I SA/Po 942/13

Uzasadnienie

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2013 roku Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 1113) – dalej: "u.o.r.i.o." oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej: "u.o.s.g.", stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy [...] absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2012 rok.

Z uzasadnienia uchwały wynika, że rozpatrując sprawę Kolegium ustaliło i zważyło, co następuje: Zgodnie z art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – dalej: "u.o.f.p." (powołanym w podstawie prawnej badanej uchwały) – dalej: "u.o.f.p." nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu – co jest warunkiem koniecznym, i niezbędnym do podjęcia uchwały w sprawie absolutorium - po zapoznaniu się z określonymi dokumentami, rozpatrzeniu ich, zatwierdzeniu oraz podjęciu odpowiednich uchwał. Z "Wypisu z projektu protokołu z Sesji Rady Gminy [...] odbytej w dniu [...] czerwca 2013 roku" wynika, że punkt 21 sesji poświęcony był udzieleniu absolutorium Wójtowi Gminy [...]. Z wypisu z projektu protokołu wynika, że na początku tej części obrad Rady Gminy zastanawiano się nad treścią projektu uchwały w sprawie absolutorium. Odczytane zostały dwie uchwały Komisji Rewizyjnej (Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie wyrażenia opinii o sprawozdaniu finansowym wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy [...] za 2012 rok i Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie wniosku o udzielenie absolutorium Wójtowi Gminy [...] za 2012 rok), w których rekomendowała odrzucenie przedłożonych sprawozdań oraz nieudzielenie Wójtowi absolutorium, a także uchwałę Nr [...] Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] dnia [...] czerwca 2013 roku w sprawie wyrażenia opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy [...] absolutorium za 2012 rok (wniosek uzasadniony).

Przewodnicząca Rady Gminy zadecydowała o przeprowadzeniu głosowania w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy za 2012 rok. Z wyciągu z protokołu sesji Rady Gminy [...] wynika, że radni (skład ustawowy 15 radnych, obecnych na sesji 13) w głosowaniu 4 głosami "za", 5 głosami "przeciw" oraz 4 głosami "wstrzymującymi" postanowili o nieprzyjęciu sprawozdań, a tym samym o podjęciu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.o.s.g. oraz art. 270 ust. 4 u.o.f.p. uchwały, w której w treści § 1 zapisano: "Nie zatwierdza się sprawozdania finansowego wraz z sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy [...] za 2012 rok". Jednakże poddany pod głosowanie projekt uchwały nie uzyskał wymaganej większości głosów, a na podstawie głosowania radnych nie można było wywieść, iż radni sprawozdań nie zatwierdzili. W związku z powyższym Kolegium Izby podjęło uchwałę o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2012 rok.

Następnie Przewodnicząca Rady poddała pod jawne głosowanie imienne kwestię udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy [...]. Z "Wyciągu z projektu protokołu z Sesji Rady Gminy" wynika, że radni zagłosowali w następujący sposób: 5 radnych za udzieleniem absolutorium, 4 - przeciw, 4 wstrzymało się od głosu. Przewodnicząca Rady "stwierdziła, że w wyniku głosowania imiennego Rada Gminy podjęła Uchwałę Nr [...] (w egzemplarzu uchwały przesłanym do tutejszej Izby uchwała nosi numer [...]) w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy [...] absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2012 rok", a § 1 tej uchwały będzie brzmiał: "Nie udziela się Wójtowi Gminy [...] absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2012 rok".

Taka interpretacja wyniku głosowania narusza art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 28a ust. 2 u.o.s.g. oraz art. 271 ust. 1 u.o.f.p. Wynik głosowania wskazuje, że Rada Gminy nie rozstrzygnęła w sprawie absolutorium. Głosowano wniosek o udzielenie absolutorium, który nie uzyskał bezwzględnej liczby głosów ustawowego składu Rady Gminy. W powyższej sprawie Rada nie mogła więc podjąć żadnej uchwały. Wynik głosowania wskazuje, że radni Gminy [...] nie rozstrzygnęli w sprawie udzielenia Wójtowi absolutorium za 2012 rok. Tym bardziej nie można było z wyniku przeprowadzonego głosowania wywieść, że Rada Gminy [...] nie udzieliła Wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2012 rok.

W skardze Gmina [...] - Rada Gminy [...], reprezentowana przez Przewodniczącą Rady Gminy zakwestionowała wskazaną wyżej uchwałę w całości i wniosła o jej uchylenie. Uchwale zarzuciła naruszenie:

- art. 11 ust 1 pkt 6 oraz art. 18 ust 1 pkt 1 u.o.r.i.o. przez błędną interpretację i ich zastosowanie w związku z orzekaniem w sprawie uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 roku w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy [...] absolutorium z wykonania budżetu z 2012 roku;

- art. 18 ust 2 pkt 4, art. 28 a ust 2 u.o.s.g. oraz art. 271 ust 1 u.o.f.p. przez błędną, nieuzasadnioną interpretację w związku z orzekaniem w sprawie uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 roku w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy [...] absolutorium z wykonania budżetu za 2012 rok;

Uzasadniając skargę Rada Gminy przedstawiła, co następuje: Stan faktyczny sprawy oraz przebieg procedowania w sprawie udzielenia absolutorium nie jest sporny i zajmuje zdecydowaną większość uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Ustalenia co do stanu faktycznego nie były przez RIO kwestionowane i stanowią podstawę dalszych ustaleń. Istotnymi dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy są m. in. następujące fakty:

- w porządku obrad nie zawarto dwóch odmiennych wniosków, tj. wniosku za udzieleniem absolutorium i alternatywnie za nieudzieleniem absolutorium;

-przeprowadzono głosowanie w sprawie udzielenia absolutorium (treść wniosku pozytywna mimo negatywnej rekomendacji Komisji Rewizyjnej),

- uprzednio podjęto uchwałę o niezatwierdzeniu sprawozdania finansowego za 2012 rok.

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że np. akty prawa miejscowego podejmowane są wyłącznie w formie uchwały, a w przypadkach szczególnych w formie zarządzenia wójta (art. 41 u.o.s.g.). Ustawa stwierdza również w art. 14, iż uchwały Rady Gminy zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej (odrębność właśnie w sprawie udzielenia absolutorium). Istotną kwestią jest procedowanie w sprawie udzielenia / nieudzielenia absolutorium w zakresie określonym w art. 18 ust 2 pkt 4 u.o.s.g. Poddano pod głosowanie wniosek w sprawie udzielenia absolutorium. Zgromadzonym na sesji radnym przedstawiono dwa projekty tekstu uchwał. Jeden obejmujący treść pozytywnego rozstrzygnięcia - udzielenia absolutorium ("udziela się absolutorium"), drugi obejmujący treść negatywnego rozstrzygnięcia - nieudzielenia absolutorium ("nie udziela się absolutorium"). Zgodnie z art. 28a ust 2 u.o.s.g. rozstrzygnięcie, a w jego efekcie treść przyjętej uchwały w sprawie absolutorium dla wójta zapada bezwzględną większością głosów. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, co do zasady, głosowanie zwykłą większością głosów. W kilku sytuacjach m.in. w kwestii udzielenia wójtowi absolutorium przewiduje większość kwalifikowaną tj. bezwzględną większość głosów. Przy wskazanym wyżej wyniku głosowania RIO stwierdziło, że błędnie uznano, że podjęta została uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium wobec okoliczności, że wniosek o udzielenie absolutorium nie uzyskał bezwzględnej większości głosów. Stanowisko RIO jest niezasadne. Rada Gminy ma prawo do decydowania o treści uchwały. Komisja Rewizyjna jest organem podległym Radzie Gminy i nie ma wobec niej władczych uprawnień nie może więc jej narzucić treści uchwały jaką ta ma podjąć. Poddany pod głosowanie wniosek powinien mieć treść pozytywną, tj. brzmienie: "w sprawie udzielenia absolutorium". Tylko bowiem oddanie pod głosowanie takiej uchwały zawsze doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia kwestii absolutorium. Oddanie bezwzględnej większości głosów "za" wnioskiem "w sprawie udzielenia absolutorium" prowadzi do jego udzielenia. Nieuzyskanie tej większości należy rozumieć jako nieudzielenie absolutorium. Skoro Rada Gminy działała w zakresie swoich kompetencji z zachowaniem procedur oraz terminów ustawowych, zasad techniki prawodawczej a nadto jest organem stanowiącym a zatem jej działania nie mogą być w tak kluczowych kwestiach nierozstrzygające. Rada Gminy uznaje stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie udzielenia absolutorium za bezpodstawne i nieuzasadnione. Kolegium RIO nie wykazało w uchwale, że doszło do rażącego naruszenia prawa, co jest konieczne do stwierdzenia nieważności uchwały. Praktycznie w uchwale zabrakło jakiegokolwiek uzasadnienia stanowiska.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podkreślając, że wynik głosowania wskazuje, że Rada Gminy nie rozstrzygnęła w sprawie absolutorium. Głosowano wniosek o udzielenie absolutorium, który nie uzyskał bezwzględnej liczby ustawowego składu Rady Gminy. W powyższej sprawie Rada Gminy nie mogła więc podjąć żadnej uchwały. Wynik głosowania wskazuje, że radni Gminy [...] nie rozstrzygnęli w sprawie udzielenia Wójtowi absolutorium za 2012 rok. Tym bardziej nie można było z wyniku przeprowadzonego głosowania wywieść, że Rada Gminy [...] nie udzieliła Wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2012 r. Treść protokołu dowodzi, że przedmiotem głosowania radnych Rady Gminy [...] był projekt uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy [...]. Przy ustawowym składzie Rady Gminy [...] wynoszącym 15 radnych wymóg bezwzględnej większości ustawowego składu rady gminy byłby spełniony, o ile za wnioskiem zostałoby oddanych co najmniej 8 ważnych głosów. Nie ulega więc wątpliwości, że głosowany projekt uchwały nie uzyskał wymaganej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Nieuzyskanie tej większości nie uprawnia do wyciągania wniosku, że wyniki głosowania nad projektem uchwały o udzielenie absolutorium, w którym 5 radnych głosowało "za", 4 radnych "przeciw" i 4 radnych "wstrzymało się", dają podstawę do podjęcia uchwały o treści przeciwnej niż, ta która była przedmiotem głosowania. Kolegium stanęło na stanowisku, że absolutorium zostanie udzielone, gdy za jego udzieleniem głosowało więcej niż połowa ustawowego składu rady gminy. Odwrotnie, jeżeli bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy wypowie się przeciw, to absolutorium nie zostanie udzielone. Wyniki takiego głosowania stanowią podstawę do sporządzenia uchwały odpowiednio o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium. W sytuacji gdy za żadną z tych możliwości nie zostanie oddana wymagana bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady gminy, wynik będzie nie rozstrzygający.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Skarga prawidłowo została wniesiona przez Przewodniczącą Rady Gminy [...]. W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej ( tak: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12). W opinii sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzą tego rodzaju okoliczności, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia Rady Gminy prawa do ochrony sądowej, z uwagi na fakt, że rozstrzygniecie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej dotyczy stwierdzenia nieważności uchwały, z którą wiążą się określone w przepisach prawa konsekwencje dla Wójta Gminy [...].

Kwestia sporna sprowadzała się do oceny prawidłowości procedury głosowania w sprawie podjęcia uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy [...] absolutorium z wykonania budżetu za 2012 r. Nie będąc związany granicami skargi, sąd dostrzega także kwestię ważności uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2012 r. i jej znaczenia dla udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy [...].

W pierwszej kwestii sąd stoi na stanowisku, że procedura głosowania została przeprowadzona prawidłowo. W tej materii sąd – co do zasady - pozostaje przy stanowisku które wyraził w prawomocnym wyroku z dnia 17 lutego 2011 r., I SA/Po 921/10. Z "Wyciągu z projektu protokołu z Sesji Rady Gminy" wynika, że radni zagłosowali w następujący sposób: 5 radnych za udzieleniem absolutorium, 4 - przeciw, 4 wstrzymało się od głosu. Przewodnicząca Rady "stwierdziła, że w wyniku głosowania imiennego Rada Gminy podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy [...] absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2012 rok", a § 1 tej uchwały brzmiał: "Nie udziela się Wójtowi Gminy [...] absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2012 r.". W opinii sądu słusznie Rada Gminy uznała, że nie jest związana treścią wniosku Komisji Rewizyjnej i ma prawo do decydowania o treści uchwały. Przepis art. 28a ust. 1 zdanie drugie u.o.s.g. stanowi wprost, że rada podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium, a nie poddaje pod głosowanie wniosek komisji. Ponadto w opinii sądu poddana pod głosowanie uchwała powinna mieć treść pozytywną. Tylko bowiem oddanie pod głosowanie takiej uchwały zawsze doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia kwestii absolutorium. Oddanie bezwzględnej większości głosów "za" uchwałą "w sprawie udzielenia absolutorium" prowadzi do jego udzielenia. Nieuzyskanie tej większości należy rozumieć jako nieudzielenie absolutorium. Żaden z przepisów ustawy nie przewiduje ponownego głosowania w sprawie uchwały o przeciwnej treści. Zdaniem sądu nie było potrzeby przeprowadzania ponownego głosowania w sprawie uchwały o treści przeciwnej. Spotykane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że na tym etapie po prostu kończy się procedura i to bez jednoznacznego rozstrzygnięcia, jest nie do zaakceptowania. Udzielenie albo nieudzielenie absolutorium jest dla gminy kwestią zasadniczą. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie absolutorium, mógłby pociągnąć niekorzystne następstwa dla wspólnoty samorządowej - mieszkańców gminy.

Natomiast odnośnie problemu dostrzeżonego poza granicami skargi, sąd stwierdza, że RIO nie dokonała prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie zbadała bowiem czy głosowanie w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2012 r. oraz sprawozdania z wykonania budżetu Gminy [...] na 2012 r., poprzedziła w tym zakresie rzeczywista, merytoryczna dyskusja. W opinii sądu w sprawie należało zbadać, czy spełnione zostały minimalne wymogi "rozpatrzenia sprawozdań". Rozpatrywanie sprawozdań jest czynnością faktyczną i zakłada aktywność rady. Należy wykluczyć "nieme" zachowania radnych. Rada powinna ustalić nie tylko jak wykonano planowany budżet, ale także jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Zatem rada powinna ocenić wagę niedociągnięć. Wymóg "rozpatrzenia sprawozdań" nie może polegać i poprzestać na przyjęciu domniemania, że radni zapoznali się z materiałami przygotowanymi na sesję absolutoryjną i stwierdzeniu faktu, że mieli zapewnioną możliwość zabrania głosu w dyskusji. Z protokołu sesji absolutoryjnej Rady Gminy nie wynika, aby została podjęta próba wyjaśnienia powodów niepełnego wykonania planowanych wydatków budżetowych. Organ nadzoru nie zajął się tą kwestią (więcej: wyrok w sprawie I SA/Po 941/13).

Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że w sprawie nie dokonano czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia czy zatwierdzenie sprawozdania finansowego za 2012 r. oraz sprawozdania z wykonania budżetu Gminy [...] na 2012 r. poprzedziła merytoryczna dyskusja na ten temat i nie został oceniony ewentualny wpływ tego faktu na wynik sesji absolutoryjnej.

W rezultacie, sąd stwierdza, że z tych powodów zaskarżona uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] została podjęta z naruszeniem art. 7 kpa w związku z art. 270 ust 4 u.o.f.p. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 6 u.o.r.i.o., a także art. 18 ust. 2 pkt 4 u.o.s.g.

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.