II SA/Bk 666/13

Uzasadnienie

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego

w B. decyzją z [...] czerwca 2013r., znak [...] utrzymał

w mocy decyzję Starosty K. z 19 kwietnia 2013 r., znak [...] odmawiającą Państwu A. i R. G. (dalej: Skarżący) zmiany klasy bonitacyjnej w działce nr [...] położonej na terenie obrębu G., gmina G..

Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego.

Wnioskiem z [...] marca 2013 r. Skarżący zwrócili się do Starosty K. o zmianę klasy bonitacyjnej gleby we wskazanej działce, wskazując na występowanie tam podłoża piaszczystego, gdzie obowiązująca klasa IIIa jest zbyt wysoka. Do wniosku dołączył opinię klasyfikacyjną. We wniosku zawarte też zostało żądanie, aby w przypadku wątpliwości organu co do spostrzeżeń wnioskodawcy, powołano biegłego klasyfikatora gruntów z listy osób posiadających upoważnienie Starosty K.. Skarżący zobowiązali się przy tym pokryć koszty opinii biegłego.

Organ I instancji uzasadnił odmowę zmiany klasy bonitacyjnej tym, że nie wpłynął żaden dokument świadczący o takiej zmianie. Organ uznał, że dołączona do wniosku opinia nie ma znamion dokumentu, na podstawie którego organ ewidencyjny mógłby orzec o zmianie klasy bonitacyjnej gruntu rolniczego. Organ stanął na stanowisku, że dostarczenie odpowiednich ekspertyz spoczywa na wnioskodawcy.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy przytoczył definicję gleboznawczej klasyfikacji gruntów z art. 2 pkt 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazano również na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, z którego wynika, że klasyfikator funkcjonuje w postępowaniu w charakterze biegłego, a przedłożony przez niego projekt ma znaczenie opinii podlegającej swobodnej ocenie organu orzekającego. Upoważnienie dla klasyfikatora nie może pochodzić od innego organu, niż prowadzący postępowanie. Biegły wydaje zaś opinię na potrzeby konkretnego postępowania, w którym organ uznał jego udział za celowy. Upoważnienie do wykonania w postępowaniu określonych czynności pochodzące od organu innego niż prowadzący postępowanie nie ma znaczenia prawnego.

Następnie organ II instancji stwierdził, że przepisy rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie przewidują wydania decyzji w sprawie klasyfikacji gruntów w oparciu o operat przedłożony przez stronę. Z tego powodu dokument (opinia) złożony przez Skarżących nie został poddany merytorycznej ocenie. W postępowaniu dotyczącym aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie jest również dopuszczalne prowadzenie dowodu z zeznań świadków oraz

z oświadczeń stron.

Organ zauważył, że ostateczne wyniki klasyfikacji gruntów wsi G.

z 1957 r. zostały zatwierdzone przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej

w K. [...] marca 1959 r., której ustalenia w operacie ewidencyjnym obowiązują do dzisiaj. Przeprowadzona w 2010 roku dla obrębu G. modernizacja ewidencji gruntów nie zmieniła klasy spornego gruntu, należącego do Skarżących.

Załączoną przez Skarżących ekspertyzę organ uznał za dowód z dokumentu prywatnego. Organ podzielił też stanowisko, że w sytuacji, gdy degradacja gruntu spowodowana jest działalnością gospodarczą właściciela lub użytkownika gruntu (a taka sytuacja miała, zdaniem organu, miejsce w tej sprawie), to ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakłada obowiązek rekultywacji takiego gruntu przez sprawcę degradacji. Zaniechania właściciela w zakresie tego obowiązku nie mogą stanowić podstawy do obniżenia klasy gleby, gdy zdarzenia skutkujące zmianą przydatności produkcyjnej gleby są możliwe do odwrócenia w toku działań rekultywacyjnych.

Ostatecznie organ przyjął, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia z urzędu prac dotyczących zmiany klasy bonitacyjnej gleby, gdyż nie wystąpiły nadzwyczajne zdarzenia typu powódź, erozja, zakamienienie, skażenie chemiczne lub biologiczne, powodujące znaczne obniżenie wartości produkcyjnej gruntu. Zdaniem organu nie zachodziła też konieczność wykonania dodatkowej opinii (ekspertyzy) przez klasyfikatora, gdyż zebrane przez organ dowody zostały wyjaśnione dostatecznie i potwierdziły one brak podstaw do obniżenia klasy bonitacyjnej w działce nr [...].

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie PWINGiK złożyli do tut. Sądu Państwo A. i R. C. (dalej: Skarżący), wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzucili naruszenie przepisów:

- art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego klasyfikatora gruntów

z listy osób posiadających upoważnienie Starosty K., mimo że przedmiotem tego dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, zaś Skarżący złożyli oświadczenie o pokryciu kosztów tego postępowania, w szczególności obejmujących koszty sporządzenia operatu technicznego przeprowadzenia ponownie gleboznawczej klasyfikacji gruntu, co winno skutkować dopuszczeniem tego dowodu na wniosek strony w sytuacji braku podstaw do przeprowadzenia dowodu z urzędu;

- art. 8 k.p.a. w związku z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co było wynikiem zaniechania przeprowadzenia klasyfikacji na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji, który zobowiązał się do pokrycia kosztów operatu technicznego przeprowadzenia ponownie gleboznawczej klasyfikacji gruntów;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na pominięciu, że w przypadku przeprowadzenia klasyfikacji na wniosek starosta winien zlecić na koszt wnioskodawców opracowanie projektu ustalenia klasyfikacji, w tym opinii gleboznawczej sporządzonej przez uprawnionego klasyfikatora, co przy pominięciu, iż złożenie wniosku o przeprowadzenie klasyfikacji nie jest obwarowane żadnymi ograniczeniami skutkowało brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i niezebraniem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu podnieśli, że organ pominął fakt, że strony, niezależnie od złożenia opinii prywatnej, zażądały również dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego klasyfikatora gruntów z listy osób posiadających upoważnienie Starosty K. Podkreślili, że złożyli oni oświadczenie o pokryciu kosztów sporządzenia operatu technicznego przeprowadzenia ponownie gleboznawczej klasyfikacji gruntów

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Organy obu instancji odmawiając Skarżącym powołania biegłego celem sporządzenia opinii, pomimo złożonej deklaracji o pokryciu kosztów tej opinii, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem postępowania w sprawie było żądanie Skarżących dokonania zmiany klasyfikacji gleby z klasy III a na niższą na działce ew. nr [...] położonej

w obrębie G., gmina G.. Materialnoprawną podstawą orzekania były przepisy art. 7d pkt 1 i art. 22 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej jako "u.p.g.i.k." oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246). Definicję ustawową gleboznawczej klasyfikacji gruntów zawiera słowniczek zawarty w art. 2 u.p.g.i.k., zgodnie z którą jest to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb (art. 2 pkt 12 u.p.g.i.k.). Art. 20 ust. 3 u.p.g.i.k. stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

Sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów określony został w Rozporządzeniu. Zgodnie z jego §3, klasyfikację przeprowadza starosta

z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej "właścicielem".

W § 4 Rozporządzenia wymieniono sytuacje, w których postępowanie tego rodzaju prowadzone są z urzędu. Ma to miejsce:

1) na gruntach, które nie zostały dotychczas sklasyfikowane;

2) na gruntach zmeliorowanych - po upływie 3 lat od wykonania urządzeń melioracji wodnych;

3) na gruntach objętych postępowaniem scaleniowym;

4) na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych -

w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji;

5) po wystąpieniu klęski żywiołowej powodującej zmiany środowiska glebowego;

6) po zalesieniu gruntów na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W sprawie organ nie stwierdził podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Skarżących.

Ustawodawca nie określił, w jakich sytuacjach tego rodzaju postępowania mogą być prowadzone na wniosek, należy jednak wnioskować, że dotyczy to każdej sytuacji, innej niż wymieniona w przytoczonym przepisie. Wszczęcie postępowania obliguje zaś organ do jego prowadzenia zgodnie z zasadami wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności zaś organy mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób taki, aby został wyjaśniony wyczerpująco stan faktyczny sprawy.

Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia, przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje:

1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny

i kartograficzny;

2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie;

3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji;

4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji;

5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji.

W ust. 2 § 5 Rozporządzenia wskazano, że czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem".

Z powyższego wynika, że przeprowadzenie postępowania w sprawie klasyfikacji wymaga, aby określone czynności zostały wykonane przez osobę wykwalifikowaną, zwaną klasyfikatorem. Z przepisów cyt. Rozporządzenia nie wynika, że ustawodawca uzależnił konieczność przeprowadzenia określonych czynności przez klasyfikatora od jakichkolwiek czynników. W szczególności brak jest podstaw do tego, aby bez przeprowadzenia dowodu z opinii klasyfikatora z góry przesądzić, że zmiana klasyfikacji jest niedopuszczalna.

Przyjąć należy, że również do wykonania ponownej klasyfikacji gruntów uprawniony jest wyłącznie klasyfikator (§ 5 Rozporządzenia), do którego obowiązków należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, czynności tych dokonuje klasyfikator tylko z upoważnienia starosty (§ 5 ust. 2 ).

Przekładając powyższe na realia sprawy wskazać należy, że w toku postępowania przed Starostą K. Skarżący we wniosku

o zmianę klasy bonitacyjnej gleby wystąpili z żądaniem przeprowadzenia dowodu, domagając się, aby w przypadku podjęcia przez organ wątpliwości co do spostrzeżeń Skarżących potwierdzonych załączoną przez nich opinią klasyfikacyjną, powołać biegłego klasyfikatora z listy osób posiadających upoważnienie Starosty K.. Skarżący zobowiązali się pokryć koszty opinii biegłego (karta [...] kat organu I instancji).

Niewątpliwie w takiej sytuacji organ administracji publicznej obowiązany był przeprowadzić dowód z klasyfikacji i wskazać klasyfikatora - w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia. To spowodowało w konsekwencji naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. co do obowiązku rzetelnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Powyższe niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji stanowczo przedwcześnie i bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy przyjął, że zmiana w strukturze nawierzchni gruntu powstała wyłącznie w wyniku działania ludzkiego w ramach jej zagospodarowania i użytkowania i w związku z tym uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia zmian w obowiązującej klasyfikacji gruntów. Ponadto organy wybiórczo potraktowały protokół oględzin działki z [...] listopada 2012 r., nie zauważając np. tego, że właściciele już w czołówce tego protokołu uzasadniając wniosek stwierdzili, że nie ingerowali w glebę w przedmiotowej działce. Tymczasem organy oświadczenie to pomijają, a organ II instancji snuje swe całkowicie dowolne rozważania i próbuje wywodzić, że sam zainteresowany nie zaprzeczył stwierdzeniu, że "grunt znajduje się w otoczeniu budynków inwentarskich i służyć za czasów istnienia PGR – ów jako wybieg dla zwierząt, następnie prawdopodobnie teren wyrównano gruzem i żużlem i samoczynnie porósł perzem pospolitym".

Mając na uwadze powyższe Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję jak też ją poprzedzającą decyzję Starosty K. z 19 kwietnia 2013 r. O niewykonalności obu decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 461.).

Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią zaprezentowane w tym wyroku stanowisko Sądu. W szczególności należy uwzględnić wniosek Skarżących

o przeprowadzenie dowodu i powołać biegłego klasyfikatora.