II SA/Gd 486/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 18 grudnia 2012r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w związku z wnioskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi ( w tym instalacją gazową) i przyłączami przy ul. S. 14 w G. na działce: nr [...] KM 58, zmienioną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 2 lipca 2007r. nr [...] wydaną dla inwestora D. A. –M.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z wybudowaniem na działce domu mieszkalnego przy ul. S. w G. z istotnymi odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 10 maja 20102r. wystąpił z wnioskiem o uchylenie wskazanego w sentencji decyzji pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013r. Prezydent Miasta powołując się na przepis art. 113 § 1 kpa postanowił o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki w decyzji z dnia 18 grudnia 2012r. Sprostowanie dotyczyło w szczególności numerów decyzji dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę pozwolenia na budowę (k-26 akt administracyjnych).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca M.W.. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zawieszenie postępowania zgodnie z przepisem art. 97 pkt 4 kpa do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny czy decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 22 lutego 2007r., zmieniona decyzją z dnia 2 lipca 2007r obarczona jest wadą nieważności.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił z wnioskiem o uchylenie opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta. W październiku 2011r. w stosunku do inwestycji przy ul. S. 14 w G. wszczęte zostało postępowanie w sprawie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podniesiono, że sprawa omawianej decyzji jest od czerwca 2008r. przedmiotem postępowania nieważnościowego. Aktualnie została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podniosła, że przesłanką dla stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę jest rażące naruszenie prawa polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego rażąco sprzecznego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego skarżąca podniosła, że stwierdzone przez ten organ odstępstwa miały charakter błahy wobec zarzutów podniesionych w skardze do NSA. W postępowaniu tym ostateczną decyzją z dnia 4 stycznia 2012r. nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Inwestor taki projekt zamienny złożył, lecz nie uwzględnione zostały kwestie zalewania posesji skarżącej przez wody opadowe i gruntowe na skutek zrealizowanych robót.

Powołując się na powyższe skarżąca podniosła, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozstrzygnięciem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny może pozbawić skarżącą zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, która została uchylona. Rozstrzygniecie sprawy przez NSA pozwoli natomiast w sposób prawidłowy rozstrzygnąć dalszy tok postępowania związanego z odstępstwami od tego projektu. W przypadku bowiem stwierdzenia nieważności decyzji, w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru koniecznym będzie doprowadzenie wybudowanego budynku do stanu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że wykładnia przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wskazuje, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego po stwierdzeniu istotnych odstępstw od projektu budowlanego, ocenie podlega projekt zamienny wyłącznie w zakresie dokonanych zmian. W tym stanie rzeczy, jak podniesiono, na obecnym etapie postępowania organy nadzoru eliminując pierwotną wadliwą decyzję o pozwoleniu na budowę doprowadzą do zatwierdzenia dokumentacji zamiennej posiadającej te same wady, co dokumentacja złożona do pierwotnej decyzji i w postępowaniu sanacyjnym elementy pierwotne nie będą już podlegać badaniu. W konsekwencji podniesiono, że kontrola pierwotnej decyzji zostanie unicestwiona przez jej uchylenie przez Prezydenta Miasta.

Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013r. Wojewoda odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 grudnia 2012r, uzasadniając stanowisko brakiem zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania.

Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia 19 kwietnia 2013r. nr [...] Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 18 grudnia 2012r. i uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 lutego 20107r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (w tym gazową) i przyłączami przy ul. S. 14 w G. na działce nr [...], km 58, zmienioną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 2 lipca 2007r. wydaną dla inwestora D. A.-M.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazując w szczególności, że decyzją z dnia 21 września 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania D. A. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego –przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych z uwagi na fakt, że wprowadzone zmiany stanowiły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zamiennego. Następnie organ nadzoru decyzją z dnia 4 stycznia 2012r. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora, w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku do stanu zgodnego z prawem, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, uzgodnionego z Miejskim Konserwatorem Zabytków. W konsekwencji powyższego organ I instancji uchylił decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Organ II instancji przytoczył treść przepisu art. 36a ust. Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzję z dnia 4 stycznia 2012r., Prezydent Miasta zobowiązany był do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 22 lutego 2007r., zmienionej decyzją z dnia 2 lipca 2007r.

Organ II instancji wskazał, że z uwagi na uchylenie postanowienia o sprostowaniu wydanego przez organ I instancji w trybie art. 113 § 1 kpa oraz z uwagi na tę okoliczność, że postępowanie nie wymaga przeprowadzenia dodatkowych ustaleń na podstawie art. 136 kpa, organ odwoławczy na podstawie ar. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i uchylił decyzje Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielające pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca M.W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie

1. przepisów prawa materialnego:

- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez uniemożliwienie rozpoznania innej sprawy dotyczącej tej samej decyzji przez niezawisły sąd.

2. Przepisów prawa procesowego:

-art. 7 kpa przez całkowite pominięcie oceny argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą,

- art. 8 przez prowadzenie postępowania w sposób zaprzeczający zasadzie pogłębiani zaufania obywateli do państwa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosząc, ze decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dotknięta jest wadą nieważności i w sprawie tej toczy się postępowanie-aktualnie sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednocześnie organ nadzoru wszczął postępowanie w sprawie realizacji budynku mieszkalnego przy ul. S. 14 w G. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, przy czym skarżąca zarzuciła, że odstępstwa miały charakter błahy wobec zarzutów skargi wniesionej do NSA. Inwestor złożył projekt zamienny. Podniesiono, że w takiej sytuacji wydanie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę przed rozstrzygnięciem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z działaniami podejmowanymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, może pozbawić skarżącą zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do Sądu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, która zaskarżoną decyzją w rozpoznawanym postępowaniu ma być uchylona. Dopiero rozstrzygniecie sprawy przez NSA poprzez nie stwierdzenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pozwoli w sposób prawidłowy rozstrzygnąć dalszy tok postępowania związanego z odstępstwami od projektu

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2014r. pełnomocnik skarżącej podał, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności została uchylona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewoda o uchyleniu na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. nr 243 z 2010r,, poz. 1623 ze zm.) decyzji Prezydenta Miasta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi D. A. –M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami przy ul. S. 14 w G., zmienionej decyzją z dnia 2 lipca 2007r.

Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ – nakłada określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby –wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W rozpatrywanej sprawie, po wniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania a następnie wydania decyzji z dnia 21 września 2011r. o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu wszczął postępowanie w sprawie realizacji budynku mieszkalnego w sposób istotnie odbiegający od wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę i w dniu 4 stycznia 2012r.wydał decyzję o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 51 ust. 3 .

Zgodnie z art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zatem w rozpoznawanej sprawie działając zgodnie z prawem, wobec wydania powołanej wyżej ostatecznej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3, właściwy organ miał obowiązek uchylić wydane w sprawie pozwolenia na budowę. Organem tym w niniejszej sprawie jest organ architektoniczno-budowlany. Organ ten nie może samodzielnie rozstrzygać, czy możliwe jest zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej. Wyłączną kompetencję do wydania takiego rozstrzygnięcia posiadają organy nadzoru budowlanego. Podobnie przy decyzji, o jakiej mowa w art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego organ nie jest uprawniony do badania słuszności czy też prawidłowości decyzji organu nadzoru budowlanego o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ architektoniczno-budowlany jest w powyższym zakresie związany treścią decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Po 883/12)

Powoływanie się przez skarżącą na prowadzone postępowanie w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wobec powyższych regulacji prawnych nie ma wpływu na rozstrzygniecie sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda prawidłowo odmówił zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wobec braku zagadnienia wstępnego. Sama bowiem możliwość stwierdzenia nieważności decyzji czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, a w obrocie pozostaje ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę ( wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 363/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2415/11).

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę, nie było podstaw do zawieszenia postępowania zwykłego prowadzonego w sprawie istotnych odstępstw od udzielnego pozwolenia na budowę przez organy nadzoru budowlanego. Wskazać też należy, że postępowanie w sprawie istotnych odstępstw było wynikiem zgłoszonego przez inwestora wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie i organ nadzoru nie miał podstaw faktycznych i prawnych aby postępowania w sprawie tychże odstępstw nie prowadzić.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że nowy projekt budowlany zamienny musi uwzględniać stan zgodny z prawem, w tym z prawem miejscowym, albowiem podlega on zatwierdzeniu w drodze decyzji . Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie wynika, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, tylko, że nakazane czynności mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Organy zobowiązane są więc do respektowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż mają one moc obowiązującą na obszarze objętym planem. Wskazać też należy, że nawet w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to postępowanie po wydaniu takiej decyzji toczyłoby się również na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego. W sytuacji bowiem gdy inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego określone w art. 48 Prawa budowlanego stanowiące o rozbiórce obiektu w sytuacji braku pozwolenia na budowę i regulujące tryb legalizacji takiego obiektu. Przykładowo wskazać można na tezę wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1374/12 "Inwestor, który wybudował obiekt na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę , które następnie zostało wyeliminowane z obrotu, nie może być traktowany jak osoba, która budowała nie dysponując w ogóle pozwoleniem na budowę , a zatem nie ma do niego zastosowania art. 48 p.b.. Jednak nie oznacza to , iż zrealizowana przez niego inwestycja nie podlega kontroli organów nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji konieczne jest wdrożenie procedury określonej w art. 50 i 51 p.b., przy czym przeprowadzenie odpowiedniego postępowania jest obowiązkiem , a nie uprawnieniem organu."

Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów, w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy sprawy umożliwiał wydanie decyzji w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 – prowadzenie takiego postępowania, jak to wyżej wskazano w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw jest obowiązkiem organu nadzoru, a następnie decyzji przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie art. 36 a ust. 2, nadto w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, której ewentualne wyeliminowanie spowodowałoby również prowadzenie postępowania w trybie wskazanych regulacji art. 51 Prawa budowlanego, a skarżąca korzysta z Konstytucyjnego prawa do Sądu dążąc do wyeliminowania z obiegu prawnego powoływanej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Nadto świetle przedstawionych wyżej ustaleń za bezzasadny Sąd uznał zarzut skarżącej, iż zatwierdzona dokumentacja zamienna będzie sprzeczna z prawem (prawem miejscowym). Organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie obowiązującego prawa i jak to wyżej wskazano, przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego stanowi o tym, że nakazy z decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 mają za zadanie doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.