IV SA/Gl 379/13

Uzasadnienie

Decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...], przyznano S.W., na jej wniosek z dnia [...] prawo do świadczeń rodzinnych na dzieci: K.W. w postaci zasiłku rodzinnego w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...]; R.W. w postaci zasiłku rodzinnego na dziecko w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...] oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie [...] zł jednorazowo; J.W. w postaci zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...] oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości [...] zł jednorazowo i dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...]; A.W. w postaci zasiłku rodzinnego na dziecko w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...] oraz zasiłku rodzinnego na dziecko w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...] oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...]. Rozstrzygnięciu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności, że względu na wyjątkowo ważny interes społeczny.

Kolejną decyzją wydaną w dniu [...] nr [...] Prezydent Miasta R. zmienił decyzję własną z dnia [...] w części dotyczącej terminu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci R.W., J.W. i A.W. określając ten termin do [...] oraz prawa do dodatku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko A.W. - do [...].

Wobec uzyskania informacji o uzyskiwaniu przez męża A.W. w okresie zasiłkowym diet z tytułu zagranicznych podróży służbowych postanowieniem z dnia [...] wznowiono z urzędu postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] nr [...] i decyzji z dnia [...] nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania organ wydał decyzję uchylającą decyzje z dnia [...] i z dnia [...], wobec wyjścia na jaw nowej istotnej dla sprawy okoliczności nie znanej organowi w dacie ich podjęcia, w postaci uzyskania przez członka rodziny dochodu w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (decyzja z dnia [...] nr [...]).

Wskutek wniesionego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...], uchyliło powyższe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i umorzyło postępowanie. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zastosował nieprawidłowy tryb postępowania, gdyż powinien był skorzystać z trybu wzruszenia decyzji ostatecznej określonego w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), który ma pierwszeństwo przed trybem wznowieniowym określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta R. uchylił w całości decyzje własne z dnia [...] oraz z dnia [...] działając tym razem na podstawie art. 32 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 oraz pkt 2, 11 i 16, art. 5 ust. 1 i 3, art. 20 ust. 2, 3 i 4, art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ wskazał między innymi, iż stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. c) ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to (...) należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.). W tej sytuacji organ obligatoryjnie doliczył do dochodu wysokość otrzymanych przez męża strony diet, otrzymywanych z tytułu czasowego pobytu za granicą na czas wykonywania polecenia służbowego polskiego pracodawcy. Wskazano także, iż zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dochód rodziny ustawodawca rozumie przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Według wyliczeń organu, w okresie od [...] dochód w sześcioosobowej rodzinie strony wyniósł w przeliczeniu na jej członka [...] zł i przekraczał ustawowe kryterium dochodowe zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych o [...] zł. Zauważono, że w przypadku strony nie znajduje zastosowania zasada zawarta w art. 5 ust. 3 ustawy, po myśli której, w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, wówczas zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowy, bowiem dochód przekracza kryterium ustawowe o kwotę wyższą od najniższego zasiłku rodzinnego.

Za podstawę obliczenia dochodu organ przyjął dochód uzyskany przez męża strony za [...]r. z tytułu wykonywania pracy od dnia [...] w Spółce Cywilnej A, wykazany w zaświadczeniu z Urzędu Skarbowego ([...] zł) oraz dochód niepodlegający opodatkowaniu osiągnięty przez męża w związku z otrzymaniem diet z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju za [...]r.([...] zł) i dokonał obliczenia przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, jako 1/12 kwoty [...] zł Zauważono jednocześnie, że zakład pracy męża strony piśmie z dnia [...] poinformował, że nie jest w stanie podać szczegółowych danych dotyczących podróży służbowych poza granicami kraju., a w dniu [...] i [...] poinformował, że wszystkie kwoty wskazane we wcześniejszych pismach były związane z podróżami służbowymi poza granice kraju a dane podane w zaświadczeniu są prawidłowe i dotyczą wyłącznie diet wypłaconych zgodnie z art. 775 K.p. jako należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową poza granicami kraju.

W związku z przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego strona począwszy od [...] utraciła prawo do świadczeń rodzinnych na rzecz dzieci, a co za tym idzie świadczenia wypłacone po tej dacie po myśli z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zostały uznane za nienależnie pobrane, gdyż wypłacono je mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie do nich prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji S.W. wyraziła niezadowolenie z jej treści. Podkreśliła, że jej męża nie można uznać za osobę czasowo przebywającą za granicą, a tym samym otrzymany przez niego zwrot kosztów podróży służbowej nie powinien podlegać wliczeniu do dochodu rodziny. Należności te miały na celu wyłącznie rekompensatę zwiększonych wydatków w czasie trwania jego podróży służbowej. Zdaniem strony w piśmie od spółki A Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej został poinformowany, że jej mąż zatrudniony jako kierowca otrzymywał zgodnie z art. 775 Kodeksu pracy należności za pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Takie samo stwierdzenie znalazło się w oświadczeniu strony z dnia [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przywołał przebieg dotychczasowego postępowania zaznaczając między innymi, że pismem z dnia [...] pracodawca męża odwołującej spółka A poinformował organ I instancji, że J.W. otrzymał w roku [...] zgodnie z art. 775 Kodeksu Pracy, należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową.

W tej sytuacji pismem z dnia [...] organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia rodzinne. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, a kwoty 583 zł w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Nawiązując do treści odwołania zauważono, że stosownie do art. 3 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych do dochodu rodziny wlicza się między innymi inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym:

• dochody uzyskiwane za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, pomniejszone odpowiednio o zapłacony za granicą Rzeczypospolitej Polskiej podatek dochodowy oraz zaplacone składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne. Wówczas stosownie do § 15 ust. 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne (Dz. U. z 2005 r. nr 105, poz. 881 ze zm.) w przypadku gdy członek rodziny osiąga dochody poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, dokonuje się ich przeliczenia na podstawie średniego kursu walut ogłaszanego przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego z ostatniego dnia roboczego roku kalendarzowego, z którego dochód członków rodziny stanowi podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych:

• należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu pracy, pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową.

W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że wypłacana przez pracodawcę dieta z tytułu podróży służbowej, osobie przebywającej za granicą jako należność związana ze stosunkiem pracy podlega wliczeniu do dochodu rodziny jako dochód nieopodatkowany, ale tylko wówczas, gdy postępowanie dowodowe wykaże, iż została wypłacona;

1. pracownikowi w związku z czasowym przebywaniem za granicą;

2. w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy.

Organ zauważył, że diety wypłacane z tytułu podróży służbowej na terenie kraju nie są ujęte w katalogu dochodów do ustalenia świadczeń rodzinnych, bowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych wprowadza odmienny sposób ustalania dochodów z pominięciem należności z tego tytułu.

Ustalono, że dochód rodziny odwołującej w przeliczeniu na jedną osobę wynosi [...] zł. Na dochód ten składa się dochód męża wykazany przez Urząd Skarbowy w zaświadczeniu o dochodach podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych (po potrąceniu podatku należnego, składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na ubezpieczenie społeczne) w wysokości [...] zł oraz kwota diet za delegacje zagraniczne rozliczanych zgodnie z przepisami Kodeksu Pracy i rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2002r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju w wysokości [...] zł.

Zdaniem organu S.W. nie spełniała kryterium dochodowego do przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci wskazane we wniosku i Prezydent Miasta R. prawidłowo postąpił uchylając stronie prawo do dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, gdyż dodatki te w związku z art. 8 ustawy o świadczenia rodzinnych przysługują tylko i wyłącznie osobie uprawnionej do zasiłku rodzinnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S.W. zarzuciła naruszenie art. 5 w związku z art. 3 ust. 1 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak też zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła, że diety z tytułu podróży służbowych pracownika, nie będąc wynagrodzeniem za pracę, są należnościami związanymi ze stosunkiem pracy, jednakże nie stanowią dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jej mąż za granicą przebywał jedynie w związku i przez czas konieczny do wykonania poleceń służbowych pracodawcy. To "przebywanie" za granicą miało charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Skoro jej męża nie można uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą, to tym samym uzyskane diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych nie podlegały wliczeniu do dochodu jej rodziny. Argumentowała, iż z tytułu podróży służbowej pracownikowi przysługują należności na pokrycie kosztów z nią związanych (zwrot zwiększonych kosztów wyżywienia, pokrycie kosztów utrzymania, drobne wydatki w celu zaspokajania potrzeb kierowcy), ale nie zwiększają one dochodu jej rodziny. Jedynie rekompensują zwiększone wydatki związane z wyjazdami służbowymi. Na potwierdzenie tego poglądu wskazała wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2004r. o sygn. akt I PK 298/03, w którym nie zaliczono ekwiwalentu za poniesione przez pracownika koszty podróży do wynagrodzenia za pracę. Jednocześnie podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 19 maja 2011r., sygn. akt II SA/Go 148/11 stwierdził, że diety z tytułu podróży służbowych pracownika, nie będąc wynagrodzeniem za pracę, są należnościami związanymi ze stosunkiem pracy, jednak nie stanowią one dochodów w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem skarżącej przy przyjęciu rozszerzającej wykładni art. 3 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych członkowie jej rodziny zostali podwójnie pokrzywdzeni, gdyż dzieci nie otrzymały wnioskowanych świadczeń oraz kwoty z tytułu diet, które zostały spożytkowane na pokrycie kosztów związanych z podróżą.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że dochód stanowią wyłącznie przychody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, które muszą być udokumentowane i stanowić realny przychód w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Przychodem takim nie jest kwota wynikająca z wypłaconych diet z tytułu podróży zagranicznych jej męża, ponieważ jest ona wolna od podatku dochodowego na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 16 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r.,poz. 270) sąd administracyjny w postępowaniu zainicjowanym skutecznie wniesioną skargą bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego nie budził wątpliwości. Kwestię sporną stanowiła natomiast dokonana przez organy interpretacja zastosowanego prawa materialnego.

Na wstępie zauważyć trzeba, iż w zaskarżonej decyzji, mimo jej wydania w dniu 12 lutego 2013r.r., zasadnie powołano się na przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139 poz. 992 z późn. zm.) w jej brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012r. Po myśli art.3 ustawy z dnia z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205 poz.1212) sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem jej wejścia w życie, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych.

Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust 1. ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej ustawą, uprawnienie do zasiłku rodzinnego uzależnione jest od wysokości osiąganego w rodzinie wnioskodawcy dochodu. Z tych względów ustalenia organów odnoszące się do tej istotnej dla sprawy kwestii mają ogromną wagę. Dotyczy to zarówno ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak też ustaleń, co do treści norm prawnych definiujących pojęcie dochodu na potrzeby ustawy. Definicja taka zamieszczona została w art. 3 pkt 1 ustawy, w którym przy zastosowaniu metody wyliczenia wskazane zostały desygnaty wchodzące w zakres pojęcia "dochód".

Wśród nich (art. 3 pkt 1 lit c tiret 10 ustawy) wymienione zostały, jako dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych - należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy.

Istotą sporu pomiędzy organami a skarżącą w kontrolowanej sprawie, stała się interpretacja przedstawionego unormowania dokonana przez organy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyłoniły się dwa odmienne stanowiska, co do treści przywołanego art. 3 pkt 1 lit c tiret 10 ustawy. Jedno, prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie (wyroki z dnia 2 marca 2009r. sygn. akt II SA/Go 728/08 i z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt II SA/Go 148/11). Drugie stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (wyrok z dnia 20 stycznia 2011r. sygn. akt IV SA/Gl 319/10).

Zgodnie z pierwszym z nich należałoby uznać, iż art. 3 pkt 1 lit c tiret 10 ustawy nie znajduje zastosowania w przypadku diet otrzymywanych przez kierowców transportu międzynarodowego. Wykonując bowiem polecenia służbowe pracodawcy kierowca taki przebywa za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do jego wykonania. To "przebywanie" za granicą ma przy tym charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Z tych przyczyn kierowcy transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, nie można uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą.

Zgodnie z drugim poglądem diety wypłacone kierowcy transportu międzynarodowego zaliczają się do należności, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy, jako uzyskane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. Do takich sytuacji odnosi się art. 21a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 95, poz. 879, ze zm.) wyraźnie regulujący tę kwestię. Przepis ten stanowi, że kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalone na zasadach określonych w przepisach art. art. 775 § 3-5 Kodeksu pracy. Natomiast czasowe przebywanie poza granicami kraju odpowiada okresowi czasu liczonemu od chwili przekroczenia granicy polskiej w drodze za granicę do chwili przekroczenia tej granicy w drodze powrotnej, co wynika z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991, ze zm.). Nie można w tym względzie odwoływać się do ustawy o ewidencji ludności i dowodów osobistych, która nie podaje początkowego momentu, od którego zaczyna się pobyt czasowy, a jedynie w art. 10 określa, od kiedy istnieje obowiązek meldunkowy związany z takim pobytem – i to oczywiście na terenie Polski.

Jak wynika z przytoczonych poglądów różnią się one zasadniczo, co do interpretacji użytego w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy pojęcia "przebywający czasowo za granicą". Kwestia ta wymaga zatem szczegółowych rozważań. Na ich wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne zwrócić uwagę, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi autonomiczną regulację prawną, a interpretacja użytych w niej pojęć posiadających znaczenie nadane na użytek tego aktu, przede wszystkim uwzględniać musi cele, dla których akt ten powołano do życia. W związku z tym, dokonując wykładni kontrowersyjnego art. 3 pkt 1 lit.c tiret 10 ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do treści uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym przedstawiono podstawowe jej cele i założenia. Stwierdzono tam, iż celem projektu ustawy jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego systemu świadczeń rodzinnych, a w ramach założeń zostało wskazane, iż przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych będą brane pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł (druk sejmowy nr 1555 z 2003r.).

Mając to na względzie, za zbędne przyjąć można poszukiwanie treści użytych w analizowanym przepisie sformułowań w innych aktach prawnych, zwłaszcza takich, które nie posiadają żadnego racjonalnego związku z ustawą o świadczeniach rodzinnych, jak przykładowo ustawa o ewidencji ludności (...).

Jeżeli zatem wolą ustawodawcy było, by przy ustalaniu prawa do świadczeń wzięto pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, a w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, to pojęcie "należności ze stosunku pracy (...) osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy potraktować równie szeroko, przyjmując, iż są to wszystkie uzyskiwane przez pracownika, w ramach stosunku pracy, płatności. Bez znaczenia dla wykładni tego zapisu pozostaje, iż należności te nie stanowią wynagrodzenia w rozumieniu Kodeksu pracy, czy przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku od osób fizycznych.

Odnosząc się natomiast do określenia "przebywający czasowo za granicą" Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje również za bezpodstawne ograniczanie jego zastosowania wyłącznie do pojęcia pobytu czasowego za granicą w wymiarze większym niż podróż służbowa. Fakt przebywania kierowcy międzynarodowego za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do wykonania zadania służbowego odpowiada w pełni zawartemu w art. 3 pkt 1 lit c triet 10 ustawy sformułowaniu. Ustawodawca nie wskazał tam bowiem, iż przebywanie czasowe za granicą ma łączyć się z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy, jak przyjęto w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawionych powyżej.

Z tych przyczyn kierowcę transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, należy uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Interpretacja powyższa odpowiada ratio ustawy o świadczeniach rodzinnych, zapobiegając marnotrawstwu środków budżetowych i wspierając dochodowo rodziny wyłącznie o wyselekcjonowanym statusie materialnym.

Słusznie zatem, ustalając dochód rodziny skarżącej, jako jego składnik uznano otrzymywane przez jej męża należności ze stosunku pracy uzyskiwane na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Zauważyć dodatkowo należy, że wolą ustawodawcy było uznać za dochód niepodlegający opodatkowaniu w postaci należności ze stosunku pracy do wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej, o czym stanowi rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236 poz. 1991). Organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe uzyskując od zakładu pracy męża skarżącej informacje pozwalająca przyjąć, że wypłacone należności z tytułu jego wyjazdów służbowych odpowiadają w pełni dietom, o których mowa w art. 775 K.p. (vide pismo z dnia 12 listopada 2012r. k. 90 akt administracyjnych).

Zaskarżona decyzja budzi natomiast zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do braku ustaleń faktycznych pozwalających na przyjęcie, iż zaistniały w rzeczywistości obie przesłanki, niezbędne dla bytu nienależnie pobranego świadczenia, określonego w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się w przywołanym przepisie świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części dopiero wtedy jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", ale "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są natomiast pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 826/09). Ocena działania świadczeniobiorcy wymaga więc ustalenia, czy był skutecznie pouczony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie posiadanego uprawnienia. warunek ten będzie można uznać za spełniony tylko wówczas, gdy owo pouczenie będzie sformułowane w sposób jasny i zrozumiały dla strony. Pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 1701/12).

Analiza treści uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji nie daje odpowiedzi na pytanie, czy organy dokonywały jakichkolwiek rozważań w przywołanej kwestii. Organ odwoławczy pominął wręcz całkowicie wywody związane z subsumcją stanu faktycznego pod przepis art. 32 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy.

Na stronach 17 i 18 akt administracyjnych znajduje się pouczenie, z którego wynika, że oświadczenie członka rodziny o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym obejmuje również należności ze stosunku pracy (...) osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium RP przebywających czasowo za granicą (...). Pouczenie to nie jest jednak bezpośrednio podpisane przez stronę, a także jego zapis budzi wątpliwość, czy "było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia".

Przede wszystkim jednak zaskarżona decyzja budzi zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do trybu usunięcia z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...]. Organ weźmie pod uwagę, że decyzja organu I instancji z dnia [...] podjęta została po okresie na jaki przyznano skarżącej wymienione świadczenia rodzinne i w chwili orzekania w kontrolowanej sprawie decyzja uchylona na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy nie stanowiła już źródła uprawnień skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa różnice interpretacyjne jakie pojawiają się w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii możliwości uchylenia z mocą wsteczną decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych już pobranych (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 619/10, publ. Lex nr 694690 i z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 620/10, publ. Lex nr 694359 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, między innymi w Gliwicach z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 136/12; IV SA/Gl 973/12 - z dnia 8 listopada 2013r. oraz wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 1035/11, publ. CBOSA).).

Zdaniem składu rozpoznającego sprawę brak jest jednak podstaw do uruchomienia trybu art. 32 ust. 1 ustawy w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. W wyroku tut. Sądu z dnia 3 grudnia 2013r. sygn. akt IV SA/Gl 378/13 podkreślono, że tryb ten służy wyłącznie dostosowaniu wymiaru świadczeń do sytuacji osoby uprawnionej w granicach okresu zasiłkowego, na jaki zostało przyznane świadczenie, a pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Po jego upływie decyzja przyznająca świadczenie nie może już stanowić źródła dalszych uprawnień, w związku z tym odpada możliwość jej modyfikowania tym bardziej, że do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń zastosowanie znajduje materialnoprawna instytucja ich zwrotu, w ramach której wydaje się odrębną decyzję. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA Gliwicach (z dnia 9 lipca 2013r. sygn. IV SA/Gl 999/12) co do tego, że strony często nie zdają sobie sprawy ze skutków prawnych decyzji w przedmiocie uchylenia uprawnień do zrealizowanego już uprawnienia nie wnosząc od nich odwołania, co może wydawać się im niezasadne wobec pobrania świadczeń. Dopiero w postępowaniu o zwrot świadczeń dowiadują się o następstwach ostatecznej decyzji o uchyleniu uprawnień, jednakże nie mają już możliwości podjęcia polemiki ze stanowiskiem organu. Argumentacja ta służyć może jako dodatkowe, racjonalne uzasadnienie stanowiska judykatury, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do uchylenia ze skutkiem ex tunc decyzji "skonsumowanych".

Z tych więc względów powinno nastąpić umorzenie postępowania prowadzącego do uchylenia ze skutkiem wstecznym decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...], a organ I instancji może ewentualnie uruchomić postępowanie zmierzające do ustalenia, czy w sprawie doszło do uzyskania nienależnie pobranych świadczeń i wtedy zażądać ich zwrotu. Na marginesie sprawy Sąd zauważa, że w postępowaniu tym powinno wyjaśnić się czy zaistniały w rozpatrywanej sprawie obie przesłanki określone w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w tym czy nastąpiło prawidłowe pouczenie skarżącej o konieczności zgłoszenia, jako nieopodatkowany dochód swego męża, otrzymywanych przez niego diet z tytułu delegacji służbowych.

Z powyżej przedstawionych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że organ odwoławczy posiada właściwe środki prawne w celu usunięcia z obrotu decyzji organu I instancji.