II SA/Bd 1462/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] F. B. - prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo G., wystąpił do Prezydenta Miasta T. o ustalenie warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w T.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] znak [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestycja planowana jest na obszarze, dla którego od dnia [....] brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i że w takiej sytuacji warunki zabudowy określa się decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli spełnione zostaną łącznie wszystkie wymagania dla wydania takiej decyzji, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, dalej powoływanej jako upzp). Organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowym wypadku wszystkie wskazane w ww. przepisie warunki zostały spełnione, a w szczególności warunek posiadania dostępu do drogi publicznej, gdyż teren objęty inwestycją poprzez służebność przechodu i przejazdu ustanowioną na działce nr [....] posiada dostęp od ulicy [...] stanowiącej drogę publiczną. W ramach warunków dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej organ określił w pkt 2.5. lit. a) decyzji, że obsługa komunikacyjna odbywać się ma istniejącym zjazdem z ul. [...] (działka nr [...]), poprzez działkę nr [...] na zasadzie służebności przechodu i przejazdu.

W odwołaniu od ww. decyzji wniesionym przez Wojewódzki Szpital [...] im. [...] w T. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 13 ust. 1 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, dalej powoływanego jako rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.) poprzez błędne uznanie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi pomimo, że nie została w niej rozważona kwestii wpływu lokalizacji inwestycji na nasłonecznienie budynku stacji pogotowia ratunkowego, oraz art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez nie rozważenie okoliczności, iż na sąsiedniej działce zajmowanej przez stację pogotowia ratunkowego znajduje się maszt łączności radiowej między jednostkami organizacyjnymi szpitala wytwarzający pole elektromagnetyczne o nieustalonym w toku postępowania polu oddziaływania; a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego ww. kwestii nasłonecznienia budynku pogotowia i oddziaływania pola elektromagnetycznego masztu łączności radiowej, oraz art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła również Spółdzielnia M. w T. (dalej Spółdzielnia) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź ewentualnie uchylenie jej i umorzenie postępowania lub uchylenie i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Spółdzielnia zarzuciła organowi I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pogwałceniem prawa własności współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. (działka nr [...]) na skutek ustalenia, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie odbywać się istniejącym zjazdem z ul. [....] (działki [...]) poprzez działkę nr [...] na zasadzie służebności przechodu i przejazdu, podczas gdy istniejący zjazd z ul. [...] (działka nr [...]) prowadzi do nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. , na której nie została ustanowiona jakakolwiek służebność i tym samym nie pozwala on na zrealizowanie dojazdu z działki [...] do ul. [...] bez udziału nieruchomości położone przy ul. [...] w T. (działka nr [...]),

- art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pogwałceniem prawa własności właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [....]), -- art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, w której określone zostało, że dojazd z nieruchomości objętej inwestycją do ul. [...] ma odbywać się po działce nr [...] na zasadzie służebności, niezgodnie z przepisami odrębnymi, w tym m.in. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP a także z art. 5 ust. 1 pkt 9. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. z pogwałceniem prawa własności współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. oraz z naruszeniem zasady projektowania i budowania obiektu budowlanego z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 77 §1 kpa, poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co wyrażało się w szczególności w nieuwzględnieniu stanowiska Miejskiego Zarządu Dróg w T. w przedmiocie dojazdu do działki nr [...] istniejącym zjazdem i tym samym niewzięcie pod uwagę faktu, iż zaproponowane rozwiązanie wymaga skorzystania ze zjazdu znajdującego się w obrębie działki [...] oraz nieruchomości przy ul. [...] w T. (działka nr [....]), co jest sprzeczne z treścią służebności, o której mowa w stanowisku Miejskiego Zarządu Dróg w T. oraz w pkt 2.5 zaskarżonej decyzji, a także poprzez nie ustalenie, że na terenie działki nr [...] wybudowane zostały miejsca parkingowe i nie wskazanie w zaskarżonej decyzji, że ewentualne wyznaczenie obsługi komunikacyjnej inwestycji przez teren działki nr [...] bezpośrednio do ulicy [...] wymaga odtworzenia istniejących miejsc postojowych na terenie działki nr [...] na koszt inwestora z ustaleniem bezpłatnej służebności na rzecz Spółdzielni M. w T.,

- art. 77 § 4 kpa, poprzez nie uwzględnienie faktów znanych organowi z urzędu, tj. stanowiska Miejskiego Zarządu Dróg w T. w przedmiocie dojazdu do działki nr [...] istniejącym wjazdem i tym samym nie wzięcie pod uwagę okoliczności, iż zaproponowane rozwiązanie wymaga skorzystania z wjazdu znajdującego się w obrębie działek [...] oraz nieruchomości przy ul. [...] w T. (działka nr [...]), co jest sprzeczne z treścią ustanowionej służebności,

- art. 40 § 1 w zw. z art. 28 kpa i art. 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa, polegające na nie uwzględnieniu i nie zapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] i nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. (działka nr [...]), jako stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, do czego organ był obowiązany w związku z tym, iż postępowanie dotyczy interesu prawnego i obowiązków każdego z ww. współwłaścicieli nieruchomości, w szczególności współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w T. (działka nr [...]).

W świetle zgłoszonych zarzutów Spółdzielnia wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu zawierającego stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg w T. w przedmiocie dojazdu do działki nr [...] z ul. [...] poprzez działkę nr [...] - na zasadzie służebności, na okoliczność braku możliwości przeprowadzenia obsługi komunikacyjnej inwestycji w sposób zaproponowany przez Miejski Zarząd Dróg w T. bez naruszenia interesu prawnego współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. (działka nr [...]), a także o przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień odwołującej na okoliczności wskazane w złożonym odwołaniu, oraz o wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów.

W uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia wskazała, że inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie działek geodezyjnych nr [....] i [...], położonych przy ul. [...] w T. W zaskarżonej decyzji organ określił w pkt 2.5 lit. a), iż jednym z warunków zabudowy dla inwestycji jest wykonywanie jej obsługi komunikacyjnej istniejącym zjazdem z ul. [...] (działki [...]) poprzez działkę nr [...] na zasadzie służebności przechodu i przejazdu. Zgodnie z istniejącym zapisem w księdze wieczystej o nr [...] z prawem własności nieruchomości przy ul. [...] w T. związane jest "prawo nieodpłatnej służebności drogi, polegające na prawie swobodnego o każdej porze przechodu i przejazdu pasem o szerokości 3 metrów przez działkę nr [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], od strony ul. działek [...] i [..] prowadzącym od ul. [...] do [...]". O dokładnej treści zapisu organ wydający decyzję został poinformowany przez Spółdzielnię pismem z dnia [...]. Na działkach nr [...] i [...] zostały wyodrębnione własności poszczególnych lokali, w związku z czym każda zmiana służebności lub ustalenie nowej wiązałoby się koniecznością uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości obciążonej. Na działce nr [...] wybudowane zostały miejsca parkingowe w ramach realizacji budynku położonego przy ul. [...] (działka nr [...]) na podstawie prawomocnej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Spółdzielnia zgłosiła wątpliwości co do możliwości wykonania odpowiedniej drogi dojazdowej do działki nr [...] w sytuacji, w której szerokość pasa objętego służebnością ustanowioną na działce nr [...] wynosi zaledwie 3 m. W ocenie odwołującej, w kontekście wskazanych okoliczności, kluczowe znaczenie w sprawie ma kwestia rzeczywistego przebiegu obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, jako że zgodnie z zaproponowanym przez Miejski Zarząd Dróg w T. stanowiskiem, dojazd do działki nr [...], na której ma być zrealizowana inwestycja ma odbywać się istniejącym wjazdem, tymczasem wyznaczenie komunikacji w taki sposób nie może odbyć się bez udziału działki nr [...], a w szczególności nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. (działka nr [...]), gdyż istniejący wjazd z ul. [...] prowadzi właśnie na tę nieruchomość przez działkę nr [...]. Jednocześnie Spółdzielnia podkreśliła, że także w związku z tym, iż na terenie działki nr [...], obciążonej na rzecz działki nr [...] służebnością przechodu i przejazdu, wybudowane zostały już wcześniej miejsca parkingowe dla mieszkańców budynku przy ul. [...], nie jest możliwe zrealizowanie dojazdu do działki nr [...] z ul. [...] bezpośrednio przez działkę nr [...], zwłaszcza bez udziału działki nr [...] znajdującej się w pasie drogowym ul. [...]. Takie rozwiązanie, jak wskazała, rodziłoby konieczność odtworzenia miejsc postojowych na terenie działki nr [...], czego zaskarżona decyzja w ogóle nie uwzględnia. Spółdzielnia zaznaczyła, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest, iż służebność ustanowiona na działce nr [...] na rzecz właściciela działki [...] nie obejmuje w żaden sposób nieruchomości przy ul. [....] (działka nr [...]) i, że zatem nie może ona stanowić podstawy do wyznaczenia dojazdu do działki nr [...] przez tę nieruchomość. Podsumowując tę cześć wywodów stwierdziła, że takie określenie obsługi komunikacyjnej, które zaproponowane zostało przez Miejski Zarząd Dróg w T. i przyjęte w treści zaskarżonej decyzji wymagałoby ustanowienia odpowiedniej służebności na nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]) i uzyskania zgody na jej ustanowienie przez współwłaścicieli tej nieruchomości. Wobec zaś braku dokonania takich czynności, ustanowienie dojazdu z działki nr [...] do ulicy [...] przez teren nieruchomości przy ul. [...], a więc istniejącym zjazdem, stanowi w stanie prawnym istniejącym obecnie w obszarze ww. działek, pogwałcenie konstytucyjnie chronionego (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) prawa własności współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...], które to prawo własności jak podkreśla odwołująca nie może być arbitralnie ograniczone w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji. Zdaniem Spółdzielni, organ nie wziął pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji istotnej okoliczności, że na działce nr [...] istnieją miejsca postojowe, które będzie trzeba odtworzyć na działce nr [...] w przypadku zrealizowania zaproponowanej przez organ obsługi komunikacyjnej, a także okoliczności, że zaproponowany dojazd do terenu inwestycji istniejącym zjazdem z ul. [...] wymaga poprowadzenia obsługi komunikacyjnej inwestycji przez teren nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]), co wiąże się z koniecznością ustanowienia na tej nieruchomości, za zgodą jej współwłaścicieli, odpowiedniej służebności. Powyższe świadczy, zdaniem Spółdzielni, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego sprawy oraz nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co doprowadziło do wydania błędnej i wadliwej decyzji, naruszającej przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odwołująca zaznaczyła przy tym, że organy administracji nie są uprawnione do kreowania odmiennego stanu prawnego nieruchomości od tego, który jest ujawniony w księdze wieczystej. Podniosła również, że przyjęty w zaskarżonej decyzji sposób obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętej inwestycją (istniejącym zjazdem z ul. [...] poprzez działkę nr [...]), wskazuje, że organ I instancji wydał decyzję dotyczącą interesu prawnego i obowiązków wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w T. (działka nr [...]), którzy jednak nie występowali w przedmiotowym postępowaniu w charakterze jego stron i nie brali w nim udziału (m.in. nie zajęli stanowiska co do zebranego materiału dowodowego sprawy), gdyż organ nie doręczał im korespondencji i pism w sprawie. Wobec tego, jak stwierdziła odwołująca, decyzja organu I instancji jest wadliwa także z uwagi na naruszenie art. 40 § 1 kpa i art. 10 § 1 kpa.

Po rozpatrzeniu wniesionych w sprawie odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] znak [...], na podstawie art. 2 pkt 14, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz art. 138 § 1 kpa, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 upzp, realizacja przedmiotowej inwestycji możliwa jest wyłącznie w drodze ustalenia warunków zabudowy, gdyż działka, na której ma być realizowana projektowana inwestycja nie jest objęta aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Podniósł, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy, zastosowanie mają wyłącznie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Na etapie ustalania warunków zabudowy właściwe w sprawie organy nie stosują przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazując, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w sytuacji łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wszystkie te warunki zostały spełnione, w związku z czym możliwe było wydanie dla przedmiotowej inwestycji decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy. Odnosząc się do warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, SKO wskazało, że stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wokół działki budowlanej objętej inwestycją wyznaczony został prawidłowo obszar analizowany i przeprowadzona na nim analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która wykazała, że znajdują się w nim obiekty o różnej funkcji tj. budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne, obiekty biurowe, usługowe oraz inne. Szczegółowa analiza parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym zawarta została w załączniku 2b do decyzji zawierającym część opisową analizy. Średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym to 35%, przy czym występują w nim nieruchomości, których wskaźnik zabudowy wynosi od 15% do 100% powierzchni działki Wysokość budynków wynosi od 11 m dla budynków z dachem skośnym do 37 m dla budynków z dachem płaskim, a budynki w obszarze analizowanym mają do 12 kondygnacji nadziemnych. Dla nieruchomości, na której ma być realizowana planowana inwestycja wyznaczono zatem, jak zaznaczył organ, wskaźnik zabudowy wynoszący 35 %, co odpowiada treści § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zaś wysokość planowanej zabudowy określono jako wartość średni dla obszaru analizowanego, a więc zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W sposób prawidłowy określono też geometrię dachu projektowanego budynku. W świetle powyższego SKO stwierdziło, że w sprawie spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a więc wymóg istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa, pozwalający na określenie parametrów nowej zabudowy. Ustosunkowując się zaś do ustanowionego w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp warunku posiadanie dostępu do drogi publicznej organ wskazał, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej stosownie (art. 2 pkt 14 upzp). Podkreślił przy tym, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają, aby w zakresie dostępu do drogi publicznej spełnione były jakiekolwiek inne wymagania, wynikające z przepisów prawa budowlanego czy przepisów ustawy o drogach publicznych. Zdaniem SKO, w świetle tak rozumianego dostępu do drogi publicznej, nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja, składająca się z działek nr [...] i [...], posiada wymagany dostęp do drogi publicznej tj. do ul. [...], gdyż na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...] i [...] ustanowiona została służebności drogi koniecznej, o czym stanowi zapis zawarty w dziale I - Sp księgi wieczystej [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości o treści, iż każdoczesnemu właścicielowi niniejszej nieruchomości przysługuje nieodpłatna służebność gruntowa drogi, polegająca na prawie swobodnego o każdej porze przechodu i przejazdu pasem o szerokości 3 metrów przez działkę nr [...], zapisaną w KW nr [...], od strony działek nr [....] i [...], prowadzącym od ul. [...] do [...]. W ocenie organu zatem okoliczność ustanowienia ww. służebności pozwala na stwierdzenie, że sprawie spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, a oceny tej nie zmienia fakt, że wskazany zapis o służebności nie został ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr [...], przez którą przebiega służebność. Organ wskazał, że w sprawie spełnione zostały także wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 upzp. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w złożonych odwołaniach SKO stwierdziło, że zarzut naruszenia przepisów techniczno-budowlanych jest przedwczesny, gdyż ocena, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego nastąpić może na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego związanym z zatwierdzaniem projektu budowlanego i udzielaniem pozwolenia na budowę. SKO zaznaczyło ponadto, że w pkt 2.6 zaskarżonej decyzji organ I instancji wprowadził zapisy określające wymagania dotyczące ochrony osób trzecich i że z uwagi na okoliczność, iż ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ udzielający pozwolenia na budowę, to obowiązkiem organu administracji techniczno-budowlanej będzie ocena, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany gwarantuje spełnienie warunków zawartych w zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego SKO uznało, że ustalenia organu I instancji jak i wydana na ich podstawie decyzja są zgodne z prawem i że ma podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła Spółdzielnia M. w T. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, Spółdzielnia powtórzyła w całości zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz ich argumentację. Dodatkowo Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 107 kpa w zw. art. 7 i w zw. z art. 140 kpa, poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji przez organ II instancji, na skutek nie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Spółdzielnię w odwołaniu od decyzji organu I instancji i nie przedstawienia, jakimi przesłankami kierował się on nie uwzględniając zarzutu odwołania naruszenia przepisów prawa materialnego w związku z wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów odrębnych, a także podniosła zarzut naruszenia art. 75 §1 kpa, z uwagi na nie przeprowadzenie zawnioskowanego dowodu z dokumentu w postaci stanowiska Miejskiego Zarządu Dróg w T. w przedmiocie dojazdu do działki nr [...] istniejącym wjazdem i tym samym nie wzięcie pod uwagę faktu, iż zaproponowane rozwiązanie wymaga skorzystania z wjazdu znajdującego się w obrębie działki [...] oraz nieruchomości przy ul. [...] w T. (działka nr [...]), co jest sprzeczne z treścią służebności, o której mowa w stanowisku Miejskiego Zarządu Dróg w T. oraz w pkt 2.5 zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu zawierającego stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg w T. w przedmiocie dojazdu z działki nr [...] do ul. [...] poprzez działkę nr [...] (na zasadzie służebności), na okoliczność braku możliwości przeprowadzenia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji w sposób zaproponowany przez Miejski Zarząd Dróg w T., bez naruszenia interesu prawnego współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. (działka nr [...]).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), należało wniesioną w sprawie skargę uwzględnić.

Na wstępie należy podkreślić, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej obowiązane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa). Obowiązek dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy realizowany jest poprzez określony w art. 77 § 1 kpa nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa) oraz omówionego w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia w sposób, o którym mowa w art. 107 ust. 3 kpa. Wydając zgodną z prawem decyzję organy administracyjne są więc zobowiązane do przestrzegania ww. przepisów procedury administracyjnej, a zatem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa, jako warunków niezbędnych do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa). Niezbędnym bowiem i koniecznym elementem możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego oraz stwierdzenia wystąpienia przesłanek w nich określonych, jest poczynienie przez orzekające organy jasnych, wyczerpujących i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, znajdujących oparcie w zgromadzonym w sposób wyczerpujący materiale dowodowym, omówionym w uzasadnieniu decyzji. Trafność i zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga więc szczegółowego zbadania i rozważenia okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenia z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

W myśl art. 59 ust. 1 w zw. z art. art. 4 ust. 2 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jednak, stosownie do treści art. art. 61 ust. 1 upzp, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istota sporu między stronami w niniejszej sprawie dotyczy de facto wyłącznie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, a więc kwestii, czy teren objęty planowaną inwestycją ma dostęp do drogi publicznej. Wyjaśnić należy, że pojęcie dostępu do drogi publicznej zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 14 upzp jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej ma miejsce wówczas, gdy teren nieruchomości przylega do działki drogowej. W przypadku zaś pośredniego dostępu taka bezpośrednia styczność działki z drogą publiczną nie występuje, niemniej teren inwestycji posiada dostęp do drogi albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Sens regulacji prawnej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp wymaga, aby dostęp do drogi publicznej w swej istocie istniał w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstał dopiero w przyszłości (wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09, publ. lex nr 746565). Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp prawny i dostęp faktyczny (wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt. II SA/Kr 1638/12, publ. lex nr 1277994; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 418/12, publ. lex nr 1248782). Celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp jest bowiem zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. W każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest zatem szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg tak rozumianego dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony. O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza zatem jedynie bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale także prawna i faktyczna możliwość realizacji zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Także możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana i zapewniać terenowi inwestycji realny i trwały dostęp do drogi publicznej. Źródłem takiego dostępu może być służebność gruntowa oparta na tytule prawnym w postaci umowy, orzeczenie sądu, względnie zasiedzenia lub decyzji administracyjnej. W przypadku zaś drogi wewnętrznej stanowiącej własność osoby trzeciej należy uwzględnić prawo własności tej osoby i jego wolę w kwestii zgody na trwale korzystanie z jego terenu (por wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 418/12, publ. lex nr 1248782; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 98/12, publ. lex nr 1145751; wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 9/10, publ. lex nr 953094).

Odnosząc poczynione uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu ze względu na nie wyjaśnienie kwestii dostępu do drogi publicznej terenu wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy. Nie budzi wątpliwości, że sporna inwestycja ma być realizowana na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] i [...], położonej przy ul. [...] w T., a także, że nieruchomość ta nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i że w prowadzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej nr [...] zawarty został zapis, iż każdoczesnemu właścicielowi tej nieruchomości przysługuje nieodpłatna służebności drogi, polegające na prawie swobodnego o każdej porze przechodu i przejazdu pasem o szerokości 3 metrów przez działkę nr [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], od strony działek [...] i [...], prowadzącym od ul. [...] do [...]. Uznając, że przytoczony zapis ustanawia służebność drogi koniecznej na rzecz właścicieli działek nr [...] i [...] orzekające w sprawie organy stwierdziły, że okoliczność ta przesądza, iż w sprawie spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej, gdyż teren objęty inwestycją poprzez służebność przechodu i przejazdu ustanowioną na działce nr [...] posiada dostęp do będącej droga publiczną ul. [...]. W związku z tym dla spornej inwestycji ustanowione zostały w decyzji warunki zabudowy, a w ich ramach w pkt 2.5. lit. a) warunek, że obsługa komunikacyjna odbywać się ma istniejącym zjazdem z ul. [...] (działka nr [...]), poprzez działkę nr [...] na zasadzie służebności przechodu i przejazdu. Należy jednak zauważyć, że z akt sprawy wynika (adnotacja administracyjna z dnia [....] k. 83 akt organu I instancji), że w przygotowanym pierwotnie projekcie decyzji o warunkach zabudowy przesłanym Miejskiemu Zarządowi Dróg (MZD) w T. do zaopiniowania, zawarty był w punkcie 2.5. lit a) zapis, że obsługa komunikacyjna odbywać się ma projektowanym zjazdem z ul. [...] poprzez działkę nr [...] na zasadzie służebności przechodu i przejazdu. MZD uzgodnił projekt decyzji warunkując to jednak korektą ww. zapisu i nadaniem mu brzmienia przyjętego w decyzji organu I instancji, tj. że obsługa komunikacyjna odbywać się ma istniejącym zjazdem z ul. [.. ] (dz. nr [...]) na działkę nr [...]...", uzasadniając korektę projektu rangą ul. [...] oraz intensywnością jej wykorzystywania, wpływającą negatywnie na ruch samochodowy na tym odcinku ul. [...] i w związku z tym uniemożliwiającą wykonanie nowego zjazdu na kolejną posesję zwłaszcza, że w odległości kilkunastu metrów z jednej strony (wyjazd z posesji przy ul. [...]) i około 23 m z drugiej strony (wyjazd z Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego) pogorszy jeszcze i tak utrudniony ruch samochodowy na tym odcinku ul. [...]. Przyjęty zaś w decyzji ustalającej warunki zabudowy, zgodnie ze stanowiskiem MZD, zapis dotyczący obsługi komunikacyjnej spornej inwestycji zakwestionowała Spółdzielnia zarówno w odwołaniu, jak i wniesionej do Sądu skardze zarzucając konsekwentnie, że przejęte rozwiązanie, iż obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma odbywać się istniejącym zjazdem powoduje, że dojazd do działki nr [...] nie może odbyć się bez udziału nieruchomości położonej przy ul. [....] w T. (działka nr [...]), gdyż istniejący zjazd z ul. [...]prowadzi właśnie do tej nieruchomości. Takie rozwiązanie stanowi, zdaniem skarżącej, naruszenie prawa własności współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w T. (działka nr [...]), jako że na nieruchomości tej nie została ustanowiona jakakolwiek służebność na rzecz działek objętych inwestycją. Pomimo permanentnego podnoszenia powyższego zarzutu przez skarżącą w toku całego postępowania, organ w żaden sposób nie ustosunkował się do niego w sposób merytoryczny. W szczególności nie wyjaśnił, jaki jest rzeczywisty przebieg służebności gruntowej ustanowionej na rzecz nieruchomości objętej inwestycją. Na żadnej z map znajdujących się w akta sprawy nie określił ani przebiegu służebności, ani też położenia działek [...] i [...], od strony których, zgodnie z treścią ustanowionej służebności, ma przebiegać przez działkę nr [...] pas o szerokości 3 m, prowadzący od ul. [...] do działki nr [...] i stanowiący drogę przechodu i przejazdu. Nie wskazał też, czy istniejący zjazd, o którym mowa w decyzji ustalającej warunki zabudowy, prowadzi bezpośrednio do tego stanowiącego służebność pasa drogi przechodzącego przez działkę [...], czy też, jak twierdzi to skarżąca, prowadzi on najpierw do nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...]). Innymi słowy, ani z uzasadnienia rozstrzygnięcia SKO ani też ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, czy istniejący zjazd z ul. [...] prowadzi bezpośrednio tj. bez udziału innych nieruchomości, w szczególności tych wskazywanych przez Spółdzielnię, do pasa drogi przechodzącego przez działkę nr [...], który to pas stanowi służebność gruntową, o której mowa w decyzji organów obu instancji. Ustalenia to ma, zdaniem Sądu, rozstrzygające znaczenia dla oceny kwestii, czy sporna nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu, o którym mowa na wstępie rozważań prawnych uzasadnienia wyroku. W przypadku bowiem, gdyby ustanowiona służebności prowadziła do drogi publicznej poprzez jeszcze inną nieruchomość, na której nie ma takiej służebności, to oczywistym jest, że dany teren nie posiada dostępu do drogi publicznej. W sytuacji zaś, gdy taka służebność prowadzi wprost do drogi publicznej (bez udziału innych jeszcze nieruchomości), z tym, że pas nieruchomości obciążonej, przez który ona przebiega nie jest skomunikowany z tą droga poprzez możliwość wjazdu i zjazdu, nie można również mówić o dostępie do drogi publicznej. Nieruchomość władnąca nie ma bowiem rzeczywistej możliwości korzystania z drogi publiczną. W takim wypadku niezbędne jest przynajmniej wyrażenia zgody właściwego organu na zaprojektowanie i wybudowanie w tym miejscu zjazdu z drogi publicznej.

Z uwagi zatem na okoliczność, że organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w żaden sposób wskazanych istotnych okoliczności związanych z dostępem spornej inwestycji do drogi publicznej, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa, a materiał dowodowy, jak wykazano wyżej, nie jest wystarczający do oceny kwestii dostępu terenu do drogi publicznej, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ pomimo zarzutów podniesionych przez Spółdzielnię zarówno w odwołaniu jak i w skardze, które de facto sprowadzają się wyłącznie do wyjaśnienia okoliczności związanych z rzeczywistym przebiegiem służebności gruntowej przez działkę nr [...], w żaden sposób nie odnosi się do nich ani w zaskarżonej do Sądu decyzji, ani też w odpowiedzi na wniesioną do Sądu skargę. Pomija także zawnioskowane przez Spółdzielnię wnioski dowodowe, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności związanych z miejscem przebiegu ustanowionej służebności przez działkę [...] oraz z możliwością komunikacji spornej inwestycji z drogą publiczną, a więc do oceny kwestii czy ustanowiona na działce nr [...] służebność jest wprost skomunikowana z drogą publiczną poprzez zjazd. Jeśli zostają zgłoszone konkretne wątpliwości w zakresie dostępu terenu do drogi publicznej, które dotyczą istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, to organ powinien wykazać, że teren inwestycji posiada zgody z prawem dostęp do drogi publicznej, a wiec, że wbrew twierdzeniom Spółdzielni kwestionowane rozwiązanie komunikacyjne nie jest sprzeczne z treścią ustanowionej służebności, posiada dostęp do wjazdu na drogę publiczną bez naruszenia prawa własności osób trzecich i nie wymaga w związku z tym ustanowienia kolejnej służebności na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T. (działka nr [...]). Skoro więc w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia tych okoliczności, stanowiących przedmiot zarzutów Spółdzielni, to tym samym nie można przyjąć, że w przedmiotowej sprawie została wystarczająco wyjaśniona i szczegółowo zbadana przesłanka dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie zawarte w pkt 2 oparto na art. 152 ppsa. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. Zawarte w nim oceny i wskazania mają bowiem po myśli art. 153 ppsa dla organu moc wiążąca. Ponownie rozpoznając sprawę organ przede wszystkim ustali, jaki jest rzeczywisty przebieg służebności gruntowej (pasa drogi o szerokości 3m) przez działkę nr [...], gdzie dokładnie położone są powołane w ustanowionej służebności działki nr [...] i [...], oraz czy istniejący zjazd, o którym mowa w decyzji ustalającej warunki zabudowy prowadzi bezpośrednio do stanowiącego tę służebność pasa drogi, czy też prowadzi do niego poprzez nieruchomość położoną przy ul. [...] (działka nr [...]). Wszystkie poczynione w tym zakresie ustalenia zostaną oznaczone na stosownej mapie. Organ dołączy do akt sprawy także dokument, na mocy którego ustanowiona została służebność gruntowa przez działkę nr [...] na rzecz nieruchomości objętej inwestycją, a także odpis z księgi wieczystej nr [...], w której zawarty zostały zapis o ustanowieniu przedmiotowej nieruchomości; tych dokumentów bowiem zabrakło w aktach sprawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. na podstawie art. 200 i art 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm).