IV SA/Wa 2721/13

Uzasadnienie

Pismami z dnia 29 sierpnia 2012 r. G. T. i R. T. wystąpili do Starostwa Powiatowego w G. o sprawdzenie klasyfikacji gleboznawczej w działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie I., Gm. L. zwłaszcza klasy Ill b. Wskazali, iż zbiory z tej roli są tak słabe, iż przypuszczają, że klasyfikacja została zawyżona.

Pismem z dnia 21 września 2012 r. Starosta poinformował wnioskujących, że w czwartym kwartale zleci klasyfikatorowi dokonanie sprawdzenia użytku na działce i ewentualnej klasyfikacji. Po otrzymaniu operatu klasyfikacyjnego Starosta podejmie stosowną decyzję.

Dotychczasowi właściciele przedmiotowych działek wkrótce po złożeniu wniosków o sprawdzenie klasyfikacji dokonali sprzedaży tych działek na rzecz Z. i J. małż. D. aktami notarialnymi z dnia [...] września 2012 roku i z dnia [...] września 2012 r.

Starosta G. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu ustalenia klasyfikacji wykonanego w dniu [...].10.2012 roku.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. D., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty G. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na zmianę stron w trakcie prowadzonego postępowania.

Starosta G. pismem z dnia 19 czerwca 2013 r. wystąpił do obecnych właścicieli przedmiotowych działek z zapytaniem czy wyrażają zgodę na kontynuację postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działkach nr [...] i nr [...] położonych we wsi I., gmina L.

Z. i J. małż. D. pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w G. wnieśli o zmianę klasyfikacji przedmiotowych działek uzasadniając, że według opinii poprzednich właścicieli ilość i jakość plonów nie jest adekwatna do aktualnej klasy gleby.

Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. Starosta zawiadomił aktualnych właścicieli przedmiotowych działek o wykonanym przez klasyfikatora R. C. projekcie: ustalenia klasyfikacji z dnia [...] października 2012 r. oraz możliwości zapoznania się z nim i złożenia ewentualnych zastrzeżeń do tego projektu.

Pismem z dnia 22 lipca 2013 r. Państwo D. poinformowali Starostwo Powiatowe w G., że akceptują projekt klasyfikacji działek nr [...] i [...] położonych w obrębie I.

Starosta G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] ponownie odmówił jego zatwierdzenia. Stanowisko swoje organ uzasadnił tym, że klasyfikacja gleboznawcza przedmiotowych gruntów została przeprowadzona w 1961 r. w ramach powszechnej klasyfikacji obejmującej obszar całej Polski.

J. i Z. D. złożyli odwołanie od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili brak merytorycznego uzasadnienia tj., że bez powołania się na ustalenia klasyfikatora odmawia zmiany klasyfikacji.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 b ust. 2 pkt 2, art. 20, 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r. 193, poz.1287; Nr 182, poz. 1228; z 2009 r. Nr 157, poz. 1241,) po rozpatrzeniu odwołania J. i Z. D. od decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu ustalenia klasyfikacji gleboznawczej w działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w obrębie I. Gm. L. wykazanego na mapie klasyfikacyjnej z dnia [...].10.2012 r. sporządzonej przez gleboznawcę R. C. zarejestrowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. pod zgłoszeniem nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, iż przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów określa przesłanki do przeprowadzania klasyfikacji z urzędu tj.:

1) na gruntach, które nie zostały dotychczas sklasyfikowane;

2) na gruntach zmeliorowanych - po upływie 3 lat od wykonania urządzeń melioracji wodnych;

3) na gruntach objętych postępowaniem scaleniowym;

4) na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych - w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji;

5) po wystąpieniu klęski żywiołowej powodującej zmiany środowiska glebowego;

6) po zalesieniu gruntów na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich;

Organ wskazał, iż powyższy przepis nie przewiduje przeprowadzania z urzędu postępowania w sprawie klasyfikacji na wniosek właścicieli wnoszących o likwidację konturu Rlll b z uwagi na niskie plony. Przepis § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia stanowi, że: klasyfikacją przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność. Starosta G. zlecił jednak klasyfikatorowi sprawdzenie dotychczasowej klasyfikacji w działkach nr [...] i [...] a klasyfikator sporządził dokumentację likwidującą jedynie kontur R Ill b zgodnie z życzeniem właścicieli gruntów.

Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że opinia klasyfikatora likwidująca jedynie kontur RIII b zgodnie z wnioskiem właścicieli, nie została właściwie udokumentowana i nie może stanowić podstawy do zmiany dotychczasowej klasyfikacji w przedmiotowych działkach.

Organ wskazał, iż w czasie prowadzenia kompleksowej klasyfikacji gruntów w obrębie I. w 1961 r. właściciele działek nr [...] i nr [...] składali zastrzeżenia na klasyfikację. Komisja klasyfikacyjna rozpatrując zastrzeżenia, po dodatkowych badaniach gruntu, już wówczas uwzględniła zarzuty właścicieli gruntów dokonując zmian w klasyfikacji. Podkreślenia wymaga, że obowiązująca klasyfikacja gruntów przeprowadzona w 1961 roku została wykonana w sposób jednolity i jawny według najnowszych wówczas osiągnięć w dziedzinie gleboznawstwa, w oparciu o przyrodnicze właściwości gleb wynikające z ich pochodzenia, składu granulometrycznego oraz ich właściwości fizykochemicznych, a jej ustalenia zachowują ważność. Zmiany w jakości gleb są bowiem procesem bardzo powolnym, niezauważalnym na przestrzeni kilkudziesięciu lat.

Z powyższego zatem zdaniem organu wynika, że brak było podstaw do obniżania klasyfikacji, bowiem przepisy w sprawie gleboznawczej klasyfikacji, jak wyżej wykazano, nie przewidują obniżania klasyfikacji na wniosek i wskutek skarg właścicieli.

Pismem z dnia 21 października 2013 r. Z. i J. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:

1) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na braku merytorycznej oceny sprawy przez organ I instancji,

2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodu w postaci projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji działek wykonanej przez gleboznawcę R. C.

3) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 roku w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1246) poprzez niezasadne przyjęcie, że postępowanie prowadzone było przez organ administracji z urzędu nie zaś na wniosek skarżących.

Wobec powyższych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie od organu administracji na naszą rzecz poniesionych kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozwinęli powyższe zarzuty wskazując, iż zasadniczym argumentem przemawiającym za odmową dokonania zmiany klasyfikacji gruntów jest stwierdzenie, że proponowana przez gleboznawcę zmiany klasyfikacji z klasy R Ill b na klasę R IVa, to jest obniżenie o jedną klasę oznacza, że przeprowadzona w 1961r. klasyfikacja została przeprowadzona prawidłowo i mieści się w graniach tolerancji błędu. Zdaniem skarżących organ administracji nie przedstawił jednak argumentów, które uzasadniałyby twierdzenie, że gleboznawca dokonując klasyfikacji gruntu pomylił się. Organ administracji nie dokonał żadnych czynności, które uzasadniałyby podważenie prawidłowości dokonanej przez gleboznawcę klasyfikacji.

Zdaniem skarżących jeśli organ administracji miał wątpliwości do prawidłowości dokonanej klasyfikacji, to mógł przesłuchać uzupełniająco gleboznawcę w celu wyjaśnienia wątpliwości lub dopuścić dowód z opinii innego gleboznawcy. W przedmiotowym postępowaniu nic takiego nie miało jednak miejsca. Stanowisko organu odwoławczego, że różnica pomiędzy poprzednią i nową klasyfikacją gleboznawczą polegająca na obniżeniu klasyfikacji o jedną klasę nie uzasadnia zmiany tej klasyfikacji jest pozbawione podstawy prawnej.

Skarżący wskazali ponadto, iż w ich ocenie przedmiotowe postępowanie wbrew twierdzeniom organu odwoławczego toczyło się jednak na ich wniosek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty G. naruszają prawo.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W pierwszej kolejności rozstrzygnąć należało czy przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało przez Starostę G. z urzędu czy też na wniosek właścicieli działek nr [...] i [...] położonych w obrębie I., Gm. L.

Stosownie do treści § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 roku w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246) wynika, że klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków.

Jak wynika z akt sprawy pismami z dnia 29 sierpnia 2012 roku G. T. i R. T. wystąpili do Starostwa Powiatowego w G. o sprawdzenie klasyfikacji gleboznawczej w działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie I., Gm. L. zwłaszcza klasy Ill b.

Po dokonaniu sprzedaży przedmiotowych działek na rzecz Z. i J. małż. D., organ ponownie zwrócił się do obecnych właścicieli przedmiotowych działek z zapytaniem czy wyrażają zgodę na kontynuację postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działkach nr [...] i nr [...] położonych we wsi I., gmina L. Z. i J. małż. D. pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w G. wnieśli o zmianę klasyfikacji przedmiotowych działek uzasadniając, że według opinii poprzednich właścicieli ilość i jakość plonów nie jest adekwatna do aktualnej klasy gleby.

Organ nie zawiadomił jednak stron stosownie do treści § 6 ust.1 ww. rozporządzenia o wszczęciu postępowania z urzędu, a zatem uznać należy, iż postępowanie wszczęte zostało na wniosek właścicieli.

Powyższe stanowisko potwierdza fakt, iż pismem z dnia 10 lipca 2013 r. nr [...], Starosta Powiatu G. działając na podstawie § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia zawiadomił Z. i J. małż. D. o możliwości zapoznania się z projektem ustalenia klasyfikacji i zgłoszenia zastrzeżeń do tego projektu. Przepis § 9 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia stanowi natomiast, że w przypadku klasyfikacji przeprowadzanej na wniosek właściciela starosta zawiadamia właściciela o możliwości zgłaszania zastrzeżeń do projektu ustalenia klasyfikacji

Ponadto w sentencji decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. użyto sformułowania "z wniosku Z. i J. małż. D.".

Powyższe zdaniem Sądu jednoznacznie świadczy o tym, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w niniejszej sprawie prowadzone było na wniosek skarżących, nie zaś z urzędu przez Starostę.

Wobec powyższego zasadne są twierdzenia skargi, iż o ile wszczęcie postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gleboznawczej gruntu i dokonanie tej zmiany z urzędu może nastąpić tylko z przyczyn wymienionych w § 4 pkt 1-6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, to już w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji zmiana może nastąpić także z innych przyczyn. Podstawą zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów w postępowaniu prowadzonym na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji mogą być okoliczności wymienione w § 4 pkt 1-6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ale również każde inne okoliczności uzasadniające taką zmianę.

Wobec powyższego stanowisko organu odwoławczego, iż brak było podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu uznać należy za bezprzedmiotowe.

Jednocześnie organy prowadzące postępowanie z naruszeniem art. 80 k.p.a. dokonały oceny projektu ustalenia klasyfikacji gleboznawczej w działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w obrębie I. Gm. L. wykazanego na mapie klasyfikacyjnej z dnia [...].10.2012 r. sporządzonej przez gleboznawcę R. C. zarejestrowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. pod zgłoszeniem nr [...]. Jeżeli zdaniem organu odwoławczego analizy i ustalania dokonane przez gleboznawcę nie są na tyle dokładne, by uzasadniały proponowaną przez gleboznawcę zmianę klasy gruntu, szczegółowe stanowisko w tej sprawie powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji bowiem, nawet gdy organ wydaje decyzję odmowną, musi swoje stanowisko uzasadnić w taki sposób aby strona wiedziała czym organ kierował się przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia.

Twierdzenie przez organy, iż projektu nie można zatwierdzić, albowiem klasyfikator zgodnie z wnioskiem właścicieli działek zlikwidował kontur R III b i obszar tego konturu włączył do konturu R IVa, a zatem doszło do obniżenia klasyfikacji tylko o jedną klasę niżej niż dotychczas, co potwierdza że istniejąca klasyfikacja gruntów z 1961 r. była prawidłowa - uznać należy za niewystarczające.

Wydane w sprawie decyzje (ich uzasadnienia) nie odpowiadają, więc treści art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając na uwadze, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organom administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł od przekonania, iż sprawa wymaga dokonania więc przez organy ponownej oceny materiału dowodowego

Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.