II SAB/Go 95/13

Uzasadnienie

L.G.-W., reprezentowana przez adwokata D.K. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2011.

Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2011r. L.G.-W. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2011.

W piśmie z dnia [...] października 2011r. organ zwrócił się do Prokuratury Rejonowej o udzielenie informacji czy wobec L.G.-W. toczy się postępowanie wyjaśniające związane z ubieganiem się o płatności do gruntów rolnych w ramach programów realizowanych przez ARiMR w latach 2010-2011.

W odpowiedzi powyższe pismo Prokurator wskazał, że prowadzone jest śledztwo [...] w sprawie m.in. wyłudzenia dopłat unijnych. Śledztwo to obejmuje okres realizowanych przez ARiMR dopłat od 2004 r. do 2011 r. Zaznaczył również, że wobec skarżącej nie ogłoszono zarzutów aczkolwiek w toku śledztwa badane jest czy i w jakim zakresie dopuściła się wyłudzenia.

Wobec uzyskanych informacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowsikowej (PROW 2007-2013) na rok 2011. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że postępowanie zostało zawieszone w związku z koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. śledztwa dotyczącego wyłudzenia dopłat unijnych.

Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata D.K. wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania. Wskazała, że postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową zostało przejęte przez Prokuraturę Okręgową i na mocy postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej z dnia [...] września 2012 r. sygn. akt [...] zostało zamknięte. W ocenie pełnomocnika skarżącej ustały przyczyny zawieszenia. Do powyższego wniosku pełnomocnik skarżącej załączył zawiadomienia z Prokuratury.

W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował skarżącą, że nie zakończono wszystkich czynności z uwagi na skomplikowany charakter sprawy w związku z tym termin załatwienia sprawy zostaje przesunięty do dnia 9 grudnia 2012 r.

Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. organ podjął zawieszone postępowanie.

W dniu 15 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Wskazał, że od daty wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania organ nie informował strony o przebiegu toczącego się postępowania. Nie podejmował żadnych czynności w sprawie i nie wyznaczał dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie pełnomocnika skarżącej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dopuścił się rażącego naruszenia przepisów dotyczących załatwiana spraw, wskazanych w rozdziale 7 K.p.a., a postępowanie prowadzone jest przewlekle i nieudolne.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował pełnomocnika skarżącej, że w przedmiotowej sprawie nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz toczące się postępowanie w sprawie nienalżenie pobranych płatności, w związku z czym termin załatwienia sprawy został przekroczony, a wydanie decyzji nastąpi do dnia 19 marca 2013 r.

Z kolei w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. poinformował skarżącą, że wydanie decyzji nastąpi do dnia 19 kwietnia 2013 r.

Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. organ po raz kolejny zawiesił postępowanie. Uzasadniając postanowienie wskazał, że w dniu 7 marca 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło zawiadomienie Prokuratury Rejonowej o podjęciu umorzonego śledztwa w sprawie sfałszowania podpisów L.G.-W. na wnioskach skierowanych do ARiMR.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał zażalenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione oraz odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy jest niemożliwe, ponieważ w sposób odpowiadający przepisom, w dniu [...] marca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania L.G.-W. płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2011. Organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone dopiero po upływie 79 dni bez informowania strony o nowym terminie rozpatrzenia sprawy zgodnie z dyspozycją przepisu art. 36 K.p.a. Jednakże w ocenie organu odwoławczego zaistniała bezczynność nie nosi, cech rażącego naruszenia prawa albowiem na wcześniejszych etapach prowadzonego postępowania administracyjnego organ wypełniał dyspozycję wynikającą z tego przepisu.

W dniu 9 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł zażalenie na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania. Podniósł, że w stosunku do skarżącej nie toczyło się żadne postępowanie karne. Nie była nawet osobą podejrzewaną i nie przedstawiono jej żadnego zarzutu. Zauważył, że skarżąca z całą stanowczością podkreśla, że nie doszło do sfałszowania jej podpisów. W ocenie pełnomocnika skarżącej zawieszenie postępowania jest kolejną próbą bezpodstawnego wstrzymania postępowania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącej podniósł również, że między toczącym się postępowaniem administracyjnym a domniemanym postępowaniem przygotowawczym nie ma żadnego związku, który dałby podstawę do uznania, że toczące się postępowanie przygotowawcze, może mieć jakikolwiek wpływ na postępowanie administracyjne.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2013r. o zawieszeniu postępowania wskazując, że ustalenia Prokuratora Rejonowego oraz prowadzone postępowanie administracyjne Kierownika Biura Powiatowego ARiMR to orzeczenia wzajemnie od siebie zależne.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o podjęcie zawieszonego postępowania przedkładając kopię postanowienia Prokuratury Rejonowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. o umorzeniu śledztwa w sprawie [...] oraz kopię postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. organ podjął zawieszone postępowanie. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2013r. wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku wskazując, że nie podpisała:

- wniosku;

- załączników graficznych, na których znalazły się działki ewidencyjne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011;

- deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 w roku 2011.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca uzupełniła wskazane braki, stawiając się wraz z pełnomocnikiem w siedzibie organu w dniu 6 sierpnia 2013 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. organ poinformował skarżącą, że w przedmiotowej sprawie nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, w związku z czym termin zakończenia sprawy został przekroczony a wydanie decyzji nastąpi do dnia [...] września 2013 r.

Z kolei w piśmie z dnia [...] września 2013 r. wskazał, że wydanie decyzji nastąpi do dnia 9 października 2013 r.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. pełnomocnik skarżącej, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wniósł do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wskazując, że organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie ograniczając się jedynie do informowania strony o niedotrzymaniu terminu i wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał skarżącą do usunięcia kolejnych braków formalnych wniosku wskazując, że:

- nie podpisała wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 z zaznaczonym celem złożenia "zmiana danych" z dnia [...] maja 2011 r.

- nie podpisała deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 w roku 2011 złożonej wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2011 z zaznaczonym celem złożenia "zmiana danych" z dnia [...] maja 2011 r.

Następnie pismem z dnia [...] października 2013 r. organ po raz kolejny poinformował skarżącą, że w przedmiotowej sprawie nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, w związku z czym termin załatwienia sprawy został przekroczony a decyzja zostanie wydana do dnia 9 listopada 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał zażalenie skarżącej z dnia [...] września 2013 r. za nieuzasadnione oraz odmówił wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. Organ odwoławczy powołując się na wezwania do usunięcia braków formalnych z dni [...] lipca 2013r. i [...] września 2013r., wskazał, że w toku przedmiotowego postępowania (wyłączając okresy zawieszeń), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podejmuje czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu odwoławczego nie można tym czynnościom przypisać pozornego charakteru, gdyż organ zmierza do wyeliminowania wad formalnych zarówno wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (brak podpisów) jak i pozostałej dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że podjęcie przez organ pierwszej instancji czynności procesowej polegającej np. na wysłaniu wezwania do usunięcia braków formalnych, wymaga uprzedniego przeprowadzenia gruntownej analizy dokumentów znajdujących się w teczce aktowej sprawy. Zauważył również, że brak podpisu strony na wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej oznaczał brak skuteczności wniesionego żądania. Dopiero po uzupełnieniu podpisu na wniosku organ mógł zająć się jego weryfikacją pod kątem merytorycznym, tj. np. weryfikacją dokumentów wniesionych w późniejszym etapie postępowania. W świetle powyższego organ zobowiązany był do ponownej weryfikacji całości materiału dowodowego znajdującego się w teczce aktowej sprawy.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał skarżącą do złożenia, w terminie 7 dni, wyjaśnień w zakresie nieścisłości dotyczących części wspólnej wniosku.

Następnie pismem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował stronę, że wydanie decyzji nastąpi do dnia 9 grudnia 2013 r.

W odpowiedzi na wezwanie organu pełnomocnik skarżącej wniósł o przedłużenie terminu do ustosunkowania się do wezwania, wskazując, że skarżąca złożyła do Prokuratury Okręgowej wniosek o wydanie dokumentów związanych z przedmiotowym postępowaniem jednakże jeszcze ich nie otrzymała. Wraz z niniejszym wnioskiem pełnomocnik skarżącej przedłożył pismo L.G.-W. skierowanie do Prokuratury Okręgowej.

Zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżącej organ przedłużył termin do złożenia wyjaśnień o 14 dni.

W dniu 27 listopada 2013 r. (data nadania) L.G.-W., reprezentowanna przez adwokata D.K., wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zarzucając obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 35 i 36 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym,

- art. 12 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu, skutkującym niewnikliwym i powolnym postępowaniem i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy,

Pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do rozpoznania wniosku i wydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2011 w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądzenie do organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wskazał, że w okresie od czerwca 2013 r. organ nie dokonał żadnej merytorycznej czynności, dopiero w październiku 2013 r. wezwał stronę do uzupełnienia kolejnych braków formalnych, mimo, iż winien tego dokonać już przy pierwszym wezwaniu. Podniósł również, że skarżąca uzupełniła wezwanie, niemniej organ nadal nie wydaje decyzji. W ocenie pełnomocnika skarżącej całe postępowanie jest przewlekłe i nieudolne.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Organ, powołując się na przepisy rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dni 26 lutego 2009 r. i 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wskazał, że zawiadamiał skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto dwukrotnie wzywał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku. Następnie w dniu 29 października 2013 r. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień dotyczących stwierdzonych nieścisłości we wniosku. Organ zaznaczył, że to skarżąca w odpowiedzi na ostatnie wezwanie wystąpiła z prośbą o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień, na które odpowiedział pozytywnie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że podejmował czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a czynnościom tym nie można przypisać charakteru pozornego, albowiem zmierzały do wyeliminowania stwierdzonych w toku postępowania wad formalnych wniosku, jak i pozostałej dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie.

Organ zwrócił uwagę na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, w tym kwestię autentyczności podpisu skarżącej na wniosku wskazując, że było to przedmiotem dochodzenia ze strony organów ścigania. Zauważył, że ze względu na brak autentycznego podpisu skarżącej na wniosku o przyznanie płatności, nie mógł rozpoznać wniosku pod kątem merytorycznym, w tym rozpoznać dokumentów przedłożonych przez skarżącą na późniejszym etapie postępowania, do czasu uzupełnienia oryginalnego podpisu na wniosku pomocowym. Brak takiego podpisu oznaczał bowiem brak formalny uniemożliwiający załatwienie sprawy do czasu jego usunięcia.

Z notatki urzędowej sporządzonej przez pracownika Sądu w dniu 4 lutego 2014 r., na okoliczność rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem Biura Powiatowego ARiMR wynika, że w sprawie nie została jeszcze wydana decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – powoływanej dalej jako "K.p.a.") na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Podkreślić należy, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunek formalny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego stanowi wyłącznie złożenie zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Nie ma zatem znaczenia to czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął organ wyższego stopnia w danej sprawie.

W przedmiotowej sprawie skarżąca spełniła wszystkie warunki formalne umożliwiające rozpoznanie skargi bowiem w piśmie z dnia [...] września 2013 r. wniosła do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura ARiMR w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

Zauważyć również trzeba, że ustawodawca stosunkowo niedawno wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 nr 6, poz. 18 ze zm.). Na skutek tej nowelizacji zaistniała konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Nadto pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl).

W świetle wyżej wskazanych definicji stwierdzić należało, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2011r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2011. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że ze względu na brak autentycznego podpisu skarżącej na wniosku o przyznanie płatności, nie mógł rozpoznać wniosku pod kątem merytorycznym, w tym rozpoznać dokumentów przedłożonych przez skarżącą na późniejszym etapie postępowania, do czasu uzupełnienia oryginalnego podpisu na wniosku pomocowym. Brak takiego podpisu oznaczał bowiem brak formalny uniemożliwiający załatwienie sprawy do czasu jego usunięcia. Podkreślił także, że kwestia autentyczności podpisu skarżącej na wniosku była przedmiotem dochodzenia ze strony organów ścigania. Jednakże o "ponowne" podpisanie wniosku skarżąca została wezwana dopiero w dniu 31 lipca 2013 r. zatem po upływie 2 lat od wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu organ mając wątpliwości co do autentyczności podpisu skarżącej mógł wezwać skarżącą o jego podpisanie znacznie wcześniej, bez względu na prowadzone w tym zakresie postępowanie przez organy ścigania, skoro jedyną przeszkodą w prowadzeniu postępowania była kwestia podpisu wniosku. Podkreślić bowiem należy, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że nie przedstawiono skarżącej zarzutu wyłudzenia dopłat.

W toku postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wielokrotnie informował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, tj. w pismach z dni: [...] listopada 2012 r., [...] lutego 2013 r., [...] marca 2013 r., [...] sierpnia 2013 r., [...] września 2013 r., [...] października 2013 r., [...] listopada 2013 r. za każdym razem wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz toczące się postępowanie w sprawie nienależnie pobranych płatności. Niemniej jednak, do dnia 31 lipca 2013 r. (wyłączając okresy zawieszenia postępowania), w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, prócz kolejnych zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazywaniu nowych terminów, brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o czynnościach podejmowanych w tym czasie przez organ.

Wskazać należy, że zgodnie z regulacją art. 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Podobne brzmienie mają powoływane przez organ przepisy rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dni 26 lutego 2009 r. (§ 21) i 13 marca 2013 r. (§ 26) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie bowiem z treścią pkt 3 tych regulacji o każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Zauważyć trzeba, że wskazana w art. 36 K.p.a. możliwość informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu, ma charakter wyjątkowy i nie może być przez organy nadużywana. Zgodnie bowiem z regulacją art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nadto w myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3)

O ile przepisy K.p.a. oraz wskazanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie nakazują organowi, który informuje o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazywania dokładnie jakie jeszcze czynności w sprawie zamierza podjąć to powinny one wynikać z akt administracyjnych danego postępowania. Strona bowiem korzystając z możliwości wglądu do akt sprawy powinna wiedzieć co w danej sprawie organ uczynił by wydać dane rozstrzygnięcie.

Z akt administracyjnych zgromadzonych przez organ w niniejszej sprawie prócz kolejnych informacji o niezałatwieniu sprawy w terminie nie wynika by Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podejmował czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy. Abstrahując już od kwestii zasadności dwukrotnego zawieszenia postępowania wskazać należy, że od momentu podjęcia zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. organ trzykrotnie informował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie. W tym czasie w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie, oraz podpisanie załączników graficznych i deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych. Skarżąca uzupełniła wskazane braki stawiając się wraz z pełnomocnikiem w siedzibie organu w dniu 6 sierpnia 2013 r. W piśmie z dnia [...] września 2013 r. organ wezwał skarżącą do usunięcia kolejnych braków formalnych wniosku, również podpisów, tym razem na wniosku i deklaracjach z zaznaczonym celem "zmiana danych" z dnia [...] maja 2011 r., pomimo tego, że podpisy te można było uzupełnić już przy pierwszym wezwaniu, gdyby organ dokonał należytej staranności przeglądając akta dotyczące wniosku skarżącej. Dopiero w dniu [...] października 2013 r., już po wniesieniu przez skarżącą zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości odnośnie części wspólnej wniosku.

Takie działanie organu należy ocenić jako opieszałe i niesprawne. W prowadzonym postępowaniu brak jest jakiejkolwiek dynamiki. Działania organu w zasadzie ograniczają się do wydawania zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie. Pomiędzy podjęciem postępowania z zawieszenia ([...] czerwca 2013 r.), a dokonaniem jakiejkolwiek czynności - 31 lipca 2013 r.- wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, poprzez jego podpisanie upłynął ponad miesiąc. Z kolejną czynnością organ zwlekał od 6 sierpnia 2013 r. (kiedy to skarżąca podpisała zgodnie z wezwaniem wniosek) do 20 września 2013 r., a czynnością to było kolejne wezwanie o usunięcie braków formalnych poprzez podpisanie kolejnych dokumentów. Świadczy to, że organ nie podejmował w należyty sposób czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy.

Wobec powyższego zarzuty podniesione przez skarżącą dotyczące naruszenia przez organ art. 12 i 35 K.p.a. należało uznać za zasadne.

Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, na którą powołuje się organ, że w dopowiedzi na ostatnie wezwanie to skarżąca wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z prośbą o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień, na które organ wyraził zgodę, bowiem skarżąca w dodatkowym terminie 14 dni złożyła stosowne wyjaśnienia a mimo to organ wciąż nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.

W ocenie Sądu postępowanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR prowadzone jest w sposób nieefektywny i niesprawny, co w konsekwencji stanowi, że jest ono prowadzone w sposób przewlekły. W niniejszej sprawie skutecznie można postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

Z uwagi, że od dnia 31 lipca 2013 r. organ wykonuje czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy, dlatego też nie można zaistniałej przewlekłości przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, niemniej jednak wykonywanie są one w zbyt dużym odstępie czasu i brak w nich należytej staranności i koncentracji niezbędnej w świetle zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 K.p.a.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do załatwienia wniosku skarżącej w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi, stwierdzając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 i 2 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.