II SA/Ke 1115/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu zażalenia K. R., na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2013, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ podał, że do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął w dniu 11 lipca 2006 r. wniosek K. R. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006. Strona wnioskowała również o przyznanie premii pielęgnacyjnej do zalesionej powierzchni oraz o przyznanie premii zalesieniowej dla rolnika uzyskującego co najmniej 20% dochodu z rolnictwa.

W dniu 9 sierpnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. W dniu 21 maja 2007 r. K. R. złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz

z zaświadczeniem potwierdzającym wykonanie ww. zalesienia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] przyznał K. R. płatność na zalesianie w łącznej kwocie 19 620,00 zł, na mocy której wnioskodawca uzyskał płatności z tytułu: wsparcia na zalesianie w wysokości 15 320,00 zł, płatnego jednorazowo po wykonaniu zalesienia;

premii pielęgnacyjnej w wysokości 1 500,00 zł, płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; premii zalesieniowej w wysokości 2 800,00 zł, płatnej corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Przyznaną płatność na zalesianie gruntów rolnych wypłacono w pierwszym roku realizacji planu zalesienia. W związku ze spełnianiem warunków do wypłaty płatności na zalesianie gruntów rolnych na podstawie składanych w latach: 2008 - 2012 wniosków o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych w ww. latach, K. R. otrzymywał pomoc przyznaną decyzją z dnia 30 maja 2007 r.

W dniu 7 sierpnia 2013 r. K. R. złożył do Biura Powiatowego ARiMR kolejny wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych. W dniu 12 sierpnia 2013 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę takiej płatności, ze względu na złożenie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych po wymaganym terminie. W dniu 16 sierpnia 2013 r. K. R. złożył zażalenie na ww. postanowienie, w którym podniósł, że nie miał możliwości złożenia wniosku w terminie, gdyż przebywał za granicą.

Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, cytując § 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – dalej "rozporządzenie" (Dz. U. nr 187, poz. 1292 ze zm.), stwierdził że wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych wniesiony w dniu 7 sierpnia 2013 r. został złożony po terminie określonym w rozporządzeniu. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, na podstawie art. 61 a § 1 kpa w zw. z § 10 ust. 5 rozporządzenia prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2013 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podał, że wskazany

w § 6 ust. 3 w związku z § 10 ust. 5 rozporządzenia, termin na złożenie wniosku

o wypłatę płatności na zalesianie - tj. od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca - jest terminem materialnoprawnym, do którego nie ma możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu. Terminy prawa materialnego podlegają przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Dyrektor całkowicie podzielił stanowisko organu I instancji, że przewidziany w § 10 ust. 5 rozporządzenia termin dokonania zgłoszenia ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W omawianym przypadku będzie to brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku strony o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2013 r. Organ odwoławczy podkreślił, że złożenie wniosku

o wypłatę płatności na zalesianie jest czynnością mającą wpływ na powstanie i treść, zmianę lub wygaśnięcie prawa lub roszczenia materialnego - zatem w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania instytucji przywracania terminu. Fakt ów wynika z tego, iż złożenie bądź nie złożenie w wymaganym terminie ww. wniosku decyduje o sytuacji materialnoprawnej, tj. ma bezpośredni wpływ na sferę praw beneficjenta pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - czyli bezpośredni wpływ na wypłatę bądź brak wypłaty płatności na zalesianie.

Dyrektor dodał również, że kwestionowane postanowienie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych za rok 2013, natomiast nie wstrzymuje wypłaty płatności w kolejnych latach - jeśli wnioski o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych będą składane terminowo.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do WSA w Kielcach K. R. Domagał się w niej uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień. W uzasadnieniu wskazał, że termin będący przedmiotem niniejszej skargi jest terminem instrukcyjnym, którego przekroczenie nie może rodzić skutku prawnego w postaci wygaśnięcia uprawnienia do żądania wypłaty przyznanej płatności. Płatność zalesieniowa jest realizacją praw wcześniej nabytych i należność zgodnie z umową winna być wypłacona za 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że

w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie organy odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa w sprawie wniosku o wypłatę pomocy na zalesienie gruntów rolnych z powodu złożenia tego wniosku z przekroczeniem terminu, o jakim mowa w § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia, który w opinii organu jest terminem materialnoprawnym.

Z takim poglądem organów nie można się zgodzić.

Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia w przypadku gdy producent rolny nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji, w formie decyzji, odmawia przyznania płatności na zalesianie.

2. W przypadku gdy producent rolny złożył w terminie oświadczenie, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji przyznaje płatność na zalesianie, w formie decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia.

3. Płatność na zalesianie wypłaca się, w terminie 30 dni od dnia, gdy decyzja,

o której mowa w ust. 2, stała się ostateczna.

4. Premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego Agencji.

5. Przepis § 6 ust. 3, do wniosku o wypłatę, stosuje się odpowiednio.

Z kolei w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia płatność na zalesianie przyznaje kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego.

2. Płatność na zalesianie jest udzielana na wniosek producenta rolnego

o przyznanie płatności.

3. Wniosek o przyznanie płatności składa się na formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku.

Z przytoczonych przepisów wynika, że regulacja zawarta w § 6 dotyczy sytuacji, gdy producent rolny zwraca się do kierownika biura Agencji z wnioskiem o przyznanie płatności. Natomiast wniosek, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia, dotyczy wypłaty należności przysługującej za dany rok. Nie jest to wniosek o przyznanie płatności, ponieważ kwestia przyznania płatności rozstrzygana jest decyzją wydawaną na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia w następstwie pierwotnego wniosku o przyznanie płatności na zalesienie składanego na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Zasygnalizowana różnica pomiędzy wnioskiem o przyznanie płatności, a wnioskiem o jej wypłatę ma wpływ na rozróżnienie charakteru terminów z § 6 ust. 3 oraz § 10 ust. 5. Termin określony w § 6 ust. 3 dotyczy złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesienie. Natomiast § 10 ust. 5 reguluje inną kwestię, gdyż dotyczy wyłącznie terminu wypłaty premii, o których mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia w kolejnych latach po przyznaniu pierwszej płatności. O ile więc pierwszy z wymienionych terminów, jako dotyczący treści i powstania prawa do przyznania płatności należy uznać za materialny, o tyle charakteru takiego nie ma już termin z § 10 ust. 5 rozporządzenia, który związany jest z uruchomieniem procedury wypłaty środków z przyznanej wcześniej beneficjentowi pomocy. Natomiast użyte w nim wewnątrztekstowe odesłanie do odpowiedniego stosowania § 6 ust. 3, nie będzie w tym przypadku oznaczało stosowania wprost, lecz odpowiednie stosowanie z uwzględnieniem specyfiki wniosku o jakim mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia. Innymi słowy, odesłanie w § 10 ust. 5 rozporządzenia do odpowiedniego stosowania przepisu § 6 ust. 3, odnosi się do dat określających podany w § 6 ust. 3 rozporządzenia termin, ale nie przesądza charakteru terminu, w jakim trzeba złożyć wniosek o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych. Charakter ten wynika bowiem z analizy rodzaju uprawnienia, do realizacji którego wniosek o wypłatę płatności zmierza.

Jak podniesiono w judykaturze, przy ubieganiu się producenta rolnego

o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych, określone dla niego terminy dokonywania poszczególnych czynności pomiędzy złożeniem wniosku o przyznaniem płatności, a złożeniem oświadczenia dla kierownika biura powiatowego Agencji o wykonaniu zalesienia, są terminami porządkowymi (instrukcyjnymi), których naruszenie w postępowaniu administracyjnym pierwszej instancji nie ma wpływu na przyznanie płatności. To od producenta rolnego zależy, kiedy po zalesieniu (zwłaszcza jesienią) uzyska tę płatność po uprzednim dokonaniu wymaganych czynności informacyjnych (zob. uzasadnienie wyroku NSA w sprawie sygn. akt II GSK 919/09 dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, tym bardziej więc należy tak samo potraktować terminy dokonywania kolejnych czynności podejmowanych już po ostatecznym przyznaniu producentowi rolnemu płatności zalesieniowej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że termin wynikający z § 10 ust. 5 rozporządzenia ma jedynie instrukcyjny charakter. Podkreślić należy, że skarżący, po złożeniu wniosku o płatność w terminie przypisanym prawem, jak też po terminowym przedłożeniu wymaganych oświadczeń, uzyskał płatność na zalesienie na podstawie ostatecznej decyzji z 30 maja 2007 r. Przepisy rozporządzenia nie uzależniają przy tym odmowy przyznania płatności na zalesienie od spóźnionego wniosku o wypłatę płatności. Coroczny wniosek o wypłatę płatności jest konsekwencją przyznanej już beneficjentowi pomocy, która wypłacana jest następnie w ratach, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę. Przyznane producentowi płatności mogą być wstrzymane bądź też może zaistnieć obowiązek zwrotu premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, albo jej zmniejszenia, ale tylko w przypadkach wymienionych w § 13 i § 13a rozporządzenia.

Oceniany termin ma na celu zmotywowanie producenta rolnego do składania wniosków o wypłatę płatności w związku z wydaną wobec niego decyzją w sprawie przyznania płatności na zalesienie. To od producenta rolnego zależy, kiedy złoży wniosek o wypłatę. Przekroczenie terminu z § 10 ust. 5 rozporządzenia nie może więc wywołać tak daleko idących skutków, jak wywodzi to organ, w sferze uprawnień materialnoprawnych beneficjenta. Nie powoduje także bezskuteczności dokonanej czynności, albowiem omawiany termin nie jest terminem procesowym (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 kwietnia 2011 r., I SA/Bk 10/11 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl, który dotyczy analogicznego do omawianego w niniejszej sprawie terminu składania wniosków o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych w 2010 roku, określonego w § 14b rozporządzenia).

W konsekwencji uznać należy, że uchybienie przez producenta terminowi do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesienie, nie uprawniało organów do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Skoro bowiem termin określony w § 10 ust. 5 rozporządzenia jest terminem instrukcyjnym, mającym na celu zmotywowanie producenta rolnego do składania wniosków o wypłatę płatności w kolejnych latach po jej przyznaniu, to jego przekroczenie nie może skutkować dla strony negatywnymi konsekwencjami w sferze jej materialnoprawnych uprawnień. Nie może w szczególności prowadzić do wygaśnięcia uprawnienia do wypłaty przyznanej wcześniej płatności. Dlatego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2013, z przyczyn przedmiotowych polegających na upływie materialnoprawnego - zdaniem organów - terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Skoro bowiem termin do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych na 2013 rok nie ma charakteru materialnoprawnego, nie było w sprawie podstaw do odmowy wszczęcia postępowania.

Ze względu na wyjaśnienie powyżej charakteru terminu, o jaki chodzi w § 10 ust. 5 rozporządzenia, tylko ubocznie należy zauważyć, że obowiązkiem organu administracji jest rozpatrzenie wniosku strony o przywrócenie terminu nawet wtedy, gdy organ uważa objęty takim wnioskiem termin za nieprzywracalny. Nie istnieje bowiem w procedurze administracyjnej instytucja niedopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu. Jeśli organ stwierdzi, iż nie ma podstaw do jego przywrócenia - wydaje postanowienie w trybie art. 59 § 1 k.p.a. o odmowie przywrócenia terminu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r., II SA/Wa 1306/11, LEX nr 1094815). Takiego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie brakło mimo tego, że w aktach sprawy znajduje się pismo K. R. z dnia 7 sierpnia 2013 r. skierowane do organu I instancji, które choć nie zostało nazwane wnioskiem o przywrócenie terminu, zawiera wszystkie cechy takiego wniosku.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji publicznej I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi

i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, na które w niniejszej sprawie składał się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.