III SA/Wr 809/13

Uzasadnienie

W dniu [...] stycznia 2013 r. Rada Miejska Z. S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy Z. S.

Na podstawie tej uchwały w dniu [...] marca 2013 r. J. P. (zwany dalej: "skarżącym",) wystąpił z wnioskiem do Burmistrza Z. S. o dofinansowanie przedsięwzięcia: budowa przydomowej oczyszczalni ścieków.

W odpowiedzi na złożony wniosek Zastępca Burmistrza Z. S., pismem z dnia [...] maja 2013 r., poinformował skarżącego o odmowie udzielenia przedmiotowej dotacji celowej. Organ wyjaśnił, że w wyniku dokonania wizji lokalnej w dniu [...] maja 2013 r. stwierdzono, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków została już zrealizowana. Dotacja celowa natomiast przeznaczona jest na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji z zakresu ochrony środowiska. Okoliczność taka wyklucza możliwość refinansowania poniesionych już wydatków przez podmioty, które miałyby taką dotację otrzymać. Tym samym organ odmówił jej udzielenia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący wniósł "odwołanie" od "decyzji"

o dofinansowanie przedsięwzięcia. Wskazał, że w momencie rozpoczęcia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie był świadomy tego, że wizja lokalna oraz pozytywnie zweryfikowany wniosek są jednym z warunków otrzymania dotacji. Był bowiem przekonany, że czynności te następują po zakończeniu inwestycji. Ponadto, w jego opinii warunki wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków powinny być przedstawione każdemu uczestnikowi projektu w formie pisemnej za potwierdzeniem odbioru, po złożeniu wniosku w Urzędzie Miejskim, aby zapobiec powstałym nieprawidłowościom przy realizacji inwestycji. Skarżący podniósł także, że koszt inwestycji stanowi spory wydatek w budżecie domowym a sama inwestycja przyczynia się do realizacji zadań gminy w kwestii rzeczywistego ograniczenia zanieczyszczeń. W związku z tym podniósł, że liczył na pomoc ze strony lokalnych władz.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrz Z. S. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, ponownie wyjaśniając przyczyny odmowy udzielenia dotacji celowej.

Następnie, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący, działając przez swojego pełnomocnika, złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji

w sprawie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie kosztów realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy Z. S. określonych w uchwale Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2013 r.

Powołując się na art. 45 ust. 1 Konstytucji, wskazał, że wnioskodawca powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdyby jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. Jest to konieczne szczególnie w sytuacji kiedy dane roszczenie dotyczy realizacji zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego. Podniósł także, że rozpoczęcie negocjacji i następujące potem zawarcie umowy zależą od w zasadzie uznaniowego rozstrzygnięcia burmistrza. Zatem konieczne jest zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia kontroli sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy burmistrz skorzystał z przysługującej mu kompetencji w sposób zgodny

z prawem, a w szczególności czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek i czy zostały spełnione wszystkie warunki od których zależało pozytywne rozpatrzenie wniosku

i podpisanie umowy o dofinansowanie. Końcowo zwrócono uwagę, że w orzecznictwie NSA oraz literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, lecz nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi skarżący otrzymał pismo z dnia [...] września 2013 r., w którym Burmistrz Z. S. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, że dofinansowanie nie jest udzielane na zasadzie uznania, lecz po spełnieniu warunków określonych uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z [...] stycznia 2013 r. tj. wg kolejności złożenia poprawnie wypełnionych wniosków wraz z załącznikami oraz po spełnieniu warunków merytorycznych, w ramach dostępnych środków. Jednocześnie organ wskazał, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla załatwiania przedmiotowych dotacji, gdyż dotacje te przyznawane są w formie umowy cywilnoprawnej (art. 403 ust. 6). Skoro więc ustawodawca wskazał formę cywilnoprawną jako podstawę udzielenia dotacji, taki też mają charakter czynności wstępne związane z zawarciem umowy. Z tego też względu nie jest możliwe rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej.

W dniu [...] października 2013 r. skarżący wniósł skargę na pismo Burmistrza Z. S. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji celowej na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Zaskarżonej czynności zarzucił:

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27.04.2001r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 r., Nr 25, 150 ze zm.) w zw. z § 7 załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Z. S. z dnia [...] stycznia 2013 r.

- art. 403 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) w związku z art. 126 i 127 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 885 ze zm.)

- art. 45 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.)

2. Naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 i 77 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej k.p.a.

- art. 8 k.p.a. statuującego zasadę pogłębiania zaufania do organów;

Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o "uchylenie decyzji" organu jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania oraz rozszerzono wcześniejszą argumentację między innymi o orzecznictwo dotyczące "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego powołując treść art. 403 ust. 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, wskazał, że z przedmiotowych przepisów wynika wyraźny podział czynności dotyczących udzielenia dotacji z budżetu gminy lub powiatu na dwa stadia: 1) zainicjowanie czynności przez zainteresowanego dotyczących przyznania dofinansowania przedsięwzięcia poprzez złożenie stosownego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami (§ 5 i § 6 załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dn. [...]r.), postępowanie w przedmiocie jego oceny przez właściwy podmiot (§ 1 ust. 4 ww. uchwały) - kończące się jednostronnym przyznaniem bądź nie dofinansowania, a po podjęciu tej decyzji 2) zawarciu przez właściwy podmiot

z ubiegającym się o dotację umowy o dofinansowaniu określającej jego szczegółowe warunki, które to stadia postępowania cechuje zdecydowanie odmienne ukształtowanie wzajemnych relacji stron. tj. organu będącego dysponentem środków o charakterze publicznoprawnym oraz w przedmiotowym stanie faktycznym - osoby fizycznej (obywatela). Pierwsze stadium ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony - umożliwiając lub wykluczając wdrożenie stadium drugiego, polegającego na podpisaniu stosowanej umowy o warunkach i sposobie realizacji przyznanego uprzednio prawa do dofinansowania. Jest to znany w systemie prawa polskiego przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego wydania aktu administracyjnego (decyzji). W odniesieniu do skarżącego, którego wniosek o dofinansowane został odrzucony, wydane zostało rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej. Było to zatem rozstrzygnięcie władcze i jednostronne, dotyczące sprawy indywidualnej.

Pełnomocnik podniósł także, że w zaistniałej sytuacji odmowa przyznania dotacji powinna nastąpić w formie decyzji a ewentualne odwołanie, choćby niewłaściwie nazwane, powinno było uzyskać dalszy bieg i powinno zostać przekazane do organu wyższego stopnia do rozpoznania. Wobec udzielenia odmownej informacji w formie "korespondencji" skarżący pozbawiony został możliwości sprawdzenia prawidłowości postępowania organu gminy przez organ wyższego stopnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Na wstępie należy rozważyć dopuszczalność skargi.

Należy się zgodzić ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, że zarówno z treści art. 403 ust. 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i z uchwały nr [...] Rady Miejskiej Z. S. z [...] stycznia 2013 r. wynika wyraźny podział czynności udzielenia dotacji z budżetu gminy lub powiatu na dwa stadia: pierwszy etap to czynności zainicjowane przez zainteresowanego (opisane wyczerpująco w § 5 i 6 załącznika nr 1 do uchwały z [...] stycznia 2013 r.) kończące się formalnym zweryfikowaniem wniosku ( § 7 ust. 2 ww. uchwały), pozytywnie zweryfikowany wniosek wraz z pozytywną oceną wiarygodności przedstawionych danych, potwierdzonych wizją lokalną stanowi podstawę do zawarcia umowy o dofinansowanie. Te dwa stadia postępowania cechuje odmienne ukształtowanie wzajemnych relacji stron. Pierwsze stadium ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony – umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Trafnie podniósł pełnomocnik strony skarżącej, że jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego wydania aktu administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Przyjęcie, że tylko pozytywnie zweryfikowane wnioski (§ 7 załącznika nr 1 do uchwały z [...] stycznia 2013 r.) są postawą do zawarcia umowy lub odmowy jej zawarcia, gdy nie zostaną spełnione pozostałe warunki (protokół odbioru przedsięwzięcia i konieczne certyfikaty) wyłącza spod oceny sądu wnioski niespełniające – w ocenie organu – warunków formalnych. Nie ulega wątpliwości – z uwagi na przysługujące stronie prawo do sądu, że skarżący powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. W przypadku negatywnego formalnego rozstrzygnięcia wniosku strony nie uzyskuje ona roszczenia o zawarcie umowy, nie może więc skutecznie wnieść powództwa przed sąd powszechny. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. W szczególności w stanie faktycznym, którego elementem jest negatywne rozstrzygnięcie wniosku, nie pojawia się możliwość wniesienia powództwa do sądu cywilnego w oparciu o art. 64 k.c., ani uwzględnienie przez sąd cywilny powództwa o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, wniesionego na podstawie art. 189 k.p.c. (uchwała NSA z 24 maja 2012 r., sygn. II GSP 1/12). W sytuacji więc, gdy organ negatywnie rozpatrzy pod względem formalnym wniosek złożony na podstawie prawa miejscowego (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Z. S. z [...] lutego 2013 r. z załącznikami) nie dochodzi do powstania stosunku cywilnoprawnego. Przyjęcie więc, że nie jest również dopuszczalna droga zaskarżenia negatywnego (formalnego) rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego prowadziłoby faktycznie do naruszenia gwarantowanego stronie skarżącej przez Konstytucję RP prawa do sądu. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż przedmiotowe dotacje dotyczą środków publicznych. Jak podniesiono w powołanej wyżej uchwale NSA "to, że rozporządzenie (...) środkami następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej nie zmienia faktu, że oświadczenie woli zawarcia takiej umowy jest formą zadysponowania majątkiem publicznym w celu realizacji zadania publicznego". W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) niedopuszczalna byłaby zaś sytuacja, w której wydatkowanie środków publicznych na rzecz jednostek mogłoby pozostawać poza kontrolą legalności dokonywaną przez organy władzy sądowniczej (wyrok TK z 14 czerwca 2005 r. sygn. P 18/03).

Wówczas, gdy przyznanie dofinansowania następuje na podstawie umowy powstaje pytanie o charakter prawny czynności organów administracji publicznej poprzedzających zawarcie umowy. Treścią tych czynności jest badanie czy dana osoba spełnia prawne wymagania do otrzymania dofinansowania i w związku z tym zostanie z nią zawarta umowa, czy też przeciwnie, w razie niespełnienia tych wymagań odmówi się zawarcia umowy. W orzecznictwie zdaje się przeważać pogląd, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie winno przybrać postać decyzji i Sąd ten pogląd podziela. Jednakże strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji działania (zaniechania) organów. W niniejszej sprawie skarżący został poinformowany pismem z [...] maja 2013 r., że wnioskowana dotacja nie może być mu przyznana. W dniu [...] czerwca 2013 r. skarżący złożył pismo nazwane odwołaniem, na które organ odpowiedział w dniu [...] lipca 2013 r. powielając argumentację zawartą w piśmie z [...] maja 2013 r. W konsekwencji skarżący pismem z [...] sierpnia 2013 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, na które organ odpowiedział [...] września 2013 r. wskazując, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy na drodze administracyjnej skoro ustawodawca jednoznacznie wskazuje na umowę cywilnoprawną. Jednocześnie w piśmie tym organ wskazał przyczyny dla których uwzględnienie wniosku było w jego ocenie niemożliwe. W wyniku tej korespondencji skarżący wywiódł skargę. Skarżący korzystając z dostępnych mu środków wyczerpał więc tok instancji i rozpoznanie wniesionej skargi stało się możliwe.

Rozpoznaniu przez Sąd podlega więc kwestia czy zasadnie, mając na uwadze określone prawem miejscowym (uchwałą Nr [...]) zasady odmówiono skarżącemu pozytywnego zweryfikowania pod względem formalnym złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie kosztów realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków.

Powołana wyżej uchwała w załączniku nr 1 w § 5 w sposób jednoznaczny stanowi, że o dofinansowanie można wystąpić przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, a § 9 tego załącznika wyłącza z dofinansowania instalacje już wykonane lub będące w trakcie realizacji. Z § 7 ust. 3 tego załącznika wynika jednoznacznie, że wiarygodność przedstawionych we wniosku danych podlega na etapie weryfikacji formalnej sprawdzeniu, które przyjmuje postać protokołu z wizji lokalnej.

Organ tymczasem ustalił w czasie wizji, że skarżący już [...] maja 2014 r. miał zrealizowaną instalację, w efekcie czego w tym samym dniu poinformowano skarżącego o odmowie udzielenia przedmiotowej dotacji celowej. Nie można nie zauważyć, że jeszcze w dniu [...] kwietnia 2014 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku o dofinansowanie. Wezwanie to doręczono skarżącemu [...] maja 2013r.

Nie można podzielić zarzutów skarżącego, że brzmienie § 7 załącznika do uchwały jest niejasne. Z treści tego zapisu wynika jednoznacznie, że dotyczy on weryfikacji wniosku pod względem formalnym. Samo zaś zawarcie umowy jest następstwem spełnienia wymogów w tym paragrafie wskazanych. Nie można nie zauważyć, że nawet zawarcie umowy o dofinansowanie nie jest wystarczające do uzyskania dofinansowania. Warunki konieczne dla wypłaty środków określa bowiem § 8 załącznika nr 1 do uchwały.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku.