II OSK 2192/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 136/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi A.L., uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W piśmie z dnia 7 stycznia 2011 r. A.L. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o nakazanie [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w E. usunięcia słupa przesyłowego usytuowanego na jego nieruchomości położonej w M., przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. odmówił wydania decyzji nakazującej [...] S.A. w G. Oddział w E. rozbiórkę słupa stanowiącego element linii energetycznej 110 kV, wybudowanego w latach 1975-1977, na ww. nieruchomości, pomimo że budowa słupa nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania przez A.L. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na ustalenie, iż przedmiotowy słup został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r., tzn. przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zastosowanie do rozpatrywania przedmiotowej sprawy mają przepisy dotychczasowe. Tymi przepisami są uregulowania art. 37 (nakaz rozbiórki) i art. 40 (nakaz wykonania zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami) ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Nadto organ wskazał, że nakaz rozbiórki wybudowanego obiektu budowlanego przewidziany przepisem art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane musi wynikać z niezgodności z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz innymi ważnymi przyczynami.

Odnosząc się do kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w okresie budowy słupa, organ odwoławczy wskazał, że do dnia 1 sierpnia 1985 r. zagadnienie to normował art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zaś art. 38 pkt 2 tej ustawy stanowił, że pozostaje w mocy szczególny tryb i zasady wywłaszczania lub zajęcia nieruchomości, określone przez przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli (tj. Dz. U. z 1954 r. Nr 32, poz. 135 ze zm.). Mając na uwadze ww. przepisy, organ stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż inwestor nie korzystał z możliwości jakie dawały przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1950 r. Organ zaznaczył przy tym, że ww. przepisy dotyczące zasad i trybu wywłaszczeń nie zwalniały z obowiązku uzyskania dla budowy przedmiotowego słupa stosownego pozwolenia na budowę na podstawie przepisów art. 28 ust. 1 i art. 21 ust. 4 (wymóg posiadania ważnego zatwierdzonego planu realizacyjnego) ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy odcinek sieci elektroenergetycznej został wzniesiony zgodnie z protokołem z dnia 30 września 1977 r. przekazania - przyjęcia inwestycji, w okresie od 2 grudnia 1976 r. do 30 września 1977 r. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1972 r. stwierdzono: "w celu zabezpieczenia i poprawy warunków dostawy energii elektrycznej, Zakład Energetyczny [...] w ramach planu inwestycyjnego przystępuje do budowy linii energetycznej WN 110kV, Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. i nr [...] z dnia [...] stycznia 1972r. zatwierdził budowę tej linii". Organ wyjaśnił, że w aktach organu pierwszej instancji znajduje się decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebiegu inwestycji liniowej w postaci linii 100 kV Malbork II - Kwidzyn I. W treści tej decyzji stwierdzono: "traci ważność decyzja Nr [...] Nr [...] z dnia [...].VI.1971 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebiegu linii 110 kV.". Powyższe zapisy, zdaniem organu odwoławczego, sugerują, że pierwotnie w obiegu prawnym funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. Jednak mając na względzie termin rozpoczęcia inwestycji w dniu 2 grudnia 1976 r. w związku z przepisami art. 32 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., organ uznał, że przedmiotowe pozwolenie na budowę straciło ważność z mocy prawa, ponieważ budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. - zachowując należytą staranność, nie uzyskał od właściciela linii jak i stosownych urzędów, kopii decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Organ odwoławczy uznał zatem, że przedmiotowa inwestycja została wykonana w warunkach samowoli budowlanej.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy słup linii elektroenergetycznej 110 kV znajduje się na terenie korytarza technicznego dla napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, określonego w ustaleniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi, iż nie mają tutaj zastosowania przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Organ stwierdził również, że w okresie wzniesienia linii usytuowanie rozpatrywanego odcinka napowietrznej sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 110 kV z trzema przewodami roboczymi typu AFL6 - 240 mm2 każdy (gołe przewody stalowo-aluminiowe), spełniało warunki bezpiecznej lokalizacji od budynków określonej według zasad zawartych w pkt 16.3.3 (odległość pozioma od budynków) Polskiej Normy PN-75/E-05100. Elektroenergetyczne linie napowietrzne. Projektowanie i budowa, które kształtują się na poziomie kilku metrów (drobne różnice dla poszczególnych linii mogą wynikać z zastosowanych rodzajów izolatorów i zastosowanych zwisów przewodów). Taki sam rząd wielkości wynika także z zasad ujętych w pkt 5.4.5.2 obecnie stosowanej normy europejskiej PN-EN 50341-1:2005. Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego powyżej 45 kV - Część 1: Wymagania ogólne - Specyfikacje wspólne. Wykazane odległości zapewniają bezpieczeństwo przepięciowe wokół funkcjonującej linii. Odnośnie zachowania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych o wielkości składowej elektrycznej 1 kV/m i składowej magnetycznej 60 A/m zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), organ wyjaśnił, że praktyka dotycząca utrzymania napowietrznych linii elektroenergetycznych, poparta badaniami terenowymi, wskazuje, iż zasady projektowania elektroenergetycznych linii napowietrznych - ujęte w § 4 ust. 2 nieobowiązującego zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 28 stycznia 1985 r. w sprawie szczegółowych wytycznych projektowania i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych w zakresie ochrony ludzi i środowiska przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego są prawidłowe. Regulacja ta stanowi, że dla linii o napięciu znamionowym 110 kV najmniejsza odległość w metrach między najbliższym przewodem linii (lub inną częścią pod napięciem), a krawędzią balkonu lub tarasu oraz dachem, tarasem lub płaszczyzną poziomą, przy której natężenie pola elektrycznego nie przekroczy wartości 1 kV/m wynosi 14,5 m. W rozpatrywanym przypadku zarówno "stara" i "nowa" zabudowa działki nr [...], usytuowana jest w odległości ponad 40 m od skrajnego przewodu linii 110 kV. Wykazane odległości stanowią, że nie można uznać, iż budowa ta spowodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia czy też niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo nie stwierdził także występowania przesłanek "o charakterze technicznym" mogących stanowić podstawę do wydania decyzji nakazującej wykonanie stosownych zmian i przeróbek wynikających z przepisów art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Również usytuowanie przedmiotowego słupa nr "2" w skrajnej - wschodniej części działki nr [...], która posiada powierzchnię 1954 m² nie daje podstaw do uznania, że nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych.

Reasumując, organ odwoławczy uznał, że nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie również przepisy art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A.L., podnosząc, że organ całkowicie pominął treść odwołania.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy administracji prawidłowo przyjęły, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie winny stanowić przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym obowiązujące w dacie budowy przepisy prawa nakładały na inwestora obowiązek uzyskania dla tego typu inwestycji pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., § 9 ust. 1 pkt 4 i § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.).

W ocenie Sądu przedstawione w toku postępowania dokumenty, w tym decyzja Naczelnika Gminy Malbork z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...], którą organ "zezwolił Zakładowi Energetycznemu w G. na budowę linii energetycznej napowietrznej 110 kV Malbork - Kwidzyn na terenie Gminy M., przechodzącej przez nieruchomości właścicieli wymienionych w załączonym wykazie, zgodnie z przedłożonym planem", nie przewidują lokalizacji przedmiotowego słupa na działce należącej obecnie do skarżącego. Na planszy projektu technicznego linii energetycznej 110 kV - fragmentu tej linii na odcinku od GPZ II w M. do granicy miasta M. w kierunku do K., przedłożonej przez [...] S.A., przedstawiona jest m. in. działka nr [...], w obrębie której zaprojektowano wprawdzie linię napowietrzną 110 kV, sytuując jednak słupy na innych działkach położonych w sąsiedztwie. Następnie dokonano zmiany projektu w zakresie przebiegu trasy linii energetycznej, sytuując jeden słup na działce nr [...]. Zmiana projektu, dotycząca usytuowania przedmiotowego słupa, jak ustaliły organy, nastąpiła w dniu [...] marca 1977 r., po wydaniu w dniu [...] kwietnia 1975 r. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Zmiana ta nie została zatwierdzona stosowną decyzją administracyjną. Potwierdza to pismo Naczelnika Wydziału Urzędu Miasta M. z dnia 14 kwietnia 2011 r., w którym stwierdza się, że w aktach nieruchomości, jak i w zasobach archiwalnych urzędu, nie natrafiono na decyzję dotyczącą wydania pozwolenia na budowę linii energetycznej przebiegającej w obszarze miasta M., a w szczególności w obszarze, na którym usytuowana jest działka nr [...] (stanowiąca fragment działki oznaczonej poprzednio nr [...]). Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, organy uznały, iż przedmiotowy słup wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Następnie Sąd przytoczył przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i wskazał, że oceniając możliwość legalizacji przedmiotowego słupa organy obu instancji prawidłowo w pierwszej kolejności przeanalizowały czy przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, tj. przesłanki rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem Sądu jedynie w przypadku nieobowiązywania dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego, badanie zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., winno odbywać się przez właściwy organ w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Błędne jest zatem, zdaniem Sądu, stanowisko skarżącego, który niezgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym próbuje uzasadniać treścią decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla jego działki w 2008 r. (decyzja nr [...] Burmistrza Miasta Malborka z dnia [...] listopada 2008 r., zmieniona decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., czy też rozwiązaniami planistycznymi obowiązującymi dla tego terenu w dacie budowy słupa. W niniejszej sprawie bezspornym bowiem pozostaje, że M. posiada obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa działka - uchwała Rady Miasta Malborka nr V/35/2011 z dnia 10 lutego 2011 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego nr 45, poz. 1049).

Dalej Sąd wskazał, że dla terenu oznaczonego symbolem UMN - teren na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], zatwierdzony plan miejscowy uwzględnia korytarz techniczny linii 110 kV, zgodny z jej rzeczywistym przebiegiem. Korytarz techniczny linii 110 kV przedstawiony został w części opisowej planu miejscowego - § 32 pkt 8 oraz w części graficznej - oznaczony czarnymi klamrami. Z fragmentu graficznego załącznika do planu, załączonego do akt administracyjnych organu pierwszej instancji, wynika, że działka nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy słup, objęta jest tym korytarzem w części, na której słup ten się znajduje (okoliczność bezsporna w niniejszej sprawie).

W tej sytuacji Sąd uznał, że organy prawidłowo uznały, iż z uwagi na treść przedmiotowego planu miejscowego nie sposób przyjąć - jako podstawy orzeczenia rozbiórki słupa - sprzeczności przedmiotowej budowy z postanowieniami wymienionego powyżej planu, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W ocenie Sądu organy słusznie rozważały również, czy przedmiotowy obiekt budowlany winien podlegać ewentualnej rozbiórce, badając przesłanki rozbiórki wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 2 i w art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dalej Sąd wskazał, że zasadnie przy tym organy zbadały - w kontekście treści art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w jaki sposób również obecnie słup oddziaływuje na działkę skarżącego. Z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, że niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia winno być oceniane według stanu na dzień wydawania decyzji. Błędnie zatem w jednym z fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że: "zarówno niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jak i wystąpienie dodatkowych przesłanek uzasadniających rozbiórkę przewidzianych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu (tj. art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. - przyp. Sądu), należy oceniać według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w okresie budowy". To błędne stwierdzenie w zasadzie nie wpłynęło jednak na prawidłowość rozpoznania niniejszej sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ organ ten prawidłowo ustalił, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, a oceniając przesłanki dodatkowe, wskazane w ww. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, wbrew zajętemu stanowisku, zbadał zarówno zgodność obiektu z ustaleniami obowiązującego w dacie wydawania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i ocenił czy obecnie słup powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia czy też niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych.

Nadto Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego obowiązane były zbadać wszystkie przesłanki wskazane w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Winny były zatem również w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, czego - zdaniem Sądu, prawidłowo nie uczyniły. W decyzjach organów obu instancji zabrakło bowiem szczegółowych ustaleń, pozwalających stwierdzić jaka część działki skarżącego wyłączona jest spod zabudowy. Organ pierwszej instancji podkreślił, że działka nr [...] ma powierzchnię 1954 m², a pas techniczny linii energetycznej usytuowany jest nad skrajną - wschodnią częścią działki, co umożliwia - zdaniem organu, swobodną zabudowę pozostałej części działki. Organ pierwszej instancji błędnie przyjął przy tym, że ograniczenia w planowanym zagospodarowaniu działki wynikają "nie tyle z faktu lokalizacji na niej słupa, którego usunięcia domaga się skarżący, ale przede wszystkim z lokalizacji nad działką przewodów elektrycznych". Niezasadnie również odwoływał się do plansz projektowych linii energetycznej 110 kV, z których według niego wynika, że "nad obszarem działki nr [...] była projektowana napowietrzna linia energetyczna 110 kV, natomiast wprowadzona w 1977 r. zmiana spowodowała lokalizację na niej dodatkowo - stalowego słupa". W ocenie Sądu, po pierwsze, organ nie ustalił dokładnie gdzie przebiegałaby legalna linia energetyczna, która miała zostać wybudowana w latach 70-tych ubiegłego wieku. Po drugie - przebieg tej legalnej linii, która nie została prawidłowo zrealizowana, pozostaje bez znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, w której ograniczenia w zagospodarowaniu działki wynikają z nielegalnie postawionego słupa i znajdujących się na nim kabli. Zdaniem Sądu gdyby na działce skarżącego przedmiotowy słup nie został pobudowany nielegalnie, nie byłoby na niej ograniczeń wynikających z ustaleń zawartych w obowiązującym na terenie działki skarżącego miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. zakazu realizacji w obrębie korytarza technicznego linii 110 kV budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Dalej Sąd podkreślił, że skarżący, będący właścicielem przedmiotowej nieruchomości, dokonując jej legalnej zabudowy, co w niniejszej sprawie wydaje się być niesporne, ograniczony został warunkami wynikającymi z samowoli budowlanej, jaką było usytuowanie na jego działce słupa. W tym kontekście Sąd wskazał, że interes społeczny i słuszny interes właściciela przedmiotowej nieruchomości wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazano, że skarżący, jak wynika z akt sprawy, ma zamiar w sposób legalny dokonać dalszej zabudowy swojej nieruchomości. Chcąc postąpić zgodnie z prawem, przy jej realizacji będzie ograniczony przepisami prawa, również miejscowego, w związku z wybudowaniem, niezgodnie z prawem, na jego terenie spornego słupa będącego elementem linii elektroenergetycznej. W ocenie Sądu występuje w niniejszej sprawie zatem sytuacja pozwalająca na stwierdzenie pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości skarżącego, powstała na skutek wyłączenia możliwości nieograniczonego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, co mogłoby także wyczerpywać jedną z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przywołana okoliczność - jak wykazano powyżej, nie była jednak przedmiotem wnikliwej analizy organów, w szczególności pod kątem, czy jest to pogorszenie niedopuszczalne. Organy nie przeanalizowały bowiem dokładnie jaka część działki wyłączona jest spod zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, nie rozważyły również argumentów skarżącego, który wskazywał, że to głównie sam słup, a nie linia energetyczna, uniemożliwia mu zabudowę działki zgodną z jego wolą. Organy nie ustaliły jaką konkretnie zabudowę skarżący chce zrealizować. Być może chodzi tutaj o zabudowę, która nie jest przeznaczona na stały pobyt ludzi, czyli o taką, która mogłaby zostać zrealizowana również wtedy, gdyby nad działką zlokalizowane były jedynie przewody elektryczne, a nie byłoby słupa. Zaś fakt, że skarżącemu udało się dokonać legalnej zabudowy swojej nieruchomości nie wyklucza tego, iż obecnie słup - postawiony nielegalnie na jego działce, w sposób niedopuszczalny pogarsza jej warunki użytkowe.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nie ustaliły dokładnie jaka część działki skarżącego została ograniczona co do sposobu użytkowania w wyniku znajdowania się na niej spornego słupa (chodzi tutaj nie tylko o możliwość zabudowy, ale także o inne sposoby użytkowania działki zgodne z wolą właściciela), a tym samym nie zbadały należycie okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, naruszając przepisy art. 7 i 77 K.p.a.

Zdaniem Sądu, organy niedostatecznie rozważyły również, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki rozbiórki obiektu przewidziane w art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Organy nie ustaliły bowiem, czy inwestor kiedykolwiek dysponował prawem do terenu w zakresie dotyczącym usytuowania spornego słupa. Nie ustaliły również czy obecnie takie prawo posiada. W ocenie Sądu przedstawione stanowisko organów odnośnie kwestii posiadania przez inwestora i jego następcę prawnego prawa do dysponowania działką, należącą obecnie do skarżącego, na cele budowlane, nie zasługuje na aprobatę, albowiem okoliczność ta jest istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zatem winna zostać zbadana, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Dalej Sąd dodał, że w okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest zatem nie tylko, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, ale również ustalenie, czy inwestor kiedykolwiek mógłby się o nie ubiegać, jeśli nie miał prawa do terenu i prawdopodobnie nadal go nie posiada. W tym zakresie organy powinny były dokonać niezbędnych ustaleń, czego nie uczyniły. W ocenie Sądu przedmiotowe ustalenia były niezbędne dla prawidłowej analizy przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Kontrolowane decyzje zostały zatem wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania dowodów potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie - z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Przy czym naruszenie to spowodowane zostało dokonaniem przez organy niewłaściwej wykładni art. 37 ust. 2 ww. ustawy, co z kolei stanowiło naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu w sprawie organy dokonały wadliwej wykładni ww. przepisu, albowiem nie przyjęły, a winny były tak uczynić, że inne ważne przyczyny, uzasadniające wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce, o jakich mowa w tym przepisie, stanowiące skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to nie tylko naruszenie wartości chronionych prawem, takich jak elementy przyrodnicze środowiska i zabytki, czy też normy obowiązujące w budownictwie, lecz również naruszenie przedmiotową budową jednego z podstawowych praw objętych ochroną prawną, tj. prawa własności.

Nadto Sąd dodał, że nie powinno budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, iż własność należy do wartości szczególnie chronionych prawem. Znajduje ona ochronę zarówno w przepisach Konstytucji RP, jak i w przepisach prawa cywilnego. Jest również chroniona przepisami Prawa budowlanego.

Dalej Sąd wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy, a więc również art. 50 - 51 tej ustawy. Przepisy te dotyczą m. in. samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, lub jego części. Do tego typu samowoli budowlanych, jeżeli nie wydano w ich sprawie ostatecznych decyzji, zgodnie z ww. przepisem przejściowym, znajdują one zastosowanie również w sytuacji, gdy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przed 1 stycznia 1995 r.

Reasumując Sąd zaznaczył, że nie ulega wątpliwości, iż postępując w zgodzie zarówno z przepisami Konstytucji RP, jak i z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego winny były w niniejszej sprawie zbadać prawo następcy prawnego inwestora do dysponowania działką, na której znajduje się przedmiotowy słup, na cele budowlane, czego nie uczyniły, naruszając również wskazane powyżej przepisy art. 7 i 77 K.p.a. Sąd wyjaśnił przy tym, że inne ważne przyczyny w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. organy winny ustalać i oceniać na datę wydania decyzji. Tym samym również prawo inwestora, czy też jego następcy prawnego, do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno być badane na tę datę. Oznacza to, że jeżeli obecny właściciel słupa nie dysponuje takim prawem, może je uzyskać w toku niniejszego postępowania, np. występując do sądu powszechnego o ustanowienie służebności przesyłu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż organy rozstrzygające niniejszą sprawę dokonały błędnej wykładni art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a nadto - nie ustalając należycie istotnych dla sprawy okoliczności, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 141 § 4 i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 6 K.p.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania stanu prawnego nieruchomości, choć ustawodawca nie przewidział obowiązku badania prawa do nieruchomości jako jednej z przesłanek rozpatrywanych w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.,

2. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 37 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. mają obowiązek badania stanu prawnego nieruchomości w sytuacji gdy spory na tle prawa do nieruchomości podlegają kognicji sądów powszechnych.

Jednocześnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący organ podniósł, że – wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji – Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. akt II OPS 2/10, wskazał, że w systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że kwestia ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest jednym z elementów stanu faktycznego, który musi zostać wyjaśniony przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego. Przedstawione w przywołanej uchwale stanowisko koresponduje z dotychczasową linią orzeczniczą sądów administracyjnych.

W ocenie skarżącego chybiony jest również zarzut Sądu pierwszej instancji dotyczący uprzywilejowania inwestorów, którzy popełnili samowolę budowlaną przed dniem 1 stycznia 1995 r. w przypadku zaniechania przez organy nadzoru budowlanego badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sprawach prowadzonych w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji jednoznacznym zamiarem ustawodawcy było zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, do których stosuje się przepisy ustawy z 1974 r. oraz inwestorów, których sprawy są rozstrzygane według obecnie obowiązujących norm. Skoro obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został wprowadzony dopiero do postępowań legalizacyjnych prowadzonych w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r., to w świetle art. 103 ust. 2 tej ustawy brak jest podstaw do rozpatrywania tego kryterium w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 37 ustawy z 1974 r. Zdaniem organu przyjęcie poglądu Sądu pierwszej instancji prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej przez dniem 1 stycznia 1995 r. Byłoby to więc niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa (art. 7 Konstytucji RP) działanie prawa z mocą wsteczną i to w sposób pogarszający sytuację prawną jego adresatów. Nadto organ wskazał, że dodać należy, iż osoby, które dopuściły się samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. z woli ustawodawcy znajdują się w korzystniejszej sytuacji z tego względu, że nie muszą uiszczać bardzo wysokich opłat legalizacyjnych wprowadzonych przepisami ustawy prawo budowlane z 1994 r. Próby zrównania sytuacji prawnej wszystkich osób, które popełniły samowolę budowlaną, stałyby zatem w sprzeczności z ustrojowymi zasadami demokratycznego państwa prawa. Niedopuszczalne jest bowiem zaostrzanie z mocą wsteczną konsekwencji prawnych nawet negatywnych działań.

Skarżący organ zakwestionował również zarzuty Sądu pierwszej instancji dotyczące konieczności zapewnienia spójności pomiędzy przepisami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisami ustawy Kodeks cywilny. To właśnie z powodu uregulowania w ustawie Kodeks cywilny (art. 151 K.c.) skutków naruszenia cudzej własności przy wznoszeniu obiektu budowlanego organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do rozstrzygania w swoich decyzjach sporów własnościowych. Te kwestie są bowiem zastrzeżone do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, co jednoznacznie potwierdza powołane powyżej orzecznictwo sądów administracyjnych.

Reasumując, w ocenie skarżącego, uznać należy, że wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł z naruszeniem prawa. Brak prawa samowolnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest jedną z przesłanek podlegających analizie w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Roztrząsanie tej kwestii przez organy nadzoru budowlanego spowodowałoby niczym nieuzasadnione wkroczenie przez te organy w sferę zastrzeżoną przez ustawodawcę dla kognicji sądów powszechnych. Co więcej skutkowałoby to niczym nieuzasadnionym pogorszeniem sytuacji prawnej inwestora, który winien ponosić odpowiedzialność za swoje działania wyłącznie w zakresie wyznaczonym przepisami prawa. Z art. 37 ustawy Prawo budowlane nie wynika tymczasem, aby prawo własności nieruchomości mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. W konsekwencji należy uznać, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo nie badały prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że wytyczne co do tej kwestii zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji nie były uprawnione, przez co wyrażona w tym zakresie ocena prawna nie powinna się ostać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący A.L. wniósł o jej oddalenie i obciążenie organu kosztami postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia skargi kasacyjnej zauważyć na wstępie należy, iż granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 P.p.s.a. mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego zakresu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Uwagi te zostały uczynione, albowiem skarga kasacyjna wskazuje dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego odnoszące się do art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) który to przepis zawiera w swej treści rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną – pięć ustępów, zaś ustęp pierwszy zawiera dwa punkty dotyczące zupełnie różnych stanów faktycznych. Uzasadnienie skargi kasacyjnej również nie precyzuje zarzutów w tym zakresie. Taki wadliwy sposób sformułowania zarzutów niewątpliwie utrudnia prawidłowe rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. Niemniej jednak wskazana wadliwość nie uzasadniała pominięcia tak przywołanych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej wyłącznie koncentrują się na wadliwym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż przy ocenie zastosowania przepisu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organy administracji zobowiązane są do badania prawa inwestora do nieruchomości, jak również badania stanu prawnego nieruchomości, gdy tymczasem zdaniem skarżącego kasacyjnie organy takiego obowiązku nie mają, zaś spory na tle prawa do nieruchomości podlegają kognicji sądów powszechnych.

Tak sformułowane zarzuty dotyczą zatem tylko wadliwej wykładni i nieprawidłowych ustaleniach faktycznych związanych ze wskazywanym przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie naruszeniem art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., pomijając całkowicie podniesioną także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kwestię braku właściwej oceny zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co przecież stanowiło jedną z dwóch równorzędnych podstaw uchylenia przez wskazany Sąd zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Analizując zaskarżony wyrok podkreślić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, badał w ramach art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wystąpienie trzech niezależnych podstaw zastosowania przymusowej rozbiórki, odnosząc poczynione przez organy administracji ustalenia faktyczne do dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Niespornym jest, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podzielił prawidłowe ustalenia organów co do czasu budowy i tego, że obiekt wykonany został bez pozwolenia na budowę, które było wymagane. Przyjęto za organami, iż przedmiotową samowolę ocenić należy w kontekście art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Sąd pierwszej instancji w ramach art. 37 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy uznał, że organy prawidłowo przeanalizowały zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w chwili podejmowania decyzji i trafnie uznały, iż lokalizację spornego słupa można zaakceptować w świetle aktualnie obowiązującego dla terenu M. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy dla tego obszaru miasta uchwalony został przez Radę Miasta Malbork uchwałą nr V/35/2011 z dnia 10 lutego 2011 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego nr 45, poz. 1049).

Jednocześnie przywołując treść art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy administracji winny były również w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, czego - zdaniem Sądu, prawidłowo nie uczyniły. W decyzjach organów obu instancji, jak zaznaczono, zabrakło bowiem szczegółowych ustaleń, pozwalających stwierdzić jaka część działki A.L. wyłączona jest spod zabudowy. Działka nr [...] ma powierzchnię 1954 m², a pas techniczny linii energetycznej usytuowany jest nad skrajną - wschodnią częścią działki, co umożliwia - zdaniem organu, swobodną zabudowę pozostałej części działki. Organ pierwszej instancji błędnie zdaniem Sądu przyjął przy tym, że ograniczenia w planowanym zagospodarowaniu działki wynikają "nie tyle z faktu lokalizacji na niej słupa, którego usunięcia domaga się skarżący, ale przede wszystkim z lokalizacji nad działką przewodów elektrycznych". Wyjaśniono, iż w niniejszej sprawie występuje sytuacja pozwalająca na stwierdzenie pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości skarżącego, powstała na skutek wyłączenia możliwości nieograniczonego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, co mogłoby także wyczerpywać jedną z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przywołana okoliczność - jak wykazano powyżej, nie była jednak przedmiotem wnikliwej analizy organów, w szczególności pod kątem, czy jest to pogorszenie niedopuszczalne. Organy nie przeanalizowały bowiem dokładnie jaka część działki wyłączona jest spod zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, nie rozważyły również argumentów skarżącego, który wskazywał, że to głównie sam słup, a nie linia energetyczna, uniemożliwia mu zabudowę działki zgodną z jego wolą. Organy nie ustaliły jaką konkretnie zabudowę skarżący chce zrealizować. Być może chodzi tutaj o zabudowę, która nie jest przeznaczona na stały pobyt ludzi, czyli o taką, która mogłaby zostać zrealizowana również wtedy, gdyby nad działką zlokalizowane były jedynie przewody elektryczne, a nie byłoby słupa. Zaś fakt, że skarżącemu udało się dokonać legalnej zabudowy swojej nieruchomości nie wyklucza tego, iż obecnie słup - postawiony nielegalnie na jego działce, w sposób niedopuszczalny pogarsza jej warunki użytkowe.

Reasumując, w powyższym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że organy nie ustaliły dokładnie jaka część działki skarżącego została ograniczona co do sposobu użytkowania w wyniku znajdowania się na niej spornego słupa (chodzi tutaj nie tylko o możliwość zabudowy, ale także o inne sposoby użytkowania działki zgodne z wolą właściciela), a tym samym nie zbadały należycie okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - naruszając przepisy art. 7 i 77 K.p.a. Tych naruszeń prawa dotyczących niezbędnych ustaleń w zakresie niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ujawnionych przez Sąd pierwszej instancji skarga kasacyjna jednakże nie obejmuje.

Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy niedostatecznie rozważyły również, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki rozbiórki obiektu przewidziane w art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organy nie ustaliły bowiem, czy inwestor kiedykolwiek dysponował prawem do terenu, w zakresie dotyczącym usytuowania spornego słupa. Nie ustaliły czy obecnie takie prawo posiada. Dlatego też w tym zakresie Sąd pierwszej instancji uchylając podjęte w sprawie decyzje nakazał poczynić organom administracji prawidłowe ustalenia i dokonanie w ich kontekście oceny zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podnosząc również w tym zakresie przyjęcie przez organy wadliwej wykładni ww. normy prawa materialnego.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie kwestionuje wyłącznie to ostatnie zarzucane organom administracji naruszenie prawa, gdy tymczasem nie obejmuje ona, jak już wyżej wykazano, całości ujawnionych przez Sąd pierwszej instancji wobec wydanych decyzji naruszeń prawa.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej nie może w żadnym wypadku objąć przedmiotową skargą kasacyjną również i tej niezaskarżonej (brak zarzutów w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej motywach) kwestii nieprawidłowej oceny zastosowania w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dlatego też już chociażby z tego powodu należało oddalić wniesioną skargę kasacyjną, która pozostawia poza zakresem zaskarżenia jeden z podstawowych elementów dokonanej zaskarżonym wyrokiem oceny kwestionowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W tych okolicznościach częściowe zakwestionowanie zaskarżonego wyroku (nawet gdyby te zarzuty były teoretycznie usprawiedliwione) nie mogło spowodować uchylenia wyroku w całości a taki przecież wniosek zawiera złożona skarga kasacyjna.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela zarzutów skarżącego organu o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazującego w ramach ww. normy na potrzebę badania prawa inwestora do nieruchomości, jak również badania stanu prawnego nieruchomości. Wbrew stanowisku skarżącego organu Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanej wyżej normy prawa materialnego przedstawiając również w tym zakresie właściwą i wyczerpującą argumentację z przywołaniem stosownego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi, iż terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Z dyspozycji przywołanej wyżej normy prawa materialnego wynika, iż można nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami niezależnie od tego, że zrealizowana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, jak również nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Przede wszystkim przez określenie "inna przyczyna" w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. należy rozumieć taką przyczynę, której ustalenie i jej ocena prawna mieści się w zakresie działania organu administracji państwowej właściwego w sprawach nadzoru nad budownictwem – porównaj wyrok NSA z dnia 15 września 1987 r., sygn. akt IV SA 430/87, publikowany: Seminarium Pr. Bud. 1988/1.

W dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, jak trafnie podkreślił to Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, iż do innych ważnych przyczyn w rozumieniu ww. normy należy zaliczyć w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp.

Niemniej jednak to, że wymóg posiadania prawa do gruntu nie został wprost wymieniony w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jako przesłanka nakazania przymusowej rozbiórki nie oznacza, iż brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej w ramach ww. normy. Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione w ramach tej normy do rozstrzygania sporów własnościowych związanych z prawem do gruntu, bo do tego właściwe są sądy powszechne, ale zobowiązane są ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany. Obowiązek ten nie dotyczy tylko i wyłącznie oceny w ramach postępowania o pozwolenie na budowę (art. 28 i 29 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), ale jest również przewidziany w sytuacji gdy oceniana jest samowola zrealizowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w kontekście "innej ważnej przyczyny" uzasadniającej przecież wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części (art. 37 ust. 2 cyt. ustawy).

Rozpoczęcie budowy na terenie nieruchomości (w stosunku do której inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniającego go do dysponowania działką na cele budowlane) należy uznać za samowolne zajęcie powodujące skutki określone w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 r., które to przepisy obligują organy administracji państwowej do zastosowania w takim przypadku art. 37 tego prawa - patrz wyrok NSA z dnia 21 lutego 1989 r., sygn. akt IV SA 1181/88, publikowany w zbiorze Lex Polonica nr 299403. Należy w tym miejscu podkreślić, że obowiązek posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję wynikał z treści § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Konsekwencją braku prawa do terenu był zarówno brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę - art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak również skutki wynikające z treści art. 21 ust. 4 powołanej ustawy.

Należy zatem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że inną ważną przyczyną uzasadniającą wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce stanowiącej skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., są nie tylko wartości chronione prawem jak zabytki czy też elementy przyrodnicze środowiska bądź też normy obowiązujące w budownictwie lecz także naruszenie taką samowolną budową podstawowego, chronionego przecież konstytucyjnie, prawa własności.

Niewątpliwie, co przyznano w zaskarżonym wyroku ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Dlatego też mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie związanego z zarzutem błędnej wykładni art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przyjmującego, iż organy orzekające we wskazanym wyżej trybie nie mają obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przywołane również na poparcie stanowiska skarżącego organu orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogły wpłynąć na przedstawioną w tym wyroku wykładnię art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Dlatego też mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy nie ustaliły, czy inwestor kiedykolwiek dysponował prawem do terenu, w zakresie dotyczącym usytuowania spornego słupa. Nie ustaliły czy obecnie takie prawo posiada. Dlatego też w tym zakresie Sąd pierwszej instancji uchylając podjęte w sprawie decyzje nakazał poczynić organom administracji prawidłowe ustalenia i dokonanie w ich kontekście oceny zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Taka konstatacja zatem pozwalała zastosować Sądowi pierwszej instancji konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. (niezależnie od wyżej wskazanej wadliwości przy zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) uchylenia zaskarżonej decyzji wobec naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak i innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów podjętych w postępowaniu prowadzonym w granicach tej sprawy której dotyczyła skarga, Sąd pierwszej instancji, w trybie art. 135 P.p.s.a., uchylił również decyzję organu pierwszej instancji. Prawidłowość zastosowania tych przepisów procesowych w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia ma charakter sprawozdawczy, gdyż jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, a zatem sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca obowiązkiem sądu kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej legalności rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno mieć ono charakter zwięzły, ale pozwalający na prześledzenie toku rozumowania sądu pierwszej instancji i skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd ten nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu (porównaj: motywy do wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2013/10, zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto podnieść należy, że nieprawidłowe uzasadnienie wyroku uniemożliwia nie tylko poznanie przesłanek rozstrzygnięcia czy podjęcie przez stronę skutecznej kontrargumentacji, ale i uniemożliwia ewentualną kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku dokonywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny przez pryzmat podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada prawu, zawiera bardzo obszerną i przekonywującą argumentację, a przede wszystkim umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są całkowicie chybione.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Uznając, że w sprawie miał miejsce przypadek szczególnie uzasadniony, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.