II SAB/Wr 125/13

Uzasadnienie

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa S. D. do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzucił Wojewodzie D. naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 § 1 i art. 12 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie.

Na uzasadnienie skargi podano, że w dniu 23 października 2008 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek S. D. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. D. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ poinformował stronę o braku możliwości rozpatrzenia wniosku w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie podając nowego terminu, a jedynie informując, iż wniosek będzie rozpatrzony według kolejności wpływu. W uzasadnieniu podano, że nie jest możliwe rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. ze względu na bardzo dużą ilość wniosków, które wpłynęły do urzędu w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Kolejnymi postanowieniami z dnia [...]r. oraz [...] r. wojewoda wyznaczył kolejne terminy rozpatrzenia wniosku S. D. - najpierw do dnia 31 grudnia 2012 r., a następnie do dnia 30 czerwca 2014 r.

Zdaniem skarżącego należy wskazać w ślad za orzecznictwem sądowym, że "z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził ustępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności" (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r. sygn. akt IV SAB 53/98). Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (np. zawieszenie postępowania wiążące się z wątpliwościami kompetencyjnymi w sprawie; nie wystarcza natomiast wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez zdejmowania czynności proceduralnych). Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych, przekonanie, że powierzona organowi kompetencja nie ma nic wspólnego z realizacją jego zadań ustawowych (teza pierwsza wyr. NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., V SAB 147/99, niepubl.). Jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Przyczyny zwłoki mogą mieć charakter obiektywny (art. 36 § 2 k.p.a.) lub subiektywny (zwłoka w załatwieniu sprawy wynikająca z winy organu). W obu przypadkach przyczyny powinny zostać określone precyzyjnie, a zwłaszcza w pierwszym z nich. Pozwoli to bowiem tak stronie, jak i organowi wyższej instancji oraz sądowi administracyjnemu na kontrolę zasadności przesłanek opóźnienia załatwienia sprawy. Jeśli zwłoka spowodowana była winą organu, to skutkiem tego powinna być odpowiedzialność pracownika organu (art. 38 k.p.a.)" (zob. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005 r., str. 480 i str. 482).

W ocenie skarżącego należy zaznaczyć, iż duża liczba wniosków nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność organu .administracji publicznej. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, kwestie związane z niewłaściwą organizacją i funkcjonowaniem urzędu służącego do obsługi organu administracji publicznej właściwego do załatwienia danej sprawy administracyjnej nie mogą obciążać trony postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, obywatel nie powinien ponosić ujemnych konsekwencji spowodowanych prowadzeniem przez urząd kreślonej polityki kadrowej oraz organizacyjnej. Rolą organu administracji publicznej jest taka organizacja jego pracy, która pozwoli na sprawne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Dlatego więc, zdaniem Rzecznika, argument podany rzez organ, jakoby duża ilość wniosków była okolicznością uzasadniającą rozpoznanie sprawy z przekroczeniem terminów określonych w tym zakresie przez przepisy art. 35 i nast. k.p.a., w opinii Rzecznika, uznać należy za pozbawiony racji prawnej. W przedmiotowej sprawie organ ograniczył się do wydania postanowień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Wskazać należy, że samo przedłużenie terminu załatwienia sprawy (w formie postanowienia lub w formie zwykłego pisma) na podstawie art. 36 k.p.a. nie jest wystarczające do uznania, iż organ nie pozostaje w zwłoce. Jak wskazał bowiem WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21.03.2007, sygn. akt II SAB/Łd 55/06: "sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia niedziałania organu, istotna jest bowiem przyczyna zwłoki, którą organ jest obowiązany wskazać. Tylko rzeczywiste zaistnienie przeszkód, wskazanych w art. 35 § 5 k.p.a., a nie samo wykonanie czynności, przewidzianej w art. 36 k.p.a., może spowodować przedłużenie wiążącego organy ustawowego terminu załatwienia sprawy. Po wtóre: organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. jeżeli nie podjął działań, wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji". Również wyznaczony w sprawie kolejny termin załatwienia sprawy (30 czerwca 2014 r.) budzi wątpliwości, albowiem każdy termin wyznaczony na podstawie art. 36 k.p.a. oceniać należy w świetle zasady szybkości postępowania. Nawet jeżeli przyjąć szczególnie skomplikowany charakter postępowania w przedmiotowej sprawie, to i tak przyjąć należy, że nie uzasadnia to tak długiego terminu załatwienia sprawy - tym bardziej, że wniosek został złożony 23 października 2008 r., a od tego czasu nie dokonano nawet jego formalnej oceny, i to w dwukrotnie przecież przedłużanym terminie. Skoro zatem w określonych okolicznościach nawet podejmowane czynności mogą być uznane za niewystarczające do zapobieżenia bezczynności organu (tak stwierdził NSA w wyroku z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt I SAB 273/03), to tym bardziej za takowy nie może uchodzić ich całkowity brak. Za brak czynności organu można bowiem uznać sytuację, w której organ ogranicza się do kolejnego przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy, bez podejmowania jakichkolwiek innych czynności związanych z załatwieniem sprawy administracyjnej. To też przesądza, zdaniem Rzecznika, o zakwalifikowaniu zaistniałej sytuacji jako bezczynności organu, a nie przewlekłości prowadzenia postępowania. Z przewlekłością mielibyśmy do czynienia, gdyby organ podejmował czynności procesowe, np. zarządził przeprowadzenie dowodu, lecz w istocie czynił to jedynie dla pozoru, nie zmierzając do załatwienia sprawy, a jedynie mając na celu uniknięcie stanu jawnej bezczynności, który niewątpliwie spotkałby się z zarzutem strony (tak np. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/12). Rzecznik podziela więc stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 494/12, zgodnie z którym: jeśli w okresie trwania stanu bezczynności organ nie podejmował konkretnych czynności wskazujących na zamiar zakończenia postępowania, jedynie w kolejnych kierowanych do strony pismach poinformował ją iż postępowanie zostanie zakończone np. w terminie do 31 czerwca 2012 r. i do 31 stycznia 2013 r., zwłoka organu ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Wyznaczenie kolejnego terminu nie jest bowiem, w ocenie Rzecznika, czynnością prowadzącą choćby pośrednio do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Szybkość administracyjnego stosowania prawa sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności. Przewlekłe prowadzenie postępowania często ogranicza lub wręcz udaremnia urzeczywistnienie praw strony, jest "zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych" (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa .970, s. 10).

Reasumując, w świetle powyższych rozważań, w ocenie Rzecznika stanąć trzeba na stanowisku, że Wojewoda D. od daty wszczęcia postępowania nie podjął żadnych czynności w sprawie, ograniczając się jedynie do wydania dwóch postanowień przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W konsekwencji swoją bezczynnością naruszył art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., które wskazują, iż załatwienie prawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania oraz że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Oczywistym jest również, iż tak długi okres rozpatrywania sprawy narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a).

Wskazane uchybienie zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich prowadzi do naruszenia praw i wolności człowieka i obywatela, a tym samym statuuje konieczność usunięcia stwierdzonego naruszenia. W związku z tym skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w terminie wyznaczonym przez Sąd, uwzględniając specyfikę przedmiotowego postępowania.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 23 października 2008 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek S. D. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. D. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Starosta M. przekazał Wojewodzie D. według właściwości dokumenty S. D. dotyczące tej samej sprawy. Sprawa została zarejestrowana pod numerem [...].

W przedmiotowej sprawie Wojewoda D. podjął następujące czynności: 1) pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr [...] poinformowano stronę postępowania o zarejestrowaniu wniosku; 2) postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wyznaczono termin rozpatrzenia wniosku do dnia 31 grudnia 2012 r., następnie postanowieniem z dnia [...] r. termin załatwienia przedmiotowej sprawie został wyznaczony do dnia 30 czerwca 2014 r. Powodem niezałatwienia sprawy w terminie określonym art. 35 § 3 k.p.a. była duża ilość wniosków wpływających do Wojewody D. oraz konieczność rozpatrywania ich według kolejności wpływu; 3) pismami nr [...] z dnia 21 listopada 2013 r. skierowanymi do Starostwa Powiatowego w G. i Starostwa Powiatowego w M. wystosowano zapytanie czy K. D. - właścicielka pozostawionej nieruchomości oraz jej spadkobiercy i następcy prawni nabyli na tamtych terenach prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego, pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego, w związku w wojną rozpoczętą w 1939 r.

Zdaniem wojewody w niniejszej sprawie nie zachodzi stan bezczynności organu, dlatego skarga winna zostać oddalona.

W dniu 22 stycznia 2014 r. do akt sprawy wpłynęło pismo uczestnika postępowania S. D., w którym poparł on skargę Rzecznika Praw Obywatelskich i zwrócił się o zasądzenie odszkodowania od organu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 5 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego oraz uczestnik postępowania podtrzymali skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda D. w rozpatrywanej sprawie istotnie dopuścił się bezczynności w toku postępowania administracyjnego.

W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępie należy powiedzieć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do terminowego wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Pamiętać bowiem należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267). W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nadto ustawa z dnia z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) nie wyłącza stosowania przepisu art. 35 k.p.a.

W przypadku skargi na bezczynność, sąd administracyjny dokonując badania jej zasadności czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zdaniem sądu, istotą postawionego organowi administracji publicznej zarzutu bezczynności, jest stwierdzenie, że organ nie wykonuje czynności prawem przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Natomiast czynnościami tymi, które należą do organu, są przede wszystkim działania zmierzające do rozpoznania sprawy administracyjnej i wydania decyzji rozstrzygającej daną sprawę. Najistotniejszym z tych działań jest kontrola wniosku inicjującego postępowanie, dalej przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego, i wreszcie wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjnego.

Uwzględniając powyższy stan prawny, powiedzieć należy, że w ocenie sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, doszło w postępowaniu administracyjnym do trwania stanu bezczynności Wojewody D. w chwili orzekania przez sąd administracyjny, albowiem właściwe czynności organu nie zostały przeprowadzone w ustawowym terminie.

Jak wynika z doręczonych sądowi akt administracyjnych wniosek dotyczący rekompensaty za mienie pozostawione przez K. D. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Starosta M. przekazał Wojewodzie D. pismem z dnia 12 marca 2009 r. Następnie Wojewoda D. w odpowiedzi na monit S. D. (następcy prawnego K. D.) pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r. poinformował stronę, że z racji dużej ilości wniosków sprawa będzie załatwiona w późniejszym terminie według kolejności wpływu. Kolejno postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ zawiadomił, że sprawa będzie załatwiona do dnia 31 grudnia 2012 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda D. poinformował, że sprawa będzie załatwiona w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. Dalej organ pismem z dnia 21 listopada 2013 r. wystąpił do właściwych starostów o informacje dotyczące nieruchomości nabytych po II wojnie światowej przez K. D. i inne uprawnione osoby.

Zdaniem sądu opisany przebieg czynności podejmowanych przez Wojewodę D. wypełnia kryteria bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu. Wypada zauważyć, że mimo iż od otrzymania przez wojewodę wniosku S. D. minęły ponad 4 lata, organ nadal znajduje się we wstępnej fazie postępowania administracyjnego. Nadto przed skierowaniem pisma z dnia 21 listopada 2013 r. do właściwych starostów, wojewoda ograniczał się jedynie do przedłużania terminu do załatwienia sprawy, co nie charakteryzowało się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., a co więcej wcale nie zmierzało do załatwienia sprawy wniosku S. D.. Efektem takiego działania organu było wyłącznie trwanie w pozornym "załatwianiu sprawy", a w istocie organ w tym czasie, tj. przez ponad 3 lata, nie podejmował żadnych czynności, które znalazłyby odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. W okresie tym organ trwał w stanie bezczynności, ponieważ w istocie nie podjął kroków zmierzających do rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, Wojewoda D. rozpatrując wniosek S. D. naruszył art. 35 k.p.a., czym dopuścił się bezczynności. Organ w czasie od otrzymania wniosku strony do czasu wysłania pism do starostów powiatowych nie dokonał żadnych czynności mających realne znaczenie dla merytorycznego zakończenia sprawy. Wobec tego należało, uwzględniając specyfikę postępowań rekompensacyjnych, wyznaczyć Wojewodzie D. termin 2-miesięczny do zakończenia omawianego postępowania (liczony od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy). W postępowaniu tym organ podejmować winien wyłącznie czynności prawnie relewantne i konieczne do załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku wynika z przyjęcia przez sąd w składzie rozpoznającym skargę, że na gruncie omawianej sprawy o rażącym naruszeniu prawa przy bezczynności można byłoby mówić wówczas, gdyby po stronie organu wystąpiła zupełna pasywność demonstrowana brakiem jakiejkolwiek aktywności. Tymczasem w niniejszej sprawie organ podejmował czynności w postępowaniu administracyjnym i choć dopuścił się naruszenia prawa (bezczynności), to jednak nie czynił tego rażąco naruszając prawo. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie jawnie nieprawidłowe. W niniejszej sprawie organ przepisy art. 35 k.p.a. wprawdzie naruszył, ale naruszeniu temu nie można, zdaniem sądu, przypisać cech rażącego naruszenia prawa.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.