II SA/Kr 1487/13

Uzasadnienie

Wójt Gminy decyzją z dnia 22 maja 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 – 5 w związku z art. 63, 64, 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina [...] w stronę północną o zadaszenie nad schodami wejściowymi i cześć połączoną z budynkiem inwentarskim – rozbudowę w kształcie litery L o powierzchni zabudowy 38,24 m2 wykonaną w latach 2000 -2007 bez wymaganego pozwolenia na budowę". Organ podał, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy już istniejącej. Przedmiotowa działa jest własnością inwestora R. M.. Ze względu na usytuowanie istniejącej zabudowy dopuszcza się możliwość lokalizacji budynków w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi lub bezpośrednio przy tych granicach.

Od tej decyzji odwołanie wniosła M. K. wskazując na nieprawidłowe mapy, które organ wziął pod uwagę, a także iż załączniki do decyzji są nieaktualne i nie odzwierciedlają faktycznego usytuowania budynków względem granicy nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 września 2013 r. nr [...] utrzymało zaskarżona decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 8 marca 2011 r. oględziny na działce nr [...] gdzie stwierdzono, że rozbudowany budynek na tej działce znajduje się w zbliżeniu z działką nr [...]. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego na działce nr [...] w S. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy, murowany, przykryty dachem dwuspadowym o pokryciu z blachy. Budynek składa się z dwóch części – starej otynkowanej zlokalizowanej od strony drogi i części nowszej nieotynkowanej wykonanej z pustaków betonowych dobudowanej do części starej od strony północnej. Część nowsza budynku wykonana jest w kształcie litery L, która dłuższym bokiem przylega do istniejącego budynku mieszkalnego, a krótszy bok jest równoległy do granicy zachodniej działki nr [...] i przylega do istniejącego na działce budynku inwentarskiego. Rozbudowę tej części budynku wykonano w latach 2000 – 2007. Strona odwołująca do pisma procesowego z dnia 22 sierpnia 2013 r. załączyła szkice Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. sporządzone na okoliczność pomiaru budynków na nieruchomości nr [...] w S.. Ze szkiców tych wynika, iż część budynku w kształcie litery L, którego niniejsze postępowanie dotyczy, znajduje się w odległości 3 m od granicy z działką nr [...]. Potwierdzają to mapy stanowiące załącznik do zaskarżonej decyzji. Tak więc niezasadny jest zarzut strony w tej kwestii. Należy jeszcze raz powtórzyć, że zaskarżona przez M. K. decyzja dotyczy tylko części budynku o kształcie litery L, nie zaś całości zabudowy znajdującej się na działce nr [...]. Dlatego też brak tu jest możliwości rozstrzygania kwestii czy pozostała część zabudowy znajdująca się na działce nr [...] usytuowana jest w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. Co się zaś tyczy zarzutu strony, iż organ nie przedstawił aktualnej mapy tego terenu, należy wskazać, iż do decyzji załączone zostały mapy przyjęte do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w T.. Podkreślić należy, iż niniejsza decyzja nie przesądza o możliwości legalizacji zabudowy na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem pierwszym etapem w procesie inwestycyjnym. Decyzja ta rozstrzyga co do zasady o możliwości zabudowy z punktu widzenia urbanistycznego z uwzględnieniem zasad zagospodarowania terenu. Wszelkie zaś techniczne aspekty inwestycji rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konkretyzującą treść konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 7 wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest sporządzenie prawidłowej analizy graficznej oraz tekstowej. Wyniki analizy stanowią bowiem podstawę dla ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego. Analiza terenu powinna zawierać analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zakresie podanym w § 1 rozporządzenia. Należy podkreślić, iż stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową oraz graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W sporządzonej w sprawie analizie organ wskazał, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, zabudowa zagrodowa i mieszkalnictwo zbiorowe. Sąsiednie działki zabudowane są w sposób pozwalający na określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W aktach sprawy znajduje się szczegółowa analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona w formie tabelarycznej, gdzie podane są gabaryty zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. W oparciu o to organ ustalił parametry inwestycji. Niewątpliwie ustalenie warunków zabudowy jest w tym przypadku determinowane tym, że zabudowa, wniosek której dotyczy, już istnieje. W przypadku szerokości elewacji frontowej ustalono, iż średnia występująca w obszarze analizowanym wynosi 10,42 m. W decyzji szerokość elewacji frontowej ustalono na 14 m tj. istniejącą. Należy przy tym pokreślić, iż będący przedmiotem postępowania fragment budynku w kształcie litery L nie jest najbliższym elementem usytuowanym wzdłuż drogi publicznej. Dodatkowo 14 metrowa szerokość elewacji frontowej nie odbiega znacznie od tych występujących w obszarze analizowanym. Co się tyczy ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, to parametr ten ustalono jako istniejący tj. 4 m. Podobnie organ postąpił w przypadku wysokości kalenicy ustalając ją na ok 8,5 m, podczas gdy w obszarze analizowanym wynosi ona 7,32 m, a zatem parametr ten nie odbiega znacznie od średniej wysokości kalenicy. Geometria dachu ustalona została na 45 stopni, zaś przebieg kalenicy fragmentu tego budynku ma być prostopadły w stosunku do drogi gminnej. Ponadto organ ustalił powierzchnię biologicznie czynną oraz powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Organ ustalił, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej zabudowy, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji uzgodniony został ze Starostą Powiatu w [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, a także z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w zakresie melioracji wodnych. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że nie ma podstaw do tego, aby odmówić wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. K., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3, § 4, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w jaki sposób wyznaczono granice obszaru analizowanego. Nie podano szerokości frontu działki [...] która jest podstawą do wyznaczenia obszaru analizowanego, ani też nie podano jaką krotność frontu następnie zastosowano. Organ nie odniósł się również do tego jaka linia zabudowy wynika z usytuowania budynków na gruntach sąsiednich. Nie wiadomo na jakiej podstawie ustalono w zaskarżonej decyzji linię zabudowy na 8,5 m. W decyzji podano, że średnia szerokość elewacji wynosi 10,42 m, natomiast ustalono tą szerokość na 14 metrów, a więc przekraczającą dopuszczalną tolerancję. W zaskarżonej decyzji brak również informacji na temat tego, jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji na działkach sąsiednich. Organ posługuje się "średnią" z obszaru analizowanego. Nie wiadomo czy zabudowa na sąsiednich działkach tworzy uskok, co dopiero uzasadniałoby posługiwanie się średnią. W toku postępowania prowadzonego przez PINB w T. ustalono, że budynki wzniesione przez wnioskodawcę stoją w odległości 1,40 m od granicy (w najbliższym miejscu w którym znajduje się komin) i 1,70 i 1,80 m w pozostałych miejscach. Odległość 3 metrowa istnieje tylko w części ściany budynku inwestora.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 P.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie sądowa kontrola dotyczy decyzji, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 647, dalej oznaczona jako u.p.z.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora R. M., który został zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 czerwca 2011 r. Zatem postępowanie to jest częścią postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego jako samowola budowlana.

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy. Zarówno same przepisy ustawy, jak i ich wykładnia, dokonana przez pryzmat omówionych wyżej norm konstytucyjnych, nie pozostawia organom, orzekającym w tym przedmiocie, żadnej możliwości rozstrzygania w sposób uznaniowy.

W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10).

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczyniły temu obowiązkowi i recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie. Już pobieżne zapoznanie się z przedmiotową analizą pozwala na ustalenie, iż została ona sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie wynika z niej nawet w jaki sposób został ustalony obszar analizowany. Organ wydający decyzje o warunkach zabudowy powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż to determinuje wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy działki. W tym miejscu wskazać należy, że sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków nowej zabudowy czy też jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu, wynikać z niej powinno czy parametry zabudowy zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej dają się pogodzić z zastanym ładem architektonicznym w obszarze analizowanym (właściwie ustalonym i uzasadnionym) i pozwalają na ich ustalenie w decyzji WZ zmierzającej do legalizacji samowoli. Należy podkreślić, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Tymczasem z zalegającej w aktach administracyjnych wyników analizy nie sposób ustalić, które nieruchomości przyjęto do analizy (w jaki sposób ustalono obszar analizowany), a co więcej wyniki te nie zawiera tekstowej i graficznej. Została sporządzona w formie tabeli, w których obliczono średnie parametry zabudowy z obszaru analizowanego – odmienne od parametrów ustalonych w decyzji WZ, przy czym z uwagi na brak części tekstowej nie sposób wywieść w jaki sposób organ ustalił parametry zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, skoro są odmienne od wartości średnich zamieszczonych w tabelach określonych jako wyniki analizy. Decyzja nie poddaje się w tym zakresie kontroli.

Sama decyzja i jej wnioski (wyniki) są niejasne i zbyt powierzchowne. Stwierdzono na przykład, że ze względu na usytuowanie istniejącej zabudowy dopuszcza się możliwość lokalizacji budynków w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi lub bezpośrednio przy tych granicach (...) jednakże lokalizacja istniejącej zabudowy wedle posiadanych materiałów jest prawidłowa tzn. ok. 3 i 4 m od granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Nie wiadomo zatem czy decyzja WZ zezwala na zbliżenie nowej zabudowy (samowoli budowlanej) w stosunku do działki sąsiedniej na odległość mniejszą niż ta o której mowa w § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia), czy też normy odległościowe nowej zabudowy o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia w stosunku do działki sąsiedniej zostały zachowane.

Zaznaczyć również należy, że zarówno organ I jak i II instancji nie wyjaśnił dokładnie jaka część obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] objęta jest samowolą budowlaną. Jak wynika z protokołu rozprawy pełnomocnik skarżącej po okazaniu mapy stwierdził, że obiekt będący samowolą budowlaną znajduje się pomiędzy obiektem oznaczonym literą "g" a obiektem oznaczonym "N-149, do drugiej linii ". Zatem wbrew twierdzeniom organów niniejszą samowolą budowlaną byłby objęty budynek o strukturze schodkowej, a nie w kształcie litery L co zmieniałoby całość sytuacji w sprawie i skutkowało koniecznością przeprowadzenia ponownego postępowania. Tym samym organ dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 K.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy.

W ponownym postępowaniu rozstrzygnięcie powinno być oparte na analizie urbanistycznej uwzględniającej powyższe stanowisko Sądu, tj. posiadającej szczegółowe uzasadnienie wyznaczenia granic obszaru analizowanego, z obszarem analizowanym wyznaczonym jednolicie w części graficznej (i tekstowej analizy, określającej szczegółowo i w sposób nawiązujący do zbadanych cech obszaru analizowanego ewentualnych powodów dających możliwość ustalenia w decyzji parametrów zabudowy w sposób odbiegający od średnich wartości ustalonych na obszarze analizowanym cech zabudowy.

Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 P.p.s.a.