V SAB/Wa 17/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi K. w W. (dalej także: strona skarżąca, wnioskodawca lub rolnik) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. (dalej: "Kierownik Biura ARiMR" w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z 14 maja 2012 r. strona skarżąca zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s W. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Pismem z 19 maja 2012 r. Kierownik Biura ARiMR wezwał stronę skarżącą, w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., nr 267; dalej: "k.p.a.") do usunięcia braków formalnych we wniosku, wskazując, że: 1) rolnik nie dostarczył i nie podpisał załączników graficznych dla poszczególnych działek ewidencyjnych; 2) dla wskazanych w wezwaniu działek rolnych wskazano numery działek ewidencyjnych, dla których nie dostarczono/nie podpisano załączników graficznych; 3) nie zaznaczono działek rolnych na załącznikach. Wezwanie zawierające pouczenie, iż nieusunięcie wskazanych braków w terminie 7 dni od doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania w całości lub w części zostało doręczone w dniu 24 maja 2012r.

Przy piśmie z 28 maja 2012 r. (data nadania) strona skarżąca załączyła korektę wniosku oraz nie podpisane załączniki graficzne, na których wskazano położenie działek rolnych.

Pismem z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Kierownik Biura ARiMR pozostawił sprawę wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych bez rozpoznania, wskazując, że rolnik nie uzupełnił braków formalnych wskazanych w wezwaniu z 19 maja 2012r., tj. nie podpisał dostarczonych załączników graficznych.

W dniu 4 września 2012 r. do Kierownika Biura ARiMR wpłynęła korekta wniosku strony skarżącej, do której dołączono podpisane załączniki graficzne oraz pismo, w którym wnioskodawca zwraca się z prośbą o przywrócenie terminu na uzupełnienie braków formalnych wymienionych w wezwaniu z 19 maja 2012r.

Postanowieniem z [...] września 2012r., nr [...] Kierownik Biura ARiMR odmówił przywrócenia terminu na usunięcie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności na rok 2012. W wyniku rozpoznania zażalenia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR") postanowieniem z [...] października 2012 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia wskazując, iż zostało ono wniesione w sytuacji kiedy postanowienie nie zostało faktycznie doręczone stronie.

Następnie Kierownik Biura ARiMR postanowieniem z [...] listopada 2012r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu na usunięcie braków formalnych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Dyrektor Oddziału ARiMR postanowieniem [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z [...] listopada 2012r. Postanowienie powyższe nie zostało zaskarżone do Sądu.

Pismem datowanym na 12 marca 2013 r. strona skarżąca złożyła do Dyrektora Oddziału ARiMR zażalenie na niezałatwienie sprawy toczącej się przed Kierownikiem Biura ARiMR w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2012. W zażaleniu wnioskodawca zwrócił się, na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu pisma strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała kwestia przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych, a instytucja przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności zastosowana w postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu do usunięcia braku parafowania mapek jest błędna.

Ponadto K. wskazało, że wymogi jakie powinny spełniać wnioski składane w 2012 r. zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U., Nr 39, poz. 215 ze zm.) i z przepisów tych, ani też z żadnego innego przepisu ustawy czy rozporządzenia unijnego nie wynika obowiązek podpisania załącznika graficznego przesłanego przez organ, a co za tym idzie brak było podstaw do uznania, że wniosek nie spełnił wymogów formalnych. Na potwierdzenie swojej tezy strona skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 4 października 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 372/12 w którym Sąd stanął ma stanowisku, że ewentualne podpisanie mapki graficznej może mieć jedynie charakter porządkowy, a brak podpisu nie stanowi przesłanki do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie jest bowiem brakiem formalnym uniemożliwiającym rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu wniosek taki winien być merytorycznie rozpoznany.

W związku z tym oraz z upływem ustawowego terminu na rozpatrzenie sprawy (1 marca 2013 r.) i niewyznaczeniem przez organ administracyjny dodatkowego terminu do jej załatwienia, strona skarżąca uznała zażalenie za uzasadnione.

Postanowieniem z [...] marca 2013r. Kierownik Biura ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012r., na podstawie wniosku złożonego w dniu 4 września 2012r. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Oddziału z [...] kwietnia 2013r.

W wyniku rozpoznania skargi złożonej przez stronę skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 15 listopada 2013r., sygn. akt V SA/Wa 1369/13 oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] kwietnia 2013r.

Natomiast w zakresie bezczynności postanowieniem z [...] marca 2013r., nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR uznał za niezasadne zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Kierownika Biura ARiMR sprawy wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98 i wyjaśnił, iż by można było mówić, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania sprawy kończącej się wydaniem przez ten organ decyzji w rozumieniu k.p.a. pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, musi w tej sprawie toczyć się postępowanie administracyjne. W rozpatrywanej natomiast sprawie Kierownik Biura ARiMR postanowieniem z [...] marca 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Wyjaśnił, że ponieważ brak formalny wniosku polegający na podpisaniu załączników graficznych zawierających podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej został uzupełniony po wyznaczonym terminie 7 dni od otrzymania wezwania wystosowanego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., jako termin złożenia wniosku należało uznać dzień uzupełnienia tych braków, tj. 4 września 2012 r. i tym samym stwierdził, że strona skarżąca wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego złożyła po terminie. Dlatego też organ zasadnie zastosował art. 61a k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania.

Tym samym, zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR nie doszło w rozpatrywanym przypadku do ukształtowania praw lub obowiązków wynikających z terminowego złożenia wniosku i dlatego też nie można było mówić o zwłoce organu w rozpatrywaniu sprawy, bowiem jak wynika z wydanego postanowienia postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie płatności nie zostało de facto wszczęte. W związku z powyższym organ uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jako niezasadne.

Ponadto organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że nie podpisanie mapek (załączników graficznych) nie jest brakiem formalnym powodującym brak możliwości rozpatrzenia wniosku przez organy ARiMR. Powołał się na przepisy i wyjaśnił, że formularz wniosku opracowany przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poza częścią opisową wniosku, zawiera również tzw. materiał graficzny (załączniki graficzne). ARiMR wymaga podpisania załączników graficznych przez wnioskodawcę traktując sam wniosek i załączniki graficzne jako integralną i nieodłączną całość podania, o który mowa w art. 63 k.p.a. Wskazał, że zarówno podanie jaki i załączniki graficzne powinny być podpisane przez wnioskodawcę.

Nie zgodził się przy tym ze wskazanym w zażaleniu stanowiskiem Sądu zawartym w wyroku 4 października 2012 r., gdyż zgodnie ze wskazanym w tym wyroku rozumowaniem, zarówno brak podpisu na załączniku graficznym, jak i brak tego podpisu na wniosku nie mógłby stanowić przesłanki do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W takiej sytuacji wniosek i załączniki graficzne nie zawierające podpisów, winny podlegać rozpatrzeniu bowiem są zgodne ze stanem faktycznym w gospodarstwie, a ich podpisanie miało by mieć jedynie charakter porządkowy.

Organ stanął na stanowisku, że załączniki do wniosku stanowią integralną część tego wniosku. Załącznik graficzny stanowi dopełnienie informacji podanych we wniosku, a brak podpisu rolnika na załączniku graficznym, tak jak na wniosku o przyznanie płatności, uniemożliwia jego rozpatrzenie. Nie podpisanie załączników graficznych przez wnioskodawcę uniemożliwia organom ARiMR dokonanie oceny czy zgłoszone do płatności działki rolne są utrzymywane zgodnie z normami, a tym samym rozstrzygnięcie danej sprawy jedynie w oparciu o część opisową wniosku, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Ponadto wyjaśnił, że złożenie podpisu na załącznikach graficznych służy również do celu potwierdzenia przez rolnika prawidłowości danych (położenia działki rolnej w terenie).

Stwierdził również, że w myśl art. 6 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami, umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej.

Tym samym w ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR brak złożenia wymaganego podpisu na załącznikach graficznych uniemożliwia określenie faktycznego żądania wnioskodawcy i określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności.

Dodatkowo organ wskazał, że wezwanie z 19 maja 2012r., było bardzo precyzyjne i nie pozostawiało żadnych wątpliwości, że rolnik winien dostarczyć podpisane załączniki graficzne dla działek ewidencyjnych, na których należy zaznaczyć działki rolne.

Pismem z 30 kwietnia 2013r. strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Kierownika Biura ARiMR zarzucając organowi naruszenie:

1. prawa materialnego:

art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm., dalej: "ustawa o płatnościach") przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu wszczętym na jej wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich z 14 maja 2012 r.,

2. prawa procesowego:

art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez wydanie postanowienia niezgodnej z prawem,

art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, nierzetelny i niewnikliwy, co narusza zasadę szybkości postępowania.

art. 58 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż instytucja przywrócenia terminu nie powinna mieć zastosowania w niniejszej sprawie,

art. 80 k.p.a. poprzez zastąpienie zasady swobodnej oceny dowodów - dowolnością, pochopnością i ich nienależytym rozważeniem sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Kierownika Biura ARiMR do wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, iż bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko.

Kierownik Biura ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a") kontrola działalności organów administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) Podkreślenia przy tym wymaga również, że w trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny, będąc stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie - przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd nie jest natomiast władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych.

Sprawując kontrolę sądową aktów administracyjnych we wskazanym powyżej zakresie, skład orzekający w sprawie uznał, że w sprawie nie zachodzi bezczynność organu.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem skargi jest bezczynność Kierownika Biura ARiMR w zakresie braku merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wszczęte wnioskiem z 14 maja 2012 r. W tym dniu strona skarżąca zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s W. o przyznanie ww. płatności rok 2012. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR pismem z [...] sierpnia 2012r. pozostawił wniosek z 14 maja 2012r. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012r. bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków formalnych. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym pismo o pozostawieniu bez rozpoznania ma charakter materialno-techniczny i nie podlega zaskarżeniu. Nie oznacza to, jednak że tego rodzaju czynność nie podlega kontroli przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W związku z powyższym przedmiotem kontroli będzie badanie przez Sąd czy w sprawie organ administracji pozostaje bezczynny, czy też podjęte przez niego kroki miały umocowanie w przepisach prawa. Innymi słowy przedmiotem rozpoznania w sprawie będzie prawidłowość pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z powodu nieusunięcia braków formalnych.

Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy brak załączników graficznych (brak podpisów pod załącznikami graficznymi) do wniosku o przyznanie płatności jest brakiem formalnym, jak wskazuje organ i co było przyczyną pozostawienie wniosku bez rozpoznania, czy też jak stwierdza skarżąca jest brakiem nieistotnym, mającym charakterze porządkowym, a tym samym brak podpisu nie stanowi przesłanki do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę rację należy przyznać Kierownikowi Biura ARiMR i uznać, że niepodpisanie na wezwanie załączników graficznych stanowi brak formalny wniosku o przyznanie płatności, który w konsekwencji doprowadził do zasadnego pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Na wstępie wskazać należy, że - na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej "ustawa o płatnościach bezpośrednich") - rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych (...), na formularzach opracowanych oraz przesłanych lub udostępnionych przez Agencję (Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa). Zgodnie z § 2 tego przepisu, Agencja przesyła formularz oraz materiał graficzny (materiał geograficzny) lub udostępnia je na stronie internetowej Agencji, zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych w poprzednim roku. Formularz oraz materiał graficzny (materiał geograficzny) udostępniony na stronie internetowej Agencji zabezpiecza się przed dostępem osób nieuprawnionych. Do udostępnienia materiału graficznego (materiału geograficznego) na stronie internetowej Agencji przepisy w zakresie loginu i kodu dostępu wydane na podstawie ust. 7 stosuje się odpowiednio.

Ponadto w ust. 3 art. 25 ustawy o płatnościach bezpośrednich w przypadku, o którym mowa w ust. 2, rolnik składa kolejny wniosek o przyznanie płatności obszarowych na formularzu przesłanym lub udostępnionym przez Agencję i dołącza do niego materiał graficzny (materiał geograficzny) przesłany lub udostępniony przez Agencję.

Powyższe wskazuje, że załączenie podpisanego materiału geograficznego jest niezbędne i brak jego stanowi brak formalny wniosku, który jest brakiem istotnym. Zgodnie z tym co zostało wskazane należy także podkreślić, że w myśl art. art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r. str. 16, dalej: rozporządzenie 73/2009), państwa członkowskie dostarczają, między innymi drogą elektroniczną, z góry ustalone formularze sporządzone w oparciu o obszary określone w poprzednim roku oraz materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów, oraz, w stosownych przypadkach, umiejscowienie drzew oliwnych. Państwo członkowskie może zdecydować, że wniosek o pomoc ma zawierać jedynie zmiany w odniesieniu do wniosku o pomoc złożonego w poprzednim roku.

Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że rolnik, który po raz kolejny (tak jak w przedmiotowej sprawie) ubiega się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, otrzymuje od Agencji częściowo wypełniony formularz wniosku, tzw. wniosek spersonalizowany. Wraz z takim wnioskiem Agencja przesyła materiał graficzny oraz szczegółowe instrukcje ich wypełnienia. Rolnik, po uzupełnieniu wniosku, powinien złożyć go wraz z otrzymanym materiałem graficznym. Warunki, jakie powinien spełniać wniosek o płatności szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 39, poz. 215.). W rozporządzeniu tym w § 2 ust. 1 i § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a - c oraz pkt 2 lit. a - e wskazano m.in., że wniosek powinien zawierać elementy podania określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 63) oraz winny zawierać m.in. również oświadczenia o:

1) powierzchni działek ewidencyjnych, z podaniem w szczególności:

a) położenia działki ewidencyjnej ze wskazaniem województwa, powiatu i gminy,

b) danych z ewidencji gruntów i budynków: nazwy obrębu ewidencyjnego, numeru obrębu ewidencyjnego, numeru arkusza mapy, numeru działki ewidencyjnej i powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej,

c) powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej, w tym powierzchni:

– niezgłoszonej do programów pomocowych,

– gruntów rolnych, które zostały zalesione w ramach działania zalesianie gruntów rolnych objętego Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 lub Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz zgodnie z planem zalesienia, lecz nie zostały przekwalifikowane na grunty leśne;

Ponadto wnioski winny zawierać także oświadczenia w zakresie sposobu wykorzystania działek rolnych, z podaniem w szczególności:

a) oznaczenia działki rolnej,

b) grupy upraw lub obszaru, ze względu na który wyodrębnia się działkę rolną,

c) powierzchni działki rolnej,

d) numeru działki ewidencyjnej, na której jest położona działka rolna,

e) powierzchni działki rolnej położonej w granicach działki ewidencyjnej.

Dodatkowo § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje, że w przesłanym przez Agencję materiale graficznym, o którym mowa w art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, rolnik zaznacza:

1) obszar uprawy pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa;

2) znajdujące się w obrębie działki rolnej:

a) drzewa będące pomnikami przyrody, objęte ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, Nr 157, poz. 1241 i Nr 215, poz. 1664),

b) rowy, których szerokość nie przekracza 2 m,

c) oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2.

W związku z powyższym zdaniem Sądu materiał graficzny stanowi integralną część wniosku o przyznanie płatności na dany rok. Warunkiem uzyskania przez rolnika płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 było zatem wypełnienie materiału graficznego, zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Ponadto, rolnik powinien zadbać o to, aby zapewnić tożsamość danych zadeklarowanych we wniosku z danymi wskazanymi w materiale graficznym. Materiał graficzny jest to wydrukowana w określonej skali mapa wraz z dodatkowymi informacjami. Załączone do wniosku mapy przedstawiają fotograficzny obraz powierzchni ziemi, sporządzony na podstawie zdjęć satelitarnych lub lotniczych. Na mapach są zaznaczone, m.in. granice i numery działek ewidencyjnych oraz granice pól zagospodarowania określone na podstawie ortofotomapy. Wypełnienie materiału graficznego polega, m.in. na przedstawieniu w formie szkicu położenia działek rolnych na działkach ewidencyjnych, do których rolnik ubiega się o płatności w danym roku. Rolnik jest zobowiązany do zachowania zgodności oznaczeń literowych dla działek rolnych wymienionych w formularzu wniosku oraz oznaczeń działek rolnych wprowadzonych na materiale graficznym. Niedołączenie do wniosku wypełnionych materiałów graficznych, dotyczących działek ewidencyjnych i rolnych, które zgłoszono we wniosku do płatności, stanowi brak formalny wniosku, którego nieuzupełnienie na wezwanie organu, skutkuje pozostawieniem wniosku lub jego części bez rozpoznania. Taki sam skutek powoduje załączenie niepodpisanego materiału graficznego. Podpis rolnika bowiem potwierdza złożone przez niego oświadczenie w zakresie treści wskazanej w załączniku. Ponadto podpis wskazuje na podmiot, który jest uprawniony, tak jak w przypadku skarżącego koła łowieckiego, do jego reprezentowania i gwarantuje, że załączniki pochodzą od uprawnionego podmiotu.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że we wniosku z 14 maja 2012r. strona skarżąca do płatności zgłosiła działki rolne, jednakże do wniosku nie dołączyła załączników graficznych. Prawidłowo zatem wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przyznanie wnioskowanych płatności poprzez m.in. załączenie podpisanych materiałów graficznych. Bowiem to na Agencji, jako organie przyjmującym wniosek rolnika o przyznanie płatności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach.

Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o bezpośrednich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zatem, w razie stwierdzenia braków formalnych wniosku, organ jest zobowiązany do wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku, na podstawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skoro więc wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku z 19 maja 2012r. skutecznie doręczono skarżącemu w dniu 24 maja 2012r., to 7-dniowy termin na uzupełnienie braków upłynął w dniu 31 maja 2012r. Dlatego też wobec nie usunięcia braków formalnych wniosku, organ był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania z powodu nie uzupełnienia braków formalnych, poprzez złożenie podpisanych materiałów graficznych. Trzeba także podkreślić, że wezwanie organu było zredagowane w sposób przejrzysty i nie pozostawiało wątpliwości co do treści żądania.

W tym miejscu Sąd niezgadza się ze stanowiskiem stron wskazującym, że powyższy brak w myśl art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jest brakiem nieistotnym, który mógł zostać usunięty w każdym czasie. Zdaniem Sądu mając na uwadze powyżej wyłożone przepisy dotyczące załączników graficznych i ich roli, to trzeba stwierdzić, że brak ten jest brakiem istotnym wpływającym na wydane rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu wskazana w powyższym art. 21 instytucja nie dotyczy tego rodzaju braków formalnych. Dotyczy ona błędów, które nie mają wpływu na zasadność przyznanej płatności i dotyczy kwestii, która już na tzw. "pierwszy rzut oka" wskazuje na uchybienie, pomyłkę pisarską lub rachunkową. Wówczas błąd taki możliwy jest do poprawienia bez konieczności odwoływania się do innych dokumentów postępowania lub uzyskiwania wyjaśnień strony. Inaczej rzecz ujmując brak nieistotny to brak który może zostać poprawiny przez sam organ bez udziału strony.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że organ nie naruszył zasad wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że powołane wyżej przepisy na podstawie cytowanego wyżej art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich ulegają modyfikacji. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto ust. 3 art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przechodząc do oceny ww. zarzutów trzeba wyjaśnić, że organ nie zaniechał żadnej czynności procesowej zmierzającej do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie naruszył również zasady praworządności. Prowadził również postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Obecne przerzucanie przez stronę skarżącą odpowiedzialności na organ za swoje działanie nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi. Jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji, który stwierdził, że skarżący nie dołączył do wniosku wszystkich załączników graficznych, wezwał go do usunięcia tego braku formalnego, dążąc w ten sposób do zrealizowania zasad wyrażonej w art. 7 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Nadto, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny dowodów, bez przekroczenia granic zasady swobodnej oceny dowodów. Ustalenia dokonane przez organ znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, choćby kwestia uzupełnienia materiałów graficznych bez wymaganego podpisu pod tymi materiałami. Okoliczność ta była oceniana w odniesieniu do całego materiału dowodowego, co oznacza działanie organu z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Za nieuprawniony należy uznać również zarzut skarżącego naruszenia art. 19 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich i art. 12 k.p.a. Należy podkreślić, że w myśl art. 19 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Trzeba ponownie podkreślić, że organ był zobowiązany do wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Natomiast nieuzupełnienie tych braków spowodowało pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zatem wydanie pisma z [...] sierpnia 2012r. pozostawiającego wniosek bez rozpoznania było formą załatwienia sprawy, tj. wniosku z 14 maja 2012r. o przyznanie wnioskowanych płatności. Dlatego też bezzasadne są zarzuty naruszenia powyższych przepisów.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 58 k.p.a. gdyż wykracza on poza zakres sprawy będącej przedmiotem rozpoznania.

Mając na względzie powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.