I SA/Wa 1799/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku G. N., E. Z., J. S., A. Z., A. Z., T. S., R. S., J. T., J. T., Z. T., G. T., A. K., M. S., M. N., E. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1966 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1965 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem - w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 1965 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. wykaz [...], oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m² z całej nieruchomości o powierzchni [...] m², stanowiącej własność J. C., M. W., J. T., S. T., H. W.

Decyzją z [...] lutego 1966 r., nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy decyzję z [...] sierpnia 1965 r.

Pismem z dnia 10 listopada 2006 r., sprecyzowanym pismem z dnia 20 lutego 2009 r., G. N., E. Z., J. S., A. Z., A. Z., T. S., R. S., J. T., J. T., Z. T., G. T., A. K., M. S., M. N., E. T. (następcy prawni J. T.) wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1966 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1965 r. - w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wnioskiem z 5 stycznia 2011 r. Minister Infrastruktury wystąpił do sądu Rejonowego w G. [...] Wydział Rodzinny i nieletnich o ustanowienie kuratora dla nieobecnego F. N.

Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. Minister Infrastruktury zawiesił z urzedu postępowanie do czasu wyznaczenia przez Sąd kuratora dla F. N.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Minister Infrastruktury podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1966 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1965 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. wykaz [...], oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 z całej nieruchomości o powierzchni [...] m2 - w części dotyczącej przyznania J. C., M. W., J. T., S. T., H. W. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją złożyli wnioskodawcy podnosząc zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., zarzut niepowołania biegłych przez organ wywłaszczeniowy oraz zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy o charakterze odszkodowawczym.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne ropzatrzenie sprawy oraz całości akt sprawy Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

Organ nadzoru wskazał, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94),zatem w aspekcie przepisów tej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania oceniono zasadność i prawidłowość przyznanego odszkodowania.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczany grunt było ustalane na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Minister wyjaśnił, że z przepisu art. 21 ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 kpa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, pismem z 24 maja 1965 r., nr [...] organ wywłaszczeniowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 24 czerwca 1965 r. W aktach archiwalnych znajdują się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez spadkobierców J. T.: J. T., S. T., M. W., J. C. i H. W.

W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w wyznaczonym terminie bez udziału współwłaścicieli zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości oraz bez udziału biegłych.

Minister wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Organ nadzoru wskazał, że biegli mimo, iż nie brali udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnych opinii.

W aktach archiwalnych znajdują się dwie opinie szacunkowe rzeczoznawców z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], rządowo uprawnionych biegłego mgr inż. Z. K. z dnia 15 maja 1965 r. i inż. W.W. z dnia 15 czerwca 1965 r.

Podstawę prawną przyznanego odszkodowania stanowił przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy zgodnie z którym, odszkodowanie za grunt w mieście, gdy wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, obliczane było jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiego okręgu I. Natomiast odszkodowanie za grunty rolne powinno było odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Cena sprzedaży nieruchomości ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. (M.P. z 1962 r. nr 72 poz. 335) w sprawie ceny, warunków i sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zgodnie z tym zarządzeniem cena 1 ha gruntów klasy I położonych w okręgu I strefy miejskiej wynosiła [...] zł.

Minister stwierdził, że celem wywłaszczenia było urządzenie terenów rekreacyjnych zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], to zastosowanie miał także przepis art. 8 ust. 7 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście następowało na cele budowy lub poszerzenia placu, albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, a więc parku, skweru itp. wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Odszkodowanie należało się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekraczała 25% obszaru nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie wywłaszczeniu podlegała część nieruchomości o powierzchni [...] m2 z całej nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w G., na co wskazuje treść zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej oraz archiwalne akta wywłaszczeniowe.

Zatem zgodnie z powyższymi zasadami, mając na uwadze, że ówcześnie obowiązujące przepisy dotyczące szacowania nieruchomości miały charakter uproszczony i wynikały z przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel, to 25% całości nieruchomości podlegało wywłaszczeniu bez odszkodowania tj. 25% z [...] m² dało [...] m². Następnie wywłaszczaną część nieruchomości tj. [...] m² należało pomniejszyć o [...] m², co dało [...] m², a następnie otrzymany wynik pomnożyć przez stawkę określoną w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. - [...] x [...] m² = [...] zł., którą to kwotę przyznano zaskarżoną decyzją i która została wyliczona w opinii szacunkowej biegłego rzeczoznawcy W. W.

Wprawdzie, biegły inż. Z. K. błędnie obliczył 25% powierzchni, za którą nie przysługiwało odszkodowanie, gdyż przyjął 25% z części podlegającej wywłaszczeniu, a nie 25% z całego gruntu właścicieli tj. [...] m², jednakże odszkodowanie ustalono prawidłowo na podstawie drugiej opinii tj. opinii biegłego rzeczoznawcy W.W.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców, że opinie szacunkowe zostały sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia i że przedmiotowe opinie szacunkowe są dokumentami prywatnymi wnioskodawcy wywłaszczenia, Minister wskazał, że inwestor po uzyskaniu decyzji o lokalizacji i dokonaniu w miarę możliwości pomiarów nieruchomości niezbędnej do realizacji określonych zadań, obowiązany był zwrócić się do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie jej za cenę określoną według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej wyliczonych z opinii biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do urzędu spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej o wskazanie osoby biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z listy. Biegły nie mógł przyjmować zlecenia na opracowanie opinii od właściciela nieruchomości będącej przedmiotem nabycia przez inwestora zarówno w drodze umowy, jak i w trybie postępowania wywłaszczeniowego. Właściciel mógł, jeśli uzasadnił potrzebę ponownego szacunku nieruchomości przez innego biegłego lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości, zwrócić się do organu orzekającego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności.

A zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna była być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, na podstawie opinii biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej i nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Minister wskazał, że biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Urzędu Wojewódzkiego, a wycena polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu.

Nawet gdyby organ wywłaszczeniowy powołał kolejnego biegłego i tak kwota odszkodowania pozostałaby taka sama.

Organ zarzucił, że wnioskodawcy nie wykazali w jaki sposób okoliczność, że opinie szacunkowe sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, a nie organu wywłaszczeniowego, miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania.

W ocenie Ministra niezasadnym jest twierdzenie stron, iż powołanie biegłego przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a nie przez organ wywłaszczeniowy stanowi rażące naruszenie prawa, bez jednoczesnego wykazania, że mogło to mieć wpływ na wysokość odszkodowania określoną w opinii szacunkowej.

Odnosząc się do zarzutu braku rozprawy o charakterze odszkodowawczym organ wskazał, że przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywały przeprowadzenie osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania tylko w przypadku odroczenia ustalenia odszkodowania.

Natomiast odnosząc się do zarzutu, iż przepisy art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej dotyczyły tylko działek budowlanych natomiast wywłaszczono grunt rolny, organ wskazał, że art. 8 ust. 7 może budzić wątpliwości interpretacyjne.

Przepis ten dotyczy bowiem gruntów w mieście i osiedlu i zawiera odesłanie do zasad ustalania odszkodowania określonych w ust. 6, nie zawierających odrębnych zasad ustalania odszkodowania za działki budowlane. Ponadto pojęcie działki budowlanej nie zostało w ustawie określone, zaś w ust. 6 występuje jedynie pojęcie powierzchni działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego.

Organ przywołał stanowisko Walentego Ramusa zawarte w komentarzu "Prawo Wywłaszczeniowe" (Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1965 r.): "wobec ujednolicenia w wyniku nowelizacji art. 8 ust. 6 zasad odszkodowania za wszystkie grunty położone w mieście lub osiedlu i zlikwidowanie dawnego podziału gruntów w miastach na grunty budowlane i rolne, przepis art. 8 ust. 7 dotyczy obecnie każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu, bez względu na jego charakter użytkowo-budowlany lub rolny".

Minister wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko takiego przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

Rozbieżności interpretacji przepisu nie pozwalają organowi oceniającemu legalność decyzji uznać, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. N. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, tj. niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych w odniesieniu do wszystkich naruszeń prawa zaistniałych w toku postępowania wywłaszczeniowego, w tej jego części która dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Skarżąca podniosła, że bezsporne w sprawie jest, iż w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego:

- organ wywłaszczeniowy nie powołał biegłych z zakresu szacowania nieruchomości, a wysokość odszkodowania ustalił na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych działających na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia (tj. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Zarządu Gospodarki Terenami w G.), już po wszczęciu postępowania w dniu [...] maja 1965 r. (obie opinie z daty 15 czerwca 1965 r.),

- obie opinie szacunkowe, pomimo, iż do wyliczenia wysokości odszkodowania odwołują się do przepisu art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., pomijają określenie charakteru użytkowego wywłaszczanej nieruchomości, tj. nie wskazują czy stanowią one działki budowlane,

- organ wywłaszczeniowy nie przeprowadził rozprawy o charakterze odszkodowawczym, poprzestając na omówieniu w czasie rozprawy w dniu 24 czerwca 1965 r. wyłącznie kwestii samego wywłaszczenia nieruchomości; nie zapewnił udziału w rozprawie biegłych (gdyż tych w ogóle nie powołał), nie wezwał też na rozprawę rzeczoznawców W. W. i Z. K., nie wysłuchał też na niej sporządzonych przez nich opinii.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z przepisem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., organ wywłaszczeniowy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość winien ustalić:

- na podstawie wyników rozprawy (wywłaszczeniowo-odszkodowawczej),

- po wysłuchanie na rozprawie opinii szacunkowych, zawierających uzasadnienie, a także opinie szacunkowe winny być sporządzone przez biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy.

W niniejszej sprawie, żaden ze wskazanych powyżej wymogów nie został spełniony, zaś Minister w swojej ocenie prawnej powyższej kwestii zawarł stwierdzenia noszące cechy całkowitej dowolności interpretacyjnej (nie wskazując nawet źródła powyższych poglądów prawnych).

Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie przedmiotem wywłaszczenia była część nieruchomości o powierzchni [...] ha, która zgodnie z zapisem w księdze wieczystej stanowiła "rolę i ulice". Jeżeli zatem wywłaszczany grunt nie był działką budowlaną, to ustalając odszkodowanie organ wywłaszczeniowy nie mógł pomniejszyć jego wysokości w oparciu o cyt. art. 8 ust.7 ustawy wywłaszczeniowej.

Z tego względu, jeśli podstawą ustalenia w decyzji wysokości odszkodowania były opinie szacunkowe W. W. i Z. K., a te zawierały istotne błędy merytoryczne dyskwalifikujące je jako dowody w sprawie (niezależnie od faktu, iż obie opinie nie pochodziły od biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy), to zdaniem skarżącej, przyjąć należy, iż odszkodowanie ustalone zostało w sposób całkowicie dowolny.

W ocenie skarżącej całkowicie błędna jest także ocena Ministra dotycząca zastosowania przez organ wywłaszczający przepisu art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej, albowiem treść tego przepisu (co wynika z jego jednoznacznej treści) odnosi się do "wywłaszczenia części działki budowlanej", a wywłaszczone parcele z całą pewnością nie były działkami budowlanymi. Chybione są uwagi organu odnośnie rozbieżności w interpretacji tego przepisu, które nie pozwalają mu na ocenę, iż decyzja w części dotyczącej odszkodowania wydana została z rażącym naruszeniem prawa, z jednoczesnym przywołaniem stanowiska Walentego Ramusa zawartego w komentarzu do "Prawa Wywłaszczeniowego" (Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1965 r.). Pomijając fakt, iż "osobisty" pogląd W. Ramusa nie może stanowić wykładni tego przepisu, organ nie uwzględnił w ogóle np. stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z 31 października 2002 r., sygn. I SA 723/01, w którym Sąd zawarł wykładnię tego przepisu, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2008 r,, sygn. I SA/Wa 1823/07.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzjach wywłaszczeniowo- odszkodowawczych do ustalenia wysokości odszkodowania zastosowano m. in. przepisy: art. 8, art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Organy, ustalając w postępowaniu zwykłym wysokość odszkodowania, pomniejszyły go, powołując się na treść art. 8 ust. 7 ustawy z 12 marca 1958 r. Powyższy przepis przewidywał, że odszkodowanie należy się tylko za część wywłaszczonego gruntu, która nie przekracza 25 % obszaru nieruchomości.

Przepis art. 8 ust. 7 ustawy określał wyjątek od zasady wywłaszczania za odszkodowaniem (art. 7 ust. 1 tej ustawy). Był to przepis restrykcyjny, pozbawiający odszkodowania za część nieruchomości. Wobec tego wszystkie jego przesłanki muszą być wykazane, tj. cele wywłaszczenia w mieście lub osiedlu, jakimi są: budowa lub poszerzenie ulicy lub placu, wyrównanie granic zieleni publicznej, a także, czy działka była budowlana. Za rażące naruszenie tego przepisu, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należało uznać odstąpienie od orzekania za pełnym odszkodowaniem za wywłaszczenie działki, która nie była działką budowlaną lub gdy wywłaszczenie było na inny cel niż wskazane w przepisie art. 8 ust. 7 ustawy. Pozbawienie w takim przypadku właściciela nieruchomości odszkodowania było również nie do pogodzenia z zasadą praworządności, określoną w art. 4 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r.

Odnosząc to do niniejszej sprawy wskazać należy, że - jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z 1965 r. - działka nr [...] oznaczona była jako zieleń, a działka nr [...] jako ulica. Natomiast z odpisu z księgi wieczystej z 20 marca 1964 r. Tom I wykaz [...], prowadzonej przez Sąd Powiatowy w [...] wynika, że nieruchomość stanowi rolę i ulicę. Z wniosku wywłaszczeniowego z 15 kwietnia 1965 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. wynika, że tereny, o wywłaszczenie których ubiegał się wnioskodawca, były niezabudowane i częściowo użytkowane pod ulice.

Zarówno materiał dowodowy zebrany w aktach postępowania zwykłego, jak i w aktach organu nadzoru, nie wskazuje, że działki nr [...] i nr [...], a także działka, z której zostały one wydzielone były działkami budowlanymi. Nie wynika to również z opinii biegłych W. W. i Z. K.

Zważyć należy, że przepis art. 8 ust. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. dotyczył odszkodowania za grunty w mieście lub osiedlu. Natomiast art. 8 ust. 7 ustawy odnosił się zarówno do szczególnych celów wywłaszczenia, jak i do charakteru działki w mieście lub osiedlu. Ustawodawca dokonał tu wyraźnego rozróżnienia.

Zarówno organy w postępowaniu zwykłym ani też organ nadzoru nie dokonały ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej (o ile taki obowiązywał), nie przeprowadziły także dowodów z innych dokumentów potwierdzających charakter nieruchomości (sposób jej przeznaczenia i wykorzystywania). Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 i ust.2 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.) sprawy z zakresu wykorzystania określonych terenów należą do właściwości organów miejscowego planowania przestrzennego (ust. 1). W szczególności organy planowania przestrzennego: ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 wyżej powołanej ustawy podstawą do podejmowania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego.

Organ nadzoru nie badając przeznaczenia działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani faktycznego wykorzystania działek w dacie ich wywłaszczenia, naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 80 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepis art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. jako wzorca kontroli decyzji. Jak wyżej wskazano, zgodnie z treścią przepisu art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. jedynie wywłaszczenie działki budowlanej i na cele wskazane w tym przepisie uprawniało organ do pomniejszenia odszkodowania.

Minister nie zbadał również, na jaki konkretnie cel miały być wywłaszczone przedmiotowe działki, jaki rodzaj inwestycji miał być na nich zrealizowany. Jak wynika z decyzji lokalizacyjnej z [...] listopada 1964 r., ustalono lokalizację szczegółową na teren rekreacyjny. Jednakże cel rekreacyjny nie jest objęty dyspozycją art. 8 ust. 7 ustawy, który przy wywłaszczeniu części działki budowlanej pozwalałby na pomniejszenie odszkodowania. Wobec tego koniecznym było ustalenie rodzaju inwestycji realizowanej w ramach celu określonego jako "teren rekreacyjny" na wywłaszczonych działkach.

Należy podzielić zarzuty skargi, że opinie biegłych Z. K. i W. W. zostały sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Powyższe stoi w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż wbrew obowiązkowi ustanowionemu w tym przepisie, biegli nie zostali powołani przez organ administracji prowadzący postępowanie, lecz przez podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa w zakresie odszkodowania wydana z naruszeniem art. 21 (por. wyroki NSA: z dnia 7 VII 2009 r., sygn. akt 1144/08; z dnia 5 XI 2009 r., sygn. akt 114/09 i z dnia 13 XI 2009 r., sygn. akt 159/09). Jest to wyraz kontynuacji linii orzeczniczej zapoczątkowanej wyrokiem Sądu Najwyższego z 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 38/98. Należy jednak zasygnalizować linię orzeczniczą zgodnie, z którą brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej stanowi naruszenie prawa, jednak nie można uznać go za rażące (por. wyroki NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09). Wobec tego w każdej sprawie kwestia ta musi być oceniana indywidualnie. Wprawdzie ma rację organ, że w postępowaniu wywłaszczeniowo odszkodowawczym nie przeprowadzało się oddzielnie rozprawy wywłaszczeniowej i oddzielnie odszkodowawczej, jednakże oparcie się przez organy na opiniach sporządzonych przez wnioskodawcę wywłaszczenia i przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłych w sytuacji gdy strony kwestionowały wysokość odszkodowania, gdy było ono wyliczone za 75 % nieruchomości naruszało przepis art. 21 ustawy. Niezasadne są argumenty podnoszone przez organ, że kwota odszkodowania wynikała z prostego równania matematycznego, a więc nie ma istotnego znaczenia, na czyje zlecenie działali biegli. Należy zaznaczyć, że celem ustawodawcy było, aby w tego typu sprawach w zakresie ustalenia odszkodowania opierać rozstrzygnięcia na opinii bezstronnego biegłego i wysłuchania go na rozprawie. Takie unormowanie legislacyjne niewątpliwie dawało stronom możliwość działania w sprawie w zakresie potencjalnego kwestionowania ustaleń biegłego.

Należy wskazać, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91).

Z przyczyn wyżej wskazanych stwierdzić należy, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało wadliwie. Oznacza to, że decyzje nadzorcze, odmawiające stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczych w częściach orzekających o odszkodowaniu, wydane zostały z naruszeniem prawa, co uzasadnia ich uchylenie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na zasądzone koszty postępowania sądowego w kwocie 752, 20 zł składają się: wpis 200 zł, koszty zastępstwa adwokackiego 240 zł, opłata od pełnomocnictwa 17 zł, koszty kuratora 295,20 zł.