II GSK 1678/12

Uzasadnienie

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. N. na czynność Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie pozostawienia wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego bez rozpoznania.

Sąd I instancji wskazał, że ze skargi M. N. wynika, iż w jej ocenie złożony przez nią wniosek o powołanie na komornika sądowego, który został pozostawiony bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., spełniał wymagania przewidziane przepisami prawa, a ponadto na wezwanie organu udzieliła wyczerpujących wyjaśnień.

Sąd I instancji, uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., wskazał, że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.), dalej: ustawa o komornikach, wylicza enumeratywnie, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o powołanie na stanowisko komornika. Przepis ten nie ma charakteru uznaniowego, wobec czego kandydat na komornika musi udokumentować spełnienie wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6 -11 tej ustawy. Jednym z wymogów jest konieczność wykazania, że kandydat posiada wyższe wykształcenie prawnicze. Do wniosku musi być zatem dołączony dokument potwierdzający spełnienie tego wymogu, a jeśli strona nie dysponuje takim dyplomem, winna wykazać, że jest zwolniona z tego wymogu na podstawie art. 12 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769), dalej: ustawa zmieniająca, a więc wykazać, że w dniu wejścia ustawy, tj. 28 grudnia 2007 r. była aplikantem lub asesorem komorniczym.

Z akt sprawy WSA wywiódł, że skarżąca nie ma dyplomu ukończenia studiów wyższych na kierunku prawo, zaś egzamin komorniczy M. N. zdała w 2006 r. a na stanowisko asesora komorniczego została powołana w 2009 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że Minister Sprawiedliwości powinien rozpatrzyć merytorycznie wniosek o powołanie, mimo braku przedstawienia organowi przez kandydata na komornika dokumentów potwierdzających posiadanie wyższego wykształcenia prawniczego lub dokumentów, z których będzie wynikało, że w dniu 28 grudnia 2007 r. osoba aspirująca do powołania na stanowisko komornika była aplikantem lub asesorem komorniczym. Złożenie dyplomu ukończenia studiów prawniczych ewentualnie wzmiankowanych wyżej dokumentów (art. 12 ust. 1) jest wymogiem formalnym omawianego wniosku.

W ocenie WSA, Minister Sprawiedliwości prawidłowo ocenił, że złożenie przez skarżącą w zakreślonym przez organ terminie pisma z dnia [...] października 2011 r. wraz z załączonymi dokumentami nie stanowiło o wykonaniu wezwania w zakresie udokumentowania wymogu wyższego wykształcenia prawniczego lub zwolnienia z tego wymogu na podstawie art. 12 ustawy zmieniającej. Tym samym czynność pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie naruszała prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. N., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj:

- art. 146 § 1 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w sytuacji, gdy zaskarżona czynność była bezskuteczna wobec faktu, że skarżąca na skutek wezwania organu do usunięcia braków formalnych podania, w terminie otwartym złożyła wyczerpujące wyjaśnienia, dotyczące jej sytuacji prawnej - wynikającej z przepisu art. 12 ust. 2 i ust. 3 ustawy zmieniającej w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o komornikach w brzmieniu obowiązującym do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej. W świetle tych wyjaśnień nie była ona obowiązana przedkładać dokumentu potwierdzającego posiadanie wyższego wykształcenia prawniczego z uwagi na posiadanie alternatywnego wyższego wykształcenia administracyjnego. W sytuacji, gdy ustawodawca dokonując zmian ustrojowych w zakresie powoływania na stanowisko komornika, pozostawia prawa nabyte osób znajdujących się na wcześniej uregulowanej prawnie ścieżce dostępu do tego zawodu, nie można uznać w postępowaniu wstępnym (bez przeprowadzenia właściwego procesu administracyjnego), że podanie strony nie spełnia wymogów formalnych. Skoro bowiem stosunek prawny jednostki kształtowany jest w oparciu o wiele norm intertemporalnych, to wymagania formalne wskazane w obowiązującej - klasycznej ścieżce dostępu do zawodu komornika, nie mogą być tożsame z wymaganiami wynikającymi z regulacji kształtujących pozycję osób po zdanym egzaminie komorniczym, powołanych na stanowisko asesora komorniczego, które posiadają wykształcenie administracyjne.

Skarżąca złożyła wszelkie dokumenty jakie posiadała i dodatkowe oświadczenia. To, że zdaniem organu, nie spełnia wymogów określonych w art. 10 ustawy o komornikach, nie powinno zaś być ustalane na etapie badania warunków formalnych podania, lecz w procesie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z określoną art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadą rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie z perspektywy wywiedzionych na zasadzie art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. zarzutów naruszenia prawa, biorąc jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przypadki określone zostały w § 2 art. 183 p.p.s.a. Wskazany przepis jako jedną z przyczyn nieważności postępowania wymienia w pkt 1 niedopuszczalność drogi sądowej i tego rodzaju wadliwością obarczony jest zaskarżony wyrok.

Sąd I instancji oddalił skargę w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o powołanie skarżącej na stanowisko komornika na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, iż prawo strony do żądania merytorycznego załatwienia sprawy wynika z art. 61 § 1 k.p.a., a podjęta na podstawie art. 64 § 2 tej ustawy czynność jest podejmowaną w indywidualnej sprawie czynnością jednostronną, władczą w tym sensie, że zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tego względu, w ocenie Sądu, czynność taka powinna zostać zakwalifikowana jako akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegająca kontroli sądowej po spełnieniu warunku z art. 52 § 3 p.p.s.a. Tym sposobem Sąd I instancji przeprowadził kontrolę prawidłowości podjętego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. działania organu, uznając ją za inną niż określona w art. 3 pkt 1–3 p.p.s.a. czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.

Powyższy pogląd Sąd oparł na takiej właśnie linii rozbieżnego w tej kwestii w owym czasie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy jednak mieć na uwadze aktualny na dzień rozpatrzenia skargi kasacyjnej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Powyższe stanowisko wyrażone zostało w podjętej w dniu 3 października 2013 r., na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 2/13). W uchwale wyjaśniono, że czynności pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie można uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zawarty w cyt. uchwale pogląd prawny wiąże Sąd rozpoznający skargę kasacyjną, a brak wątpliwości co do zasadności przyjętego uchwałą stanowiska nie daje podstawy do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a.

Należy zatem podkreślić, że pozostawienia podania bez rozpoznania nie można uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem w tym przypadku nie jest spełnione podstawowe kryterium tej kwalifikacji jakim jest wymóg, aby akt lub czynność dotyczył uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa materialnego. Omawiany przepis nie stanowi rzecz jasna również podstawy do wydania decyzji lub postanowienia, a powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w poglądach doktryny, gdzie podkreśla się niezdolność wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego przez obarczone brakiem formalnym podanie oraz brak wymogu i podstawy dla wydania decyzji w takiej sprawie (B. Adamiak [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11 wyd. Wyd. C.H.Beck, str. 310-31).

Pozostawienie podania bez rozpoznania na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a. jest rozwiązaniem czysto procesowym, czynnością materialno-techniczną niedotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, której skutek daje się wyłożyć jako odmowa rozpoznania zainicjowanej złożonym wnioskiem sprawy z powodu stwierdzonego i nieusuniętego w terminie siedmiu dni braku formalnego.

Uzasadniając wadliwość stanowiska, że pozostawienie bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a., trafnie podkreśla się w cytowanej uchwale (przy odwołaniu się do poglądu wyrażonego dnia 4 lutego 2008 r. w uchwale składu siedmiu sędziów NSA, sygn. akt I OPS 3/07), że rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego organ nie ma możliwości podejmowania działań w innej, niż przewidziana procesem formie, a więc postanowienia lub decyzji, a te z kolei zaskarżane są do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, które od nich przysługują. Jeśli zaś, jak już wyżej podkreślono, pozostawienie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. podania bez rozpoznania nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to do takiej czynności nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 tej ustawy, co oznacza, że skarga od takiej czynności nie przysługuje.

Ponieważ złożony przez zainteresowany podmiot wniosek – nawet niekompletny – wszczyna postępowanie zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., zastosowanie przez organ instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania zamyka to postępowanie formalnie w ten sposób, iż organ sygnalizuje stronie, że nie rozpatrzy jej sprawy, tak jak to miało miejsce w sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji. W taki sposób kształtuje się stan bezczynności organu w danej sprawie, który może zostać zweryfikowany wyłącznie w wyniku wdrożenia procedury zbadania zasadności niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. (złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, a gdy nie ma takiego organu wezwanie organu, który zastosował art. 64 § 2 k.p.a. i nie załatwia sprawy do usunięcia naruszenia prawa), a w razie nieuwzględnienia zażalenia lub odmowy usunięcia naruszenia – w drodze skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W rozpatrywanej kasacyjnie sprawie, Sąd I instancji przeprowadził kontrolę działania organu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., kwalifikując je jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Innymi słowy, WSA dokonał kontroli zasadności podjęcia czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania należy powtórzyć, iż droga sądowa była w tej sprawie niedopuszczalna, a strona w wyniku błędnego rozpoznania charakteru sprawy, pozbawiona została możliwości formalnego odniesienia się właściwego organu - Ministra Sprawiedliwości - do wezwania o usunięcie naruszenia prawa przez załatwienie sprawy w terminie, następnie zaś prawa złożenia skargi w przypadku wyrażonej przez ten organ odmowy. Podjęta przez skarżącą, w drodze wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, próba kontroli prawidłowości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. nie odnosiła się do bezczynności organu i nie została przez organ załatwiona jako wezwanie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., lecz wezwanie skierowane na zasadzie art. 52 § 3 p.p.s.a. jako uprzedni wymóg wniesienia skargi do sądu administracyjnego na pozostawienie podania bez rozpoznania rozumiane jako wskazana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawa z tak wniesionej skargi nie podlegała kognicji sądu administracyjnego już choćby z tego powodu, że nie zachowany został zastrzeżony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego tryb kontroli zasadności niezałatwienia sprawy w terminie; udzielona odpowiedź na wezwanie skarżącej nie była odpowiedzią, której wymagałby przepis art. 37 § 1 k.p.a. ponieważ po pierwsze, nie odnosiła się wprost do kwestii niezałatwienia sprawy w terminie, a po drugie nie udzielił jej Minister Sprawiedliwości jedynie władny rozpatrzyć skierowane doń wezwanie.

Z powyższych względów z racji stwierdzonej na zasadzie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. niedopuszczalności drogi sądowej zaskarżony wyrok należało uchylić oraz odrzucić skargę na zasadzie art. 189 p.p.s.a.