega nie tylko na braku możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, s. 299-302). Zastosowanie bowiem stawki zerowej pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pobierania renty planistycznej, o którym mowa art. 36 ust 4 u.p.z.p. Dopuszczalny i możliwy przedział stawek procentowych renty planistycznej musi być określony w sposób pozwalający na ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, ale nie wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wykluczona jest zatem również stawka w wysokości 0%, gdy taka opłata może być ustalona (por. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10, z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 904/10, z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08, [w:] CBOSA).

Weryfikując legalność postanowień § 42 pkt 4 planu, w których określono dla pozostałych terenów stawkę "0 %", Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że takie ujęcie normatywne w akcie prawa miejscowego, zmierzające w istocie do obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawowych dotyczących ustalenia i pobierania renty planistycznej, narusza zasady sporządzania planu miejscowego i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały tylko w zakresie § 42 pkt 4 pozostałby w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., a więc stawki procentowej opłaty planistycznej dla znacznej części terenów objętych planem.

Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, ze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, a także prawidłowo wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że skarżący organ nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto skarżący kasacyjnie nie podniósł jakichkolwiek argumentów uzasadniających zasadność podniesionego zarzutu.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.