II SA/Op 525/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 15 maja 2012 r. (data wpływu do organu) B. P. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Prudniku o przyznanie płatności na rok 2012, tj. jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) oraz płatności rolnośrodowiskowej (RS), deklarując do płatności działki rolne położone w granicach 56 działek ewidencyjnych. Do jednolitej płatności obszarowej (JPO) zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 47,68 ha, a do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) działki rolne o łącznej powierzchni 34,01 ha.

Pismem dnia 4 kwietnia 2013 r., na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., organ wezwał B. P. do złożenia wyjaśnień dotyczących oznaczonych we wniosku działek ewidencyjnych o numerach A, B i C, wskazując, że:

- działka nr A znajduje się w rejestrze gruntów trwale wykluczonych DR10 ze względu nieutrzymywanie jej w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., przy czym wykluczenie dotyczy powierzchni 4,95 ha;

- ogólna powierzchnia gruntów rolnych na działce nr B różni się od sumy powierzchni części działek rolnych w granicy działki ewidencyjnej oraz powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej niezgłoszonych do programów pomocowych oraz powierzchni gruntów rolnych zalesionych;

- działka nr C nie znajduje się w bazie referencyjnej LPIS, w związku z czym należy podać poprawne dane działki ewidencyjnej lub wskazać inną podstawę deklaracji działki ewidencyjnej.

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca złożył korektę wniosku odnośnie działek ewidencyjnych nr B i nr C, a w odniesieniu do działki nr A oświadczył, że zapoznał się z aktami sprawy, posiada wiedzę, iż działka ta znajduje się w rejestrze gruntów wyłączonych, jednak jest ona przez niego stale uprawiana i użytkowana.

W dniu 19 kwietnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Prudniku wydał decyzję o przyznaniu B. P. JPO i UPO w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, w łącznej wysokości 31686,71 zł.

W wyniku odwołania B.P. decyzja ta została uchylona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 18 czerwca 2013 r., z uwagi na konieczność ponownej weryfikacji stanu faktycznego poprzez odniesienie się do ustaleń kontroli wykonanej w gospodarstwie strony dnia 6 lutego 2012 r., a więc w okresie wegetacji roślin w zakresie kampanii roku 2012. Ponadto organ odwoławczy uznał za konieczne dokonanie przez organ pierwszej instancji analizy danych zawartych w ZSZiK na podstawie wskazań ortofotomapy oraz zestawienie ich z wynikami z kontroli na miejscu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r., nr [...], rozstrzygnął o przyznaniu B. P. płatności na rok 2012 w łącznej wysokości 32640,28 zł, w tym z tytułu:

- jednolitej płatności obszarowej (JPO), w wysokości 26800,72 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 5402,60 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości;

- uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) w wysokości 5839,56 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 1346,81 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności.

Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ powołał art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), zwanej dalej ustawą, art. 57 ust. 3 i art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1122/2009, w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, z późn. zm.) oraz § 17a tego rozporządzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podczas ponownej kontroli administracyjnej dokonano pomiaru powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej i w oparciu o system informacji geograficznej ustalono powierzchnię działek rolnych uprawnioną do wnioskowanych płatności. W wyniku tego stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych uprawniona do płatności jednolitej wynosi 43,99 ha i jest o 3,69 ha mniejsza od powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. Organ wyjaśnił, że w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych we wniosku jako: BL, AE, EB, FG, FM różnice łącznie wyniosły 0,19 ha, a ponadto z płatności zostały wykluczone działki rolne oznaczone jako EG oraz EI - o powierzchni odpowiednio 2,5 ha i 1 ha, zadeklarowane na działce ewidencyjnej nr A, znajdującej się w rejestrze gruntów trwale wykluczonych (DR10) ze względu na nieutrzymywanie działki w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., przy czym wykluczenie dotyczy powierzchni wynoszącej 4,95 ha. Następnie organ stwierdził, że różnica procentowa między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosi 8,3883% i uznał, że kwota początkowa jednolitej płatności obszarowej, ustalona na podstawie art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/2009, podlegała pomniejszeniu stosownie do art. 58 akapit pierwszy tego rozporządzenia. Analogicznie organ wyliczył wysokość przyznanej płatności uzupełniającej, wskazując, że w tym przypadku uprawniona do płatności powierzchnia działek rolnych stwierdzona podczas kontroli administracyjnej wynosi 33,93 ha i jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku o 0,08 ha, co dotyczy działek oznaczonych jako: BL1 i EB1, a różnica procentowa wynosi 0,2358%. Według organu, uzasadniało to zastosowanie zmniejszenia zgodnie z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012. Powołując wskazany przepis organ wyjaśnił, że miał na uwadze, iż łączna kwota przyznanych stronie płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 33987,09 zł, co przy kursie wymiany euro 4,1038 zł stanowi kwotę 8281,86 euro. Dlatego też, do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 3281,86 euro zastosował 10% zmniejszenie płatności uzupełniających. Całkowita kwota zmniejszenia płatności uzupełniających wynosi 328,19 euro, z czego proporcjonalna kwota zmniejszenia przypadająca dla płatności uzupełniającej do powierzchni upraw innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) wynosi 1346,81 złotych, co stanowi 328,19 euro. O tę też kwotę została pomniejszona kwota uzupełniającej płatności podstawowej. Organ wskazał, że ustalając wysokość przyznanych płatności stosował do 1 ha uprawy stawki określone w rozporządzeniach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2012 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2012 r. (Dz. U. z 2012, poz. 1308) i w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2012 r., które wynoszą odpowiednio dla JPO 732,06 zł, a dla UPO 211,80 zł. Końcowo zaznaczył też, że płatność w wysokości 31686,71 zł przyznana decyzją z dnia 9 maja 2013 r. została przekazana w dniu 4 lutego 2013 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Realizacja płatności będzie dokonana w terminie wynikającym z art. 29 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Pozostała płatność w kwocie 953,57 zł, stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą już wypłaconą a kwotą obecnie przyznaną, zostanie przekazana na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

Nie godząc się z tą decyzją B. P. wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz stanowiącego jego odpowiednik art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, przez błędne zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że adresatem normy prawnej wynikającej z tych przepisów jest producent rolny. Odwołujący wskazał, że adresatem normy prawnej z tego przepisu nie jest beneficjent, ale państwo członkowskie. Wywodził, powołując się na orzecznictwo, że przepis ten reguluje między innymi zasadę przekazywania nowym państwom członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności, czy też roli Komisji w tym zakresie. Za błędne zatem należy uznać, że do przyznania płatności obszarowych w roku 2012 konieczne jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca 2003 r. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem faktyczny obszar gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywanie go w stanie zgodnym z normami w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności, na co wskazuje art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Decyzją z dnia 26 września 2013 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan prawny znajdujący zastosowanie w sprawie wskazał na regulacje art. 3 ust. 1- 3, art. 7 ust. 1 i ust. 1a, art. 18 ust. 1 ustawy, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 73/2009, a także art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1-4 rozporządzenia nr 1122/2009. Ponadto organ powołał treść art. 143b ust. 4 akapit pierwszy oraz ust. 5 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1782/2003 i wskazał, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, będący odpowiednikiem art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1122/2009. Przytaczając treść art. 124 ust. 1 akapit pierwszy i drugi oraz ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 73/2009 organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wywiódł, że nie podziela stanowiska strony dotyczącego stosowania przytoczonych przepisów jedynie w odniesieniu do państw członkowskich UE, gdyż z zacytowanych przepisów wynika wprost, że podstawowym warunkiem objęcia jednolitą płatnością obszarową jest stwierdzenie, iż grunty rolne były utrzymywane przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Zdaniem organu, brzmienie przepisu jest jednoznaczne, przez co wystarczającym jest przeprowadzenie jedynie wykładni językowej. Nie ma przy tym znaczenia dla stosowania art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 określenie adresata tej normy prawnej, ponieważ z jej treści wynika jedynie określony stan faktyczny jaki ma być osiągnięty w postaci użytkowania gruntów rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r. Adresatami spornych przepisów są rolnicy, gdyż fakt umieszczenia ich w rozporządzeniu unijnym, bezpośrednio stosowanym w państwach członkowskich, potwierdza, że normy prawne zawarte w rozporządzeniu są skierowane do obywateli państw członkowskich, a więc także do producentów rolnych. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że art. 7 ust. 1 ustawy określający warunki przyznania płatności, wprost odwołuje się do uregulowań rozporządzenia nr 73/2009. Zaznaczył przy tym, że strona miała świadomość wpisania działki nr A do rejestru gruntów trwale wyłączonych oznaczonych kodem DR10, gdyż została o tym fakcie poinformowana w wezwaniu z dnia 4 kwietnia 2013 r., a ponadto wykaz działek rolnych, do których przypisano ten kod, znajduje się na stronie internetowej ARiMR oraz udostępniany jest do wglądu w siedzibie każdego Biura Powiatowego ARiMR. Stosownie do przedstawionej oceny organ uznał fakt użytkowania gruntów rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r. za kolejny - obok obowiązku utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej w roku ubiegania się o przyznanie płatności - warunek konieczny do uzyskania możliwości ubiegania się o płatności. Stwierdził również, że nie jest związany orzecznictwem sądowym i wskazując, że decyzja organu pierwszej instancji rozstrzyga zgodnie z cytowanymi przepisami prawa uznał, iż zasługuje ona na utrzymanie w mocy.

Na powyższą decyzję B. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której powtórzył zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu, dotyczące naruszenia art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że adresatem normy prawnej wynikającej z tych przepisów jest producent rolny, a nie państwo członkowskie. Stosownie do tego zarzucił też zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazując, że zgodnie z tym przepisem "dobra kultura rolna" musi istnieć w roku ubiegania się o przyznanie płatności, a nie na dzień 30 czerwca 2003 r. Na poparcie swojego stanowiska powołał orzeczenia sądów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że nie jest trafna teza, iż adresatem norm zawartych w art. 124 rozporządzenia nr 73/2009 są jedynie państwa członkowskie. Organ zaznaczył, że kwestia konieczności utrzymywania gruntów rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r. podniesiona jest również w art. 55 rozporządzenia, stanowiącego, iż każde nowe państwo członkowskie, które zastosowało system jednolitej płatności obszarowej może postanowić, że oprócz spełniania warunków kwalifikowalności określonych w art. 34 ust. 2, "kwalifikujący się hektar" oznacza każdą powierzchnię użytków rolnych w obrębie gospodarstwa utrzymywaną w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. bez względu na to, czy była ona wówczas wykorzystywana do produkcji, czy też nie. Zdaniem organu, ustawodawca krajowy korzystając z tej delegacji zawarł w art. 7 ust. 1 ustawy wymóg dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Z uwagi na redakcję tego przepisu oraz art. 55 rozporządzenia nr 73/2009, jednym z podstawowych wymogów warunkujących możliwość ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich jest konieczność utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wywiedzione.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Rola sądu administracyjnego sprowadza się zatem do skontrolowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej. Sądy administracyjne nie są natomiast kolejną instancją w sprawach należących do właściwości tych organów i nie zastępują ich w załatwianiu spraw, wobec czego nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających ich ocenie.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że została ona podjęta z takim naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniają wyeliminowanie jej z porządku prawnego.

Rozważania w zakresie dokonanej oceny rozpocząć należy od sprecyzowania reguł proceduralnych obowiązujących w sprawach przyznawania jednolitych płatności obszarowych bądź uzupełniających płatności obszarowych. Wynikają one z treści art. 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), zwanej w dalszym ciągu ustawą o płatnościach, który w ust. 1 przewiduje co do zasady stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. W przepisach art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy określone zostały jednoznacznie obowiązki organu w toku postępowania, jak też wyraźnie wyłączono stosowanie art. 81 K.p.a. Stanowi to istotną modyfikację zasad postępowania wynikających z art. art. 7, 9 i 10 K.p.a., tj. prawdy materialnej, informowania stron oraz czynnego udziału strony w postępowaniu, a także rozkładu ciężaru dowodu. Tym samym organ jest zobligowany realizować pozostałe obowiązki określone w procedurze administracyjnej.

Odnośnie zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu należy mieć na uwadze, że podstawę jej wydania stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

W związku z tym zauważyć przyjdzie, że rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 K.p.a., jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rodzajów decyzji określonych w art. 138 § 1 K.p.a., wśród których wymienione jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (pkt 1). Dopiero bowiem tak przeprowadzone postępowanie daje gwarancję, że ta sama sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta - po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Powyższa zasada służy również realizacji zasady dwuinstancyjności, ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2014, s. 88).

Istota omawianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że w procedurze administracyjnej brak jest regulacji odpowiadającej przepisowi art. 378 § 1 K.p.c., zgodnie z którym sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach apelacji. Co istotne, w postępowaniu administracyjnym nie ma też podstaw prawnych do stosowania tego cywilistycznego rozwiązania w drodze analogii, a przy tym wbrew wyraźnym regulacjom K.p.a. Powtórzyć zatem przyjdzie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie. Tym bardziej, że z mocy art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Powyższe oznacza, że strona nie jest zobowiązana do wskazania podstaw zaskarżenia, którymi organ odwoławczy byłby związany.

W osnowie decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odwoławczy wypowiada się wprawdzie wyłącznie w kwestii mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, jednak użyte w tym przepisie sformułowanie "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję" stanowi przejaw takiej oceny dokonanej przez organ odwoławczy, która jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, co dotyczy w szczególności podstawowego elementu decyzji jakim jest rozstrzygnięcie, w którym wyrażona zostaje wola organu administracji załatwiającego sprawę. W istocie orzeczenie to oznacza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w wyniku ponownego rozpoznania sprawy pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Niemniej jednak, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, należy mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi ponowne rozpatrzenie sprawy i to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 244/13, LEX nr 1305548, wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., I OSK 1305/10, LEX nr 969436).

W orzecznictwie i doktrynie nie budzi też wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wymogu tego nie spełnia sama tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147; B. Adamiak, op. cit., s. 89 oraz 543 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626).

Z omówionych wyżej względów, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tok rozumowania organu, przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska również w postępowaniu sądowym. Uzasadnienie decyzji stanowi też element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 K.p.a., mocą której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy, pozostaje niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak również gdy nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. Zasada ta urzeczywistniana jest przy zastosowaniu art. 107 K.p.a., ustanawiającego - obok innych obligatoryjnych wymogów decyzji - również obowiązek organu zamieszczenia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego przepisu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wskazano na wstępie, powyższe obowiązki organu nie zostały wyłączone na gruncie ustawy o płatnościach, zatem niewadliwa decyzja organu odwoławczego powinna realizować wszystkie omówione dotychczas wymogi. Zaskarżona decyzja tych standardów natomiast nie spełnia.

Zauważyć przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego dotyczył płatności bezpośrednich, tj. jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Objęta odwołaniem decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Prudniku z dnia 9 sierpnia 2013 r. zawierała w swej osnowie dwa rozstrzygnięcia dotyczące przyznania każdej z ww. płatności, których łączna kwota wyliczona została na 32640,28 zł, przy czym wysokość poszczególnych płatności organ ustalił z uwzględnieniem pomniejszeń i modyfikacji w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami odnośnie zgłoszonych działek. Z ogólnego areału zgłoszonego do płatności przez skarżącego zakwestionowana została powierzchnia działek rolnych oznaczonych EI oraz EG, położonych na działce o numerze ewidencyjnym A. Poza tym ustalono też różnice pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią deklarowaną w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych BL, AE, EB, FG i FM. Co więcej, decyzja z dnia 9 sierpnia 2013 r. nawiązywała również do wcześniejszej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Prudniku z dnia 19 kwietnia 2013 r., która wprawdzie została uchylona w toku instancji, jednak - według twierdzeń organu - na jej podstawie dokonano już wypłaty części należności, w związku z czym decyzja z dnia 9 października 2013 r. stanowiła podstawę do wypłaty kwoty stanowiącej uzupełnienie przyznanych wcześniej płatności, w wysokości różnicy wynoszącej 953,57 zł.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył istotnie art. 138 K.p.a., ograniczając się jedynie do rozpoznania części sprawy, tj. w zakwestionowanym w odwołaniu zakresie dotyczącym wykładni art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 7 ust. 1 ustawy, jednocześnie całkowicie rezygnując z badania oraz wyrażenia stanowiska co do zasadności pozostałego zakresu objętego decyzją organu pierwszej instancji, od której B. P. wniósł odwołanie. Z analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika bowiem jednoznacznie, że organ odwoławczy skupił się wyłącznie na polemice z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, a dotyczącymi kwestii wymogu utrzymywania działek rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Przedmiotem badania nie objęto natomiast zagadnień stanowiących istotę sprawy zainicjowanej wnioskiem B. P. o przyznanie płatności na rok 2012, rzutujących na rozstrzygnięcie złożonego wniosku i przyznanie poszczególnych płatności w konkretnych kwotach ustalonych przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie przeanalizował i nie odniósł się do zagadnienia prawidłowości stwierdzonej różnicy między powierzchnią działek zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności, a powierzchnią do której przyznano wnioskowane płatności. Nie zweryfikował też ani sposobu ustalenia procentowej różnicy płatności jednolitej oraz uzupełniającej, ani wymiaru pomniejszeń i sposobu ich wyliczenia w kontekście przepisów materialnoprawnych mających zastosowanie w sprawie.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu nie dokonał ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w granicach, które zostały wyznaczone rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Już tylko z tych względów zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z porządku prawnego.

Odnośnie zawartych w skardze zarzutów dotyczących przyjętej przez organy wykładni art. 124 rozporządzenia nr 73/2009 w kontekście art. 7 ust. 1 ustawy, zdaniem Sądu, prawidłowe jest wyczerpująco umotywowane stanowisko organu odwoławczego. W kwestii tej zarysowały się dwie rozbieżne linie orzecznicze, z których pierwsza - prezentowana w orzeczeniach wskazywanych przez skarżącego - wywodzona na podstawie wykładni systemowej art. 124 rozporządzenia nr 73/2009, tj. usytuowania w tytule V, obejmującym swym zakresem problematykę wdrażania płatności bezpośrednich w nowych państwach członkowskich, akcentuje wymóg utrzymywania zgłoszonych do płatności działek w dobrej kulturze rolnej w roku, w którym zgłoszono wniosek o płatności (por. wyroki NSA z 15 grudnia 2011 r. II GSK 1324/10; z 12 października 2011 r., II GSK 1016/10; z 22 września 2011 r., II GSK 911/10; z 19 maja 2011 r., II GSK 500/10; z 8 lutego 2011 r., II GSK 199/10 - dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten nurt nie jest kontynuowany w nowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 17 grudnia 2013 r., II GSK 1444/12; z 4 grudnia 2013 r., II GSK 1355/12; z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 402/11; z 29 listopada 2011 r., II GSK 1205/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, przepis art. 7 ust. 1 ustawy przesądza o tym, że dzień 30 czerwca 2003 r. stanowi moment, na który winno być oceniane utrzymywanie działek rolnych w dobrej kulturze rolnej. Z treści tego przepisu wynika, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli spełnia warunki dotyczące wielkości powierzchni posiadanych działek rolnych, utrzymania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami oraz przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, a także posiadania numeru identyfikacyjnego. Natomiast przepis art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, do którego odwołuje się bezpośrednio ustawodawca krajowy, stanowi że do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Jednak w przypadku Bułgarii i Rumunii kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1, jak również działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41). Niewątpliwie zatem również w dacie złożenia wniosku zgłaszane działki powinny pozostawać w dobrej kulturze rolnej. Fakt, że taki stan został stwierdzony na dzień 30 czerwca 2003 r. nie jest wystarczający i nie przesądza o tym, że płatności do poszczególnych działek będą przysługiwać również w dalszych okresach i to niezależnie od stanu utrzymania gruntów zgłaszanych do płatności.

Dostrzec w tym miejscu należy, że w rozpoznawanej sprawie organy ograniczyły się wyłącznie do wskazania, że działka ewidencyjna nr A nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. i powołały się w tym zakresie na ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2005 r. W uzasadnieniach decyzji obu instancji, a szczególnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie omówiono jednak materiału dowodowego zgromadzonego w jej wyniku, który przemawiał za zakwalifikowaniem części tej działki wynoszącej 4,95 ha do gruntów trwale wykluczonych (DR10). Zauważyć należy, że kontrola ta przeprowadzona została po upływie dość długiego, bo niemal 2,5-letniego okresu od dnia 30 czerwca 2003 r. W tych okolicznościach brak omówienia powyższej kwestii powoduje, że możliwość ustalenia stanu utrzymania gruntów w tak odległej dacie budzi wątpliwości, których nie sposób usunąć w oparciu o dokumentację zawartą w przedłożonych aktach administracyjnych, w tym również na podstawie dokumentacji fotograficznej z kontroli przeprowadzonej w odniesieniu do tych gruntów, zwłaszcza że ich posiadaczem w dacie kontroli z dnia 16 listopada 2005 r. nie był skarżący, ale A. J., co wynika z treści protokołu. Jak zasadnie wywiedziono w orzecznictwie, w sytuacji, gdy kontrola wniosku wykazuje nieprawidłowości dotyczące różnicy pomiędzy zadeklarowaną a rzeczywistą wielkością obszaru posiadanych gruntów rolnych, ustalenia organu dotyczące właściwej powierzchni działek, jaką winien zgłosić producent rolny, mają istotne znaczenie z powodu możliwości wymierzenia producentowi sankcji w postaci zmniejszenia (odebrania) kwoty płatności obszarowych. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy pozostaje więc w bezpośrednim związku z grożącą producentowi rolnemu dolegliwością ekonomiczną (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2007 r., II GSK 260/07, LEX nr 495927).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów procedury administracyjnej są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego, po myśli art. 200 P.p.s.a. w zw. z 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., poprzez dokonanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wyżej omówionymi przepisami postępowania administracyjnego, w granicach wyznaczonych decyzją wydaną w pierwszej instancji. Powyższe zwalnia Sąd z konieczności dokonywania dalszej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego.