I SA/Wa 2281/13

Uzasadnienie

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] marca 1949 r. nr [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Urząd Wojewódzki [...] orzeczeniem z dnia [...] marca 1949 r. uznał, że część nieruchomości ziemskiej pn. "[...]" o pow. [...] ha położona w gminie Z. powiatu [...], stanowiąca własność Z. C., podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku I. K. - następcy prawnego byłego właściciela, decyzją z dnia [...] września 2011 r. stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] marca 1949 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10 poz. 51) oraz art. 72 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.).

I. K. wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r., jako rażąco naruszającej prawo, bowiem skierowana została do J. C., która zmarła w dniu [...] grudnia 2010 r., a jej następcami prawnymi, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] lutego 2012 r. sygn. akt [...], są A. J., K. J., W. J., M. J. i B. J.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. i wskazał, że stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", stwierdza się nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zdaniem organu, decyzja skierowana może być wyłącznie do adresata decyzji, którym jest wnioskodawca, czy też odwołujący się, natomiast wszystkie inne strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wymieniane są zwyczajowo w rozdzielniku decyzji. W niniejszej sprawie adresatem decyzji z dnia [...] września 2011 r. była wyłącznie I. K., jako wnioskodawczyni postępowania nadzorczego. Z kolei J. C. była jedynie stroną postępowania, której wydaną decyzję przesłano. Skoro jednak osoba ta zmarła w dniu [...] grudnia 2010 r., to doręczenie jej decyzji nie było możliwe, w konsekwencji czego decyzja ta nie jest ostateczna, a organ jest zobowiązany ustalić następców prawnych zmarłej strony i skutecznie doręczyć im decyzję. W sytuacji zatem, gdy decyzja z dnia [...] września 2011 r. nie została skierowana do zmarłej J. C., należało uznać, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na skutek wniosku I. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ wskazał, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która wprost regulowałaby kwestie skutków prawnych prowadzenia postępowania w stosunku do osoby zmarłej, a orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej kwestii jednolite. Organ podzielił pogląd, że w postępowaniu wszczętym na wniosek, decyzja skierowana jest jedynie do adresata, którym jest inicjator postępowania, dlatego śmierć jednej ze stron postępowania umieszczonej w rozdzielniku decyzji, która nie była wnioskodawcą, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ stwierdził, że w toku przeprowadzonego postępowania nie stwierdzono również, aby decyzja ta dotknięta była jakąkolwiek z wad przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. K., A. J., K. J., M. J. i B. J. wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisu prowadzącą do uznania, że osoba biorąca udział w postępowaniu administracyjnym, jako jedna ze stron postępowania, nie będąca jednocześnie wnioskodawcą w danej sprawie jest tylko adresatem decyzji, a zatem wydanie decyzji po jej śmierci i skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

3) art. 30 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że strona postępowania i adresatem decyzji może być osoba nie posiadająca zdolności prawnej;

4) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, a tym samym brak wszechstronnego zebrania I oceny materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentacje na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu skutkującym ich uchyleniem.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekającego w niniejszej sprawie jako organ nadzoru, w postępowaniu wszczętym na wniosek, decyzja kierowana jest jedynie do adresata, którym jest inicjator postępowania, dlatego też śmierć jednej ze stron postępowania umieszczonej w rozdzielniku decyzji, która nie była wnioskodawcą, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić. Wskazać bowiem należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia ich o jego wszczęciu, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje zatem organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 k.p.a., szczególne znaczenie także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia dotkniętego kwalifikowaną wadą prawną.

Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest zatem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś organowi nadzoru dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w doktrynie i orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, Lex nr 83698; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA 2422/03, Lex nr 190564; z dnia 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, Lex 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że skoro J. C. zmarła w dniu [...] grudnia 2010 r., to nie mogła być stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r., jak również nie mogła zostać zawiadomiona przez organ o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym zgłosić żądań, wyjaśnień i dowodów w tym postępowaniu (zawiadomienie takie wystosowano do ww. osoby w dniu 17 czerwca 2011 r.). Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni, bowiem koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ posiadał informację w tym zakresie. Nie zmienia to bowiem faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzoru skierowane zostało do osoby już nieżyjącej. Jak już bowiem wskazano powyżej, obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wobec tego uznać należało, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznawanej sprawie wadliwie i nieprawidłowo przeprowadził postępowanie nadzorcze, przez co naruszył przepisy art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 109 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie prawa daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i ponownie dokona kontroli legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. po kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględniając zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawą.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.